25. 9. 2003

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Združenja najemnikov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednica Tanja Šarec, Antonije Marije Tejkal iz Ljubljane in Ružice Debevec iz Ljubljane, ki jo zastopata Andrej Razdrih in Vlasta Žagar, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 25. septembra 2003

s k l e n i l o:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 18., 19., 20., 58. in 67. do 70. člena, 75. do 78. člena, 81. in 91. člena, 104. do 108. člena, drugega odstavka 113. člena, 115. člena, 116. člena, drugega odstavka 117. člena, 125., 141. in 147. člena in prvega odstavka 159. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91, 19/91 - popr., 21/94, 23/96 in 1/2000) ter 2., 3., 4. in 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 1/2000) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 24. člena, tretje alineje drugega odstavka 25. člena, drugega odstavka 29. člena, 54., 56., 57., 60. in 88. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 31/93, 65/98 in 66/2000) ter 12., 13., 14. in 15. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 65/98) se zavrne.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 1. člena in 50. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Združenje najemnikov Slovenije (v nadaljevanju Združenje) izpodbija člene 18, 19, 20, 58, 67, 68, 69, 70, 75 , 76, 77, 78, 91, 104, 105, 106, 107 in 108. člen, drugi odstavek 113. člena, 115., 125., 141. in 147. člen Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ), 2., 3., 4. in 5. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-D), 24. člen, drugi odstavek 29. člena, 54., 56., 57. in 60. člen Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), člene 12, 13, 14 in 15 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen-B) ter prvi in tretji odstavek 1. člena in 50. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS), kakor tudi odločbe Ustavnega sodišča oziroma sodno prakso, ki se nanaša na navedene zakonske člene. Trdi, da so v neskladju z Ustavo, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami ter splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava.

Združenje, ki predstavlja skupino bivših imetnikov stanovanjske pravice v sedaj denacionaliziranih stanovanjih, navaja, da je v času sprejemanja SZ in ZDen na stanovanjih, ki so kasneje postala predmet denacionalizacije, obstajala stanovanjska pravica, ki jo je varovala določba 206. člena Ustave iz leta 1974. To pravico šteje kot pridobljeno pravico, v katero se ne bi smelo poseči, saj jo pred posegi varujejo določbe 2., 33., 50., 67., 78. in 155. člena Ustave. Varovana naj bi bila tudi z 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP) in s prvim Protokolom k EKČP, s 17. členom Splošne deklaracije o človekovih pravicah (v nadaljevanju Deklaracija) , z 31. členom revidirane Evropske socialne listine (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 - v nadaljevanju MESL) ter z Agendo habitat (v nadaljevanju Agenda). Ker je bila stanovanjska pravica v času sprejemanja SZ varovana kot ustavna pravica imetnikov stanovanjske pravice, zakonodajalec z drugim odstavkom 113. člena SZ ni mogel vzpostaviti lastninske pravice v korist občin in drugih pravnih oseb na stanovanjih, ki so bila podržavljena na podlagi predpisov, ki jih je navajal takrat še nesprejeti ZDen. Pri lastninjenju nepremičnin je po pobudniku treba vedno izhajati iz načela, po katerem naj lastnina gre tistemu, ki je uporabnik te nepremičnine, kar pa občine v primeru podržavljenih stanovanj niso bile. Sklicevanje na še nesprejeti predpis je po mnenju Združenja v neskladju z 2. in s 154. členom Ustave in s splošno veljavnimi načelom mednarodnega prava, da zakon, ki ni razglašen, ne zavezuje. To velja tako za drugi odstavek 113. člena SZ, kakor tudi za 115. in 125. člen SZ. Ker je bila stanovanjska pravica ob uveljavitvi SZ (19. 10. 1991) ustavno varovana, tudi ni bilo mogoče te pravice ukinjati prek določb 141. in 147. člena SZ, še zlasti ne pod pretnjo izgube pravnega naslova za bivanje v stanovanju, kot to predvideva v primeru nesklenitve najemne pogodbe 58. člen SZ. Sprememba položaja dosedanjega imetnika stanovanjske pravice v najemnika je po mnenju Združenja v neskladju z 2. in s 155. členom Ustave.

Pobudnik zatrjuje, da je imetništvo stanovanjske pravice moč primerjati predvsem z lastništvom. Zato takih stanovanj ne bi smeli vračati denacionalizacijskim upravičencem z vzpostavitvijo lastninske pravice, kar je sicer predvidel izpodbijani drugi odstavek 29. člena ZDen. Taka določba Zakona je v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave) in je v povezavi z nekaterimi drugimi določbami ZDen (24. in 88. člen ZDen ter 5. člen ZDen-B) netransparentna in dvomljiva. Pobudnik zatrjuje, da je določba drugega odstavka 29. člena ZDen v neskladju s splošno veljavnima načeloma mednarodnega prava, da krivični zakon ni zakon in da dvomljiv zakon ne zavezuje.

3.Člene 18 do 20 SZ Združenje izpodbija, ker naj bi posegali v pridobljeno pravico po Ustavi iz leta 1974. Ta pravica je po mnenju Združenja varovana tudi z veljavno Ustavo in mednarodnimi pogodbami. Zakonska ureditev v teh členih, ki dopušča prodajo denacionaliziranih stanovanj proti volji bivših imetnikov stanovanjske pravice, jih spravlja v položaj podložnosti in suženjstva, kar je po trditvah Združenja v nasprotju s 3. in 4. členom EKČP, 4. členom Deklaracije in 7. členom Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju Pakt). Ureditev predkupne pravice oziroma zavarovanje te v določbah SZ pa je v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave, saj bi moral zakonodajalec zavarovanje te pravice urediti enako, kot si je to pravico država zavarovala zase po Zakonu o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 in nasl. - nadaljevanju ZSZ). Bistveno poslabšanje položaja bivših imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih, ki ni v skladu z 2. in s 155. členom Ustave, naj bi predstavljala tudi ureditev v členih 2, 3, 4, in 5 SZ-D, ker z vključevanjem profitnih elementov spreminja dotedanjo neprofitno najemnino v profitno. Izpodbijani členi 67 do 70 SZ so po trditvah Združenja neskladni z 2. in s 44. členom Ustave, ker so netransparentni in se dejansko ne izvršujejo. Členi 75 do 78 SZ in člen 91 v zvezi z 81. členom SZ so po trditvah Združenja prav tako netransparentni in so v neskladju z 2., 50., 67. in 78. členom Ustave. Tem členom Združenje zlasti očita, da ne razrešujejo problema bivših imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih. Za določbe členov 104 do 108 SZ zatrjuje, da so v neskladju z določbami 2., 5., 50. in 67. člena Ustave, ker najemnikom v denacionaliziranih stanovanjih ne zagotavljajo zaščite s strani inšpekcijskih organov.

4.Nadalje Združenje izpodbija 60. člen ZDen oziroma 15. člen ZDen-B (ki sicer dopolnjuje in spreminja 60. člen ZDen), ker naj bi v neskladju z 2. členom Ustave omogočal arbitrarno odločanje v škodo bivših imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih. Ti v teh postopkih namreč ne morejo uveljavljati lastninskih upravičenj iz naslova vlaganj v taka stanovanja. Po mnenju Združenja restriktivno tolmačenje 60. člena ZDen ne upošteva, da so bivši imetniki stanovanjske pravice na teh stanovanjih pridobili premoženjsko pravico. Tako tolmačenje naj bi bilo v neskladju s 15., 22. in 23. členom Ustave, s 6. členom EKČP, s 6. členom Deklaracije in s 16. členom Pakta. Zatrjevano neskladnost členov 12, 13 in 14 ZDen-B z Ustavo in drugimi akti ter splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava Združenje pojasnjuje v okviru izpodbijanja prvega in tretjega odstavka 1. člena in 50. člena ZUS. Pri tem meni, da bi o zahtevah za denacionalizacijo morala vedno odločati sodišča (očitek se nanaša predvsem na določbi členov 12 in 14 ZDen-B, ki sicer spreminjata 54. oziroma 57. člen ZDen), saj naj bi to priporočila tudi Resolucija Parlamentarne Skupščine Sveta Evrope 1096, taka rešitev pa bi bila skladna z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave). V neskladju z 2. in s 23. členom Ustave, 6. členom EKČP ter priporočili Parlamentarne Skupščine Sveta Evrope pa je ureditev izpodbijanega 1. člena ZUS, ker bi o kršitvah človekovih pravic, kakršnih žrtev so tudi bivši imetniki stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih, morali odločati posebni oddelki rednih civilnih sodišč ali celo posebej ustanovljena sodišča. Taka sodišča bi morala odločati v sporu polne jurisdikcije. Glede izpodbijanega 50. člena ZUS Združenje navaja, da je v neskladju z 2. in s 5. členom Ustave. Meni, da bi ta člen ZUS za primere zatrjevanih kršitev človekovih pravic moral vedno predvideti glavno obravnavo in odločanje v sporu polne jurisdikcije.

5.Pobudnica Antonija Marija Tejkal kot bivša imetnica stanovanjske pravice na kasneje denacionaliziranem stanovanju izpodbija iste določbe SZ (z izjemo členov 104 do 108 in člena 115 SZ), SZ-D, ZDen in ZDen-B, kot jih izpodbija Združenje. Tudi utemeljitve, zakaj so izpodbijane zakonske določbe v neskladju z Ustavo, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava, so enake.

6.Pobudnica Ružica Debevec je bivša imetnica stanovanjske pravice na kasneje denacionaliziranem stanovanju in izpodbija ustavnost 141. in 147. člena ter prvega odstavka 159. člena SZ ter tretjo alinejo drugega odstavka 25. člena, drugi odstavek 29. člena in 60. člen ZDen. Zatrjuje tudi, da so navedene zakonske določbe v neskladju z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava.

7.Pobudnica Ružica Debevec tudi zatrjuje, da zakonodajalec z izpodbijanimi določbami SZ ne bi smel ukiniti stanovanjske pravice, ki je bila varovana z določbami Ustave iz leta 1974 ter z različnimi konvencijami, med katerimi posebej izpostavlja določbe 1. člena prvega Protokola k EKČP. Med konvencijami, s katerimi naj bi bile izpodbijane določbe SZ v neskladju, navaja tudi 11. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71, Uradni list RS, št. 35/92 - v nadaljevanju Pakt ESKP). Stanovanjska pravica ima po mnenju pobudnice značaj človekove pravice in je kot taka varovana tudi z določbami 30., 36. in 50. člena Ustave. Ukinitev stanovanjske pravice z izpodbijanimi določbami SZ v času veljavnosti Ustave iz leta 1974, ki je to pravico opredelila kot trajno pravico, je bila v neskladju z načelom ustavnosti in zakonitosti ter s prepovedjo retroaktivnega učinkovanja zakonov (ti dve načeli sta opredeljeni tako v Ustavi iz leta 1974 kot v veljavni Ustavi). Pobudnica primerja posledice prenehanja stanovanjske pravice bivših imetnikov stanovanjske pravice in trdi, da so izpodbijane določbe SZ, v povezavi z nekaterimi drugimi določbami Zakona (zlasti s členom 125), neskladne z Ustavo (14. člen Ustave), ker so na različen način uredile položaj bivših imetnikov stanovanjske pravice glede na izvor stanovanj. Zatrjuje, da so bivši imetniki stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih za prenehanje stanovanjske pravice dobili bistveno slabše nadomestilo kot tisti imetniki stanovanjske pravice, ki so ob uveljavitvi SZ stanovali v stanovanjih, ki niso bila vrnjena z denacionalizacijo. Različnost nadomestila, ki predstavlja po pobudnici diskriminatoren pristop zakonodajalca in s tem kršitev načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), se po njenem mnenju kaže zlasti v varnejšem najemu, kadar gre za najemno pogodbo, sklenjeno z najemodajalcem, ki ni fizična oseba, in v možnostih za odkup predmetnega ali nadomestnega stanovanja. Njen položaj naj se z novim najemom ne bi smel poslabšati v primerjavi s položajem, ki ji ga je zagotavljala stanovanjska pravica. Pobudnica sicer podrobno navaja določbe SZ, s katerimi naj bi se njen položaj poslabšal (zlasti 53., 54., 63. in 63.a člen SZ). Zatrjuje tudi , da zakonodajalec ni uredil varstva najemnikov v denacionaliziranih stanovanjih na enak način, kot je to storil za druge bivše imetnike stanovanjske pravice, kar naj bi bilo v neskladju z enakim varstvom pravic iz 22. člena Ustave. Določbi drugega odstavka 29. člena in 60. člena ZDen pobudnica izpodbija iz enakih razlogov, kot že navedena pobudnika. Zatrjuje tudi, da izpodbijana ureditev pomeni v bistvu razlastitev in je zato neskladna tudi z določbo 69. člena Ustave. Izpodbijana določba drugega odstavka 29. člena ZDen je po njenem mnenju neskladna tudi z določbo 22. člena Ustave in s 16. členom Pakta, ker zakonodajalec z njo ni enako varoval interesov denacionalizacijskih upravičencev in bivših imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih. Z vračilom stanovanj, na katerih obstaja najemno razmerje, so bivši imetniki v teh stanovanjih postali stvar, ki je vezana na stanovanje in o kateri odloča novi lastnik. S tem naj bi bilo tem bivšim imetnikom stanovanjske pravice poseženo v njihovo dostojanstvo (neskladno z določbo 34. Ustave), ki je tudi sicer varovano z mednarodnimi pogodbami (7., 8. in 12. člen Pakta, 3. in 4. člen EKČP) oziroma še z nekaterimi drugimi ustavnimi določbami (18.,19. in 32. člen Ustave). Pobudnica izpodbija tudi določbo tretje alineje drugega odstavka 25. člena ZDen in zatrjuje, da je neskladna z določbami 2., 14., 33., 67. in 69. člena Ustave ter z določbami 1. člena prvega Protokola k EKČP. Meni, da so materialna sredstva, ki jih je bivši imetnik stanovanjske pravice vložil v stanovanje, ki je bilo kasneje predmet denacionalizacije, del njegovega premoženja in kot taka varovana z navedenimi določbami Ustave in EKČP.

8.Pobudnica Ružica Debevec z naknadno vloženo pobudo izpodbija ustavnost 116. člena in drugega odstavka 117. člena SZ. Navedena člena sta po trditvah pobudnice v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), 14. členom EKČP in 26. členom Pakta. Določbi, zlasti pa 116. člen SZ, naj bi bili v neskladju z navedenimi akti, ker ne omogočata, da bivši imetniki stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih od lastnikov zahtevajo priznanje solastninske pravice v sorazmerju z lastnimi vlaganji. Za pobudnico je določba tretjega odstavka 116. člena SZ neskladna z Ustavo, če se kot pogoj za priznanje solastniškega deleža (kot to izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča v pritožničinem primeru) zahteva, da so bila vlaganja v stanovanje izvršena pred pridobitvijo stanovanjske pravice.

9.Državni zbor je v odgovoru na pobude poudaril, da se pobudniki pri svojih utemeljitvah glede varovanja stanovanjske pravice neupravičeno sklicujejo na Ustavo iz leta 1974, saj navedena Ustava ni več del našega pravnega reda. V odgovoru tudi navaja, da je stanovanjska pravica, ki jo je poznal prejšnji Zakon o stanovanjskih razmerjih, v nasprotju s temeljnim konceptom Ustave, ki pozna le lastninsko pravico. Iz odgovora Državnega zbora nedvoumno izhaja stališče, da stanovanjska pravica tudi v prejšnjem sistemu ni imela atributov lastninske pravice. Državni zbor v odgovoru tudi opozarja, da je bil zakonodajalec glede na Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije dolžan v SZ urediti varstvo pričakovanih pravic lastnikov nacionaliziranega premoženja. Državni zbor tudi zavrača očitke pobudnikov, da so v neenakopravnem položaju v primerjavi z bivšimi imetniki stanovanjske pravice, ki so bili imetniki te pravice na stanovanjih, ki niso bila predmet denacionalizacije. Gre namreč za različen položaj enih in drugih. Glede pobud za presojo ZDen Državni zbor navaja, da se je do večine Ustavno sodišče že opredelilo v odločbah, ki jih je sprejelo v preteklosti. Opozarja tudi, da bi bili pobudniki v primeru razveljavitve nekaterih členov ZDen, kot se sicer predlaga, v slabšem položaju. Glede izpodbijanega prvega odstavka 50. člena ZUS Državni zbor v odgovoru opozarja, da ta določba sicer vsebuje možnost odločanja brez razpisa glavne obravnave, vendar je ta možnost le izjema od pravila. Vprašanje, ali je v konkretnih primerih sodišče pravilno odločilo brez glavne obravnave, pa ni vprašanje presoje izpodbijanih določb pred Ustavnim sodiščem.

10.Vlada je Ustavnemu sodišču poslala mnenje o pobudah Združenja, Antonije Marije Tejkal in Ružice Debevec. Glede trditev pobudnikov, da določbe SZ, ki so ukinile stanovanjsko pravico (členi 141, 147 in 159 SZ), niso bile skladne s tedaj veljavno Ustavo iz leta 1974, Vlada opozarja na amandma XCIX, ki je - še pred sprejemom SZ - ureditev preoblikovanja družbene lastnine v javno in druge oblike lastnine prepustil zakonu, kar pomeni, da stanovanjska pravica iz 206. člena Ustave ni bila več ustavno absolutno varovana. Najkasneje z začetkom veljave nove Ustave (23. 12. 1991) pa ta pravica prav gotovo ni bila več varovana. Kot sporen bi lahko bil ZDen le v času od 7. 12. 1991 do začetka veljavnosti Ustave. Pri opredeljevanju do navedenih pobud se Vlada sklicuje na že sprejete odločitve Ustavnega sodišča, ki je že večkrat presojalo tako SZ kot tudi ZDen. To zlasti velja za trditve pobudnikov, da zakonodajalec podržavljenih stanovanj z denacionalizacijo ne bi smel vračati v primeru, ko so zasedena z bivšimi imetniki stanovanjske pravice, in za trditve, da so v primerjavi z drugimi imetniki stanovanjske pravice neenakopravno obravnavani, saj nimajo možnosti odkupa stanovanja. Vlada tudi meni, da bivša stanovanjska pravica ni varovana z mednarodnimi pogodbami in splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava, na katere se sklicujejo pobudniki. Nekatere od teh pogodb pa v času uveljavitve obeh zakonov niso bile veljavne v Sloveniji. Po navedbah Vlade nobena od mednarodnih pogodb, na katere se sklicujejo pobudniki, niti odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ne zagotavljajo take vsebine stanovanjske pravice, kot jo zatrjujejo pobudniki. Sklicevanje na splošno veljavna načela mednarodnega prava je po mnenju Vlade neutemeljeno, saj v večini primerov ni izkazano z odločbami ESČP oziroma gre bolj za domnevna načela.

11.Vlada opozarja, da mednarodne deklaracije in priporočila v Sloveniji niso obvezen pravni vir. Vlada tudi meni, da izpodbijane določbe 116. člena SZ niso v neskladju z Ustavo in da predstavljajo del procesa lastninjenja. Po mnenju Vlade določb tega člena ni mogoče razlagati drugače, kot to izhaja že iz dosedanje prakse. Glede pobude Ružice Debevec, ki izpodbija 117. člen SZ, Vlada meni, da je ta člen že bil predmet presoje s strani Ustavnega sodišča, ki ni ugotovilo neskladja z Ustavo.

B. - I.

12.Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76). Pobudnici Marija Antonija Tejkal in Ružica Debevec utemeljujeta svoj pravni interes s konkretnimi upravnimi in sodnimi postopki, v katerih uveljavljata pravice kot bivši imetnici stanovanjske pravice na denacionaliziranih stanovanjih. Združenje se pri utemeljevanju pravnega interesa prav tako sklicuje na številne postopke pred sodišči, v katere so vključeni njegovi člani. Glede na navedeno in ob upoštevanju medsebojne povezanosti navajanj pobudnikov o izpodbijani zakonski ureditvi je Ustavno sodišče vsem navedenim priznalo pravni interes ter obravnavo vseh njihovih pobud zaradi skupnega obravnavanja združilo.

13.Združenje je dne 10. 9. 2003 razširilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti določb SZ na še nekatere druge člene tega Zakona in na nekatere člene novega Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03 - v nadaljevanju SZ -1). Ustavno sodišče je sklenilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti določb SZ in SZ - 1, kot je zajeta v tej razširitvi, izločiti iz zadeve št. U-I-172/02 in jo obravnavati kot samostojno pobudo. Enako je izločilo tudi pobudo Katje Oraže za začetek postopka za oceno ustavnosti določbe 54. člena SZ ter celotnega SZ in SZ - 1 in jo bo obravnavalo posebej.

14.Ker je dejansko in pravno stanje v zvezi z izpodbijanimi določbami SZ, ZDen in ZUS dovolj razčiščeno, Ustavno sodišče ni sprejelo predloga za javno obravnavo zadeve.

B. - II.

15.Pobudniki pri izpodbijanju navedenih določb SZ med drugim zatrjujejo, da se je z njimi poseglo v pridobljeno stanovanjsko pravico, ki je bila varovana z določbo 206. člena Ustave iz leta 1974. Po 160. členu Ustave Ustavno sodišče odloča tudi o skladnosti zakonov z Ustavo. Skladnost SZ lahko presoja glede na veljavno Ustavo, ne more pa se spuščati v presojo sedaj veljavnega Zakona z določbami Ustave, ki ne velja več. Za tako presojo Ustavno sodišče ni pristojno. Ustavno sodišče tudi ni pristojno za presojo ustavnosti odločb Ustavnega sodišča in sodne prakse, ki se nanaša na izpodbijane člene SZ, ZDen in ZUS.

B. - III.

16.Ustavno sodišče je glede stanovanjske pravice že sprejelo stališče (sklep št. U-I-156/95, U-I-128/96 z dne 20.6.1996 OdlUS V,101), da je stanovanjsko pravico po prejšnji ureditvi treba šteti za pravico, ki jo je treba v skladu z načeli pravne države spoštovati. V tem sklepu je Ustavno sodišče tudi ugotovilo, da se prejšnja stanovanjska pravica v novem pravnem sistemu srečuje z drugimi pravicami. To ima za posledico, da zakonodajalec pri prevajanju sistema stanovanjskih razmerij v sistem najemnih civilnopravnih razmerij ni mogel v celoti uveljaviti upravičenj, ki jih je bivšim imetnikom stanovanjske pravice dajal prejšnji družbeni sistem, ki je temeljil na družbeni in ne na zasebni lastnini.

17.Ustavno sodišče je najprej preizkusilo pobudo v delu, ki se nanaša na določbe SZ, za katere pobudniki zatrjujejo, da je z njimi zakonodajalec v neskladju z Ustavo ukinil stanovanjsko pravico (drugi odstavek 113. člena, 115., 125., 141. in 147. člen ter prvi odstavek 159. člena SZ).

18.Pobudniki izpodbijajo določbo drugega odstavka 113. člena SZ (v povezavi s 115. in 125. členom SZ), ker se navezuje na predpise, navedene v ZDen, ki pa v trenutku uveljavitve SZ še ni bil sprejet, kar naj bi predstavljalo kršitev ustavne prepovedi iz 154. člena Ustave. Ustavno sodišče je v nekaterih svojih odločitvah že sprejelo stališče, da napoved urejanja nekega vprašanja v bodočem drugem zakonu sama po sebi ne more biti ustavno sporna (odločba št. U-I-114/98 z dne 15. 7. 1999, Uradni list RS, št. 61/99 in OdlUS VIII, 187 in odločba št. U-I-363/98 z dne 1. 7. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VIII, 168).

19.Tudi sicer med uveljavitvijo obeh zakonov ni preteklo veliko časa, kar bi morda lahko povzročalo dvome in nejasnosti. Treba je tudi upoštevati, da se drugi odstavek 113. člena SZ sklicuje na predpise o podržavljenju, ki so bili v trenutku uveljavitve SZ vsem znani. Omejitev učinkov na samo določene predpise o podržavljenju pa na položaj pobudnikov v ničemer ne vpliva. Ker pobudniki glede zatrjevanega neskladja teh izpodbijanih členov SZ z določbo 154. člena Ustave ne navajajo razlogov, do katerih se Ustavno sodišče še ni opredelilo, je pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

20.Očitek, da je zakonodajalec z izpodbijanimi določbami drugega odstavka 113. člena, 115., 125., 141. in 147. člena ter prvega odstavka 159. člena SZ kršil prepoved povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave) ter načelo, da je Slovenija pravna in socialna država (2. člen Ustave), ni utemeljen. Stanovanjska pravica, kot jo je poznal prejšnji družbenopravni sistem, je bila vezana na družbeno lastnino. Izpodbijane določbe SZ je treba šteti kot del sprememb tega sistema. Ustavno sodišče je v svoji odločbi št. U-I- 108/91 z dne 13. 7. 1993 (Uradni list RS, št. 42/93 in OdlUS II, 67) ugotovilo, da pravice iz nekdanjega družbenopravnega sistema, prav zaradi družbenih sprememb, ne morejo ostati ves čas nespremenjene in nedotaknjene. Določbe SZ, ki so skladno s procesom transformacije družbene lastnine v zasebno lastnino preoblikovale stanovanjsko pravico v najemno pravico, zato ne morejo pomeniti posega zakonodajalca, ki bi mu lahko očitali neskladje s 155. členom Ustave oziroma kršitev 2. člena Ustave. Pri spremembah stanovanjske pravice v najemno pravico pa mora zakonodajalec, kot je že povedalo Ustavno sodišče, pretehtati, katera upravičenja iz bivše stanovanjske pravice in v kakšni vsebini bo zagotovil v novem sistemu. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

19.Pobudniki zatrjujejo, da so določbe drugega odstavka 113. člena, 115., 125., 141. in 147. člena ter prvega odstavka 159. člena SZ v neskladju z določbami drugega odstavka 14. člena, 33., 36., 50., 67. in 78. člena Ustave, pri čemer poudarjajo premoženjskopravni pomen stanovanjske pravice, ki naj bi bila najbližja lastninski pravici. Kot je že povedalo Ustavno sodišče (odločba in sklep št. U-I-95/91 z dne 14. 5. 1992, Uradni list RS, št. 34/92 in OdlUS I, 35 ) je bilo v primeru imetništva stanovanjske pravice na nacionaliziranih in zaplenjenih stanovanjih treba upoštevati, da gre za konkurenco dveh pravic, to je pravice do odkupa in pravice upravičenca do vrnitve podržavljenega premoženja. Zakonodajalec je pri konkurenci teh dveh pravic dal prednost lastninski pravici bivših lastnikov podržavljenega premoženja, za kar je Ustavno sodišče ocenilo, da ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je že ugotovilo, da je pravni položaj vseh bivših imetnikov stanovanjske pravice glede najemnega razmerja, ki je to pravico nadomestilo, enak (odločba št. U-I-119/94, Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 32). Glede na to izpodbijani členi, ki v posledici bivšim imetnikom stanovanjske pravice onemogočajo odkup takih stanovanj, samo zaradi tega razloga ne morejo biti neskladni z določbami 36. in 50. člena Ustave ter ne posegajo v zatrjevane pravice bivših imetnikov stanovanjske pravice, ki so vezane na lastninsko pravico (členi 33, 67 in 78 Ustave). Za določbi drugega odstavka 113. člena in člena 115 SZ, ki urejata vprašanje lastnine na stanovanjih, ki so bila podržavljena, pa je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-119/94 že ugotovilo, da nista v neskladju z Ustavo. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

20.Pobudniki zatrjujejo, da stanovanjska pravica kot premoženjska pravica ni varovana samo z določbo 33. člena Ustave, pač pa tudi z določbo 1. člena prvega Protokola k EKČP in z določbo 17. člena Deklaracije. Deklaracija v 17. členu vsebuje pravico do premoženja in prepoved samovoljne odtujitve premoženja. Pravico do premoženja varuje tudi 1. člen prvega Protokola k EKČP. Pobudnica Ružica Debevec navaja nekatere odločitve ESČP v Strasbourgu, ki naj bi potrjevale stališče, da je šlo pri stanovanjski pravici za premoženjsko pravico, ki je zaščitena s citirano določbo prvega Protokola k EKČP. Pri tem se sklicuje zlasti na primer James and Others v. UK.[1] Primer, na katerega se sklicuje ta pobudnica, ne potrjuje njene trditve o tem, da ji je bila z izpodbijanimi določbami SZ kršena pravica do premoženja iz navedenega člena Protokola. V navedenem primeru je namreč ESČP odločalo v bistvu o tem, kdaj se posamezniku glede na 1. člen navedenega Protokola k EKČP lahko odvzame lastnina.[2] Sodišče je ugotovilo, da je iz razlogov pravičnosti možno poseči v lastnino najemodajalcev, tudi s prisilnim odkupom najetega premoženja in da taka ureditev ni v neskladju z določbo 1. člena prvega Protokola[3]. Tako zakonsko ureditev je sodišče označilo kot dopustno. Ugotovilo je tudi, da 1. člen tega Protokola ne jamči pravice do polnega nadomestila v vseh situacijah in poudarilo, da ima domači zakonodajalec glede na poznavanje problematike in razmer široko polje presoje pri določanju nadomestila za premoženje, v katerega se je s tako ureditvijo poseglo. Glede na navedeno se pokaže kot očitno neutemeljena trditev pobudnikov, da iz odločb ESČP izhaja tolmačenje 1. člena prvega Protokola k EKČP, ki bi stanovanjsko pravico štelo kot pravico, v katero se absolutno ne more poseči in ki bi ji kot premoženjski pravici zagotavljalo pravico do odkupa konkretnega stanovanja. Tega ne spremenijo niti primeri U.L. v. Švedska, Fischer v. Avstrija in Zacher v. Nemčija, na katere se sklicuje pobudnica Ružica Debevec. Ti primeri sicer potrjujejo, da so lahko po praksi ESČP z določbo 1. člena prvega Protokola k EKČP poleg lastninske pravice varovane tudi druge premoženjske pravice, ne potrjujejo pa trditve pobudnikov, da je stanovanjska pravica kot absolutna varovana s 1. členom prvega Protokola k EKČP. ESČP po razpoložljivih podatkih v nobeni od svojih odločb ni zavzelo stališča, da bi države, ki so spremenile družbeni sistem v sistem, ki je evropsko primerljiv, morale ohranjati pravice v obsegu in vsebini iz prejšnjega sistema. Pri stanovanjski pravici gre za pravico, ki je v bistvu vezana na družbeno lastnino. V sistem družbene lastnine je bilo vključeno tudi vzdrževanje družbenih stanovanj, sama pridobitev teh stanovanj (bodisi podržavljenih ali na novo zgrajenih stanovanj) pa tudi ni bila (v pretežni meri) odvisna od imetnikov stanovanjske pravice. Ustavno sodišče je že zavrnilo (točka 19 te odločbe) kot očitno neutemeljeno pobudo, v delu, kjer se zatrjuje neskladnost z določbo 33. člena Ustave. Prvi člen prvega Protokola k EKČP glede stanovanjske pravice ne jamči več od tistega, kar je že varovano z določbo 33. člena Ustave. To pomeni, da so očitno neutemeljene trditve pobudnikov o neskladnosti izpodbijanih določb SZ tudi v delu, kjer se sklicujejo na neskladnost z navedeno določbo prvega Protokola k EKČP.

21.Pobudniki trdijo, da so jim izpodbijane določbe SZ kršile pravico do doma iz prvega odstavka 8. člena EKČP s tem, da je bila bivšim imetnikom stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih odvzeta stanovanjska pravica in so bili prisiljeni sklepati za uporabo istih stanovanj najemne pogodbe brez zagotovila, da bi na tem stanovanju (njihovem domu) ohranili vsaj enako posestno varstvo, kot so ga imeli v prejšnjem sistemu.

22.Menijo, da je bilo to varstvo drugim bivšim imetnikom stanovanjske pravice - ki niso živeli v nacionaliziranih stanovanjih - ohranjeno. Med pobudniki se Ružica Debevec sklicuje na konkretne odločitve ESČP, ki naj bi potrjevale njeno stališče o tem, kaj je vsebina pravice do doma iz 8. člena EKČP[4].V primeru Larkos v. Cyper je šlo za to, da je država posegla v najemno razmerje med njo in bivšim zaposlenim v državni upravi, kateremu je najemno razmerje zaradi posega države prenehalo[5]. V primeru izpodbijanih določb SZ bivši imetniki stanovanjske pravice ob sklenitvi najemne pogodbe še nadalje lahko ostajajo v stanovanjih. Najemne pogodbe za taka stanovanja so morale biti sklenjene za nedoločen čas (drugi odstavek 147. člena SZ), ob sprejetju Zakona pred 12 leti pa je bila najemnina za ta stanovanja opredeljena kot neprofitna najemnina.

23.Zagotovljena je tudi pravica zakonca oziroma enega od ožjih družinskih članov, ki z najemnikom prebivajo v stanovanju (in so navedeni v najemni pogodbi), da ob smrti najemnika nadaljujejo z najemom (56. člen SZ). Najemnikom, bivšim imetnikom stanovanjske pravice na denacionaliziranih stanovanjih, je zakonodajalec s temi in drugimi določbami omogočil nadaljnje bivanje v teh stanovanjih, ki je primerljivo s pravicami in obveznostmi v drugih evropskih državah, kjer niso poznali stanovanjske pravice kot samostojne pravice tako, da pri tem ni posegel v pravico pobudnikov do doma, kot sicer zatrjujejo. Navedeni izpodbijani členi SZ tudi ne kršijo zatrjevane pravice do stanovanja iz 11. člena Pakta ESKP in 31. člena MESL. Določba Pakta ESKP, na katero se sklicujejo pobudniki, priznava posamezniku pravico do življenskega standarda, kamor med drugimi socialnimi dobrinami spada tudi stanovanje, ki zadostuje zanj in za njegovo družino.

Pobudniki ne pojasnjujejo, v čem bi izpodbijana zakonska ureditev ne zagotavljala takega standarda oziroma s čim država ovira izvrševanje take pravice. Določba 31. člena Listine pa ne opredeljuje vsebine pravice do doma oziroma nastanitve, pač pa le zavezuje države k sprejemanju ukrepov za pospeševanje dostopa do nastanitve. Podobna ugotovitev velja tudi za Agendo habitat, na katero se sklicujejo pobudniki.

24.V svojih utemeljitvah zatrjevane kršitve pravice do doma pobudniki nasprotujejo stališču Ustavnega sodišča zavzetem v sklepu št. Up-179/95 z dne 27. 11. 1996 (OdlUS V, 207), po katerem Ustava ne pozna pravice do doma. To stališče ne pomeni, da taka pravica ni utemeljena v mednarodnih pogodbah, ki zavezujejo Republiko Slovenijo. Zatrjevano kršitev teh pogodb pa je treba v vsakem primeru izkazati. Pobudniki s svojimi navedbami, vključno s tistimi o vsebini te pravice, kot izhaja iz odločb ESČP, niso uspeli izkazati, da bi bila vsebina izpodbijanih določb v neskladju z določbo prvega odstavka 8. člena EKČP in drugimi mednarodnimi pogodbami, na katere se sklicujejo. Glede na povedano se pokaže, da je treba pobudo kot očitno neutemeljeno zavrniti tudi v tem delu.

25.Pobudniki izpodbijanim določbam SZ očitajo, da so ukinile stanovanjsko pravico, ki kot socialna pravica ni bila varovana le z že navedenimi ustavnimi določbami (do česar se je Ustavno sodišče opredelilo v točki 19), pač pa tudi z določbami 11. člena Pakta ESKP. Tudi glede te trditve pobudnikov se lahko ugotovi, da pobudniki ne pojasnijo, kaj naj bi ta Pakt zagotavljal več, kot zagotavljajo ustavne določbe, glede katerih se je Ustavno sodišče že opredelilo oziroma v čem naj bi bile izpodbijane določbe SZ v neskladju z navedeno določbo Pakta ESKP. Navedbe enega od pobudnikov, kako je bila v prejšnjem sistemu vzpostavljena stanovanjska pravica, za to ustavno presojo niso pomembne.

Ustavno sodišče je zato pobudo tudi v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Ustavno sodišče pa tudi ni moglo preizkusiti zatrjevanega neskladja izpodbijanih določb SZ s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava, ker so pobudniki pri svojih trditvah ostali na presplošnem nivoju.

B. - IV.

24.Pobudniki zatrjevano neskladnost določb členov 18 do 20 SZ z 2. in 14. členom Ustave utemeljujejo z navedbo, da zakonodajalec ni zavaroval predkupne pravice najemnikov na enak način, kot sta zavarovana občina in država kot predkupna upravičenca za nakup nezazidanih stavnih zemljišč po 16. in 17. členu ZSZ.[6] Ureditve po izpodbijanih določbah SZ ni možno primerjati z ureditvijo po ZSZ, ker gre za urejanje sicer enakega pravnega inštituta (predkupne pravice), vendar v okviru različnega dejanskega stanja. K temu je treba dodati, da so omejitve iz 16. in 17. člena ZSZ uvedene zaradi uveljavljanja javne koristi (kar je razvidno iz narave objektov, katerih gradnja je predvidena na teh zemljiščih - 14. člen ZSZ). Do kršitve načela enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), na katerega se pobuda smiselno sklicuje, tako ni moglo priti. Pobuda tudi ne pojasni, v čem bi izpodbijana zakonska ureditev kršila načelo, da je Slovenija pravna in socialna država (zatrjevana kršitev 2. člena Ustave). Očitno pa je pobuda neutemeljena tudi v delu, kjer se zatrjuje, da ima izpodbijana ureditev členov 18 do 20 SZ za posledico znake suženjstva za najemnike (kršitev 3. in 4. člena EKČP, 4. člena Deklaracije in 7. člena Pakta), ker dopušča prodajo denacionaliziranih stanovanj brez njihove vednosti in proti njihovi volji. Za takšno kršitev vsekakor ne gre. Iz 19. člena SZ namreč izhaja, da morajo biti najemniki o nameravani prodaji obveščeni na podlagi predkupne pravice. Na podlagi te pravice se tudi svobodno odločijo ali bodo odkupili stanovanje ali pa bodo nadaljevali najem z novim lastnikom, pod sicer istimi najemnimi pogoji. Ustavno sodišče pa je kot očitno neutemeljeno zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno skladnosti navednih zakonskih določb z Ustavo tudi v delu, kjer pobudniki zatrjujejo neskladnost z istimi členi Ustave in pri tem navajajo smiselno enake razloge, kot pri tistih izpodbijanih členih SZ, do katerih se je že opredelilo v točkah 15 do 23 obrazložitve tega sklepa.

25.Glede 58. člena SZ pobudniki - razen kolikor gre za siceršnje trditve o neustavnosti ukinitve stanovanjske pravice, o čemer je Ustavno sodišče že zavzelo stališče v točki 19 obrazložitve tega sklepa - z ničimer ne pojasnjujejo nekladnost z Ustavo. Pobudo je v tem delu zato zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Pobudniki izpodbijajo tudi določbe 2., 3., 4. in 5. člena SZ-D, ker se z njimi zaradi postopnega spreminjanja neprofitne najemnine v profitno najemnino bistveno poslabšuje njihov položaj oziroma položaj najemnikov. Razen splošnega zatrjevanja o bistvenem poslabšanju položaja ne navajajo izrecno ustavnih določb, s katerimi ne bi bile v skladu izpodbijane zakonske določbe. Za ustavno presojo ni dovolj splošno zatrjevanje, da je zakonska opredelitev neprofitne najemnine neustrezna. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

26.Glede izpodbijanih določb 67. do 70. člena SZ (očitana neskladnost z 2. in 44. členom Ustave) ter določb členov 75 do 78 SZ (očitana neskladnost s členi 2, 50, 67 in 78 Ustave) je Ustavno sodišče ugotovilo, da zatrjevana neskladja niso utemeljena z navedbami, ki bi bile pomembne za ustavnosodno presojo. Zaradi tega je Ustavno sodišče glede na svojo pristojnost pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno . Iz istega razloga je Ustavno sodišče kot očitno neutemeljeno zavrnilo pobudo v delu, ki se nanaša na zatrjevano neskladnost 91. člena SZ v povezavi z 81. členom SZ (očita se neskladnost s členi 2, 50, 67 in 68 Ustave), ter v delu, ki se nanaša na skladnost členov 104, 105, 106, 107 in 108 SZ z Ustavo (zgolj pavšalno se zatrjuje neskladnost z 2., 5., 50. in 67. členom Ustave).

27.Pobudnica Ružica Debevec izpodbija določbo 116. člena in določbo drugega odstavka 117. člena SZ in pri tem izhaja iz svojega konkretnega primera, ko so ji sodišča zavrnila zahtevek, ker je do vlaganj prišlo že po vselitvi v stanovanje in pridobitvi stanovanjske pravice. Pobudnica zatrjevano kršitev načela enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), 14. člena EKČP in 26. člena Pakta utemeljuje tako, da svoj položaj primerja s položajem (pravicami) drugih bivših imetnikov stanovanjske pravice, ki so lahko odkupili stanovanja, v katerih so stanovali, in pri tem uveljavili pravico do zmanjšanja kupnine iz naslova lastnih vlaganj. Ustavno sodišče je že ugotovilo, da je položaj bivših imetnikov stanovanjske pravice, ki živijo v denacionaliziranih stanovanjih in nimajo pravice do odkupa stanovanj, drugačen od položaja tistih bivših imetnikov stanovanjske pravice, ki so stanovanja lahko odkupili (odločba in sklep št. U-I-95/91). Drugi odstavek 117. člena SZ ne določa, da bivši imetniki stanovanjske pravice iz naslova svojih vlaganj pridobijo solastninsko pravico na teh stanovanjih, pač pa, da se kupnina zmanjša za znesek vlaganj, samo lastnino pa pridobivajo z odkupom stanovanja (in posledično vknjižbo lastninske pravice). Ne glede na že navedeno stališče o nediskriminatornosti zakonske ureditve torej ne drži očitek pobudnice o različnih možnostih za pridobivanje solastnine. O skladnosti 117. člena SZ z Ustavo pa se je Ustavno sodišče tudi sicer že opredelilo. Del pobude, ki se nanaša na tolmačenje tretjega odstavka 116. člena SZ (zahteva se ugotovitev, da lahko pravico po tej določbi uveljavlja bivši imetnik stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih ne glede na to, ali je vlaganja izvajal pred ali po pridobitvi stanovanjske pravice) v bistvu ne izhaja iz primerjave z drugimi bivšimi imetniki stanovanjske pravice, pač pa predstavlja nestrinjanje z zakonsko ureditvijo, ki je sicer jasna. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo v delu, ki se nanaša na določbo 116. člena SZ in drugega odstavka 117. člena SZ, zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

B. - V.

28.Drugi odstavek 29. člena ZDen določa, da se stanovanjske hiše oziroma stanovanja, na katerih obstoji najemno ali podobno razmerje, vračajo denacionalizacijskim upravičencem z vzpostavitvijo lastninske pravice na teh nepremičninah. Trditve, da je ta določba nejasna in zato v neskladju z enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pobudniki utemeljujejo zgolj s pavšalnim zatrjevanjem, da je določba netransparentna in dvomljiva. To za utemeljitev zatrjevanega neskladja ni dovolj, ne glede na to, da to svojo trditev povezujejo še z nekaterimi drugimi členi ZDen. Pobudniki se v zvezi z izpodbijano določbo sklicujejo tudi na konfliktnost, ki izhaja iz izpodbijane določbe, kar naj bi prav tako pomenilo kršitev enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave. V zvezi s to trditvijo je treba povedati, da je Ustavno sodišče že ugotovilo, da gre v primeru vračanja podržavljenih zasedenih stanovanj za konkurenco dveh pravic, lastninske in pravice do odkupa, ki sta si v vsebinskem nasprotju (sklep št. U-I-156/95 in št. U-I-128/96). Vsebinsko nasprotje posameznih pravic nujno vsebuje tudi element kofliktnosti. V tem sklepu je Ustavno sodišče tudi pojasnilo, da predstavlja zakonska ureditev, ki denacionalizacijskemu upravičencu na zasedenem stanovanju priznava lastninsko pravico, dopusten način urejanja dveh pravic, zato trditve pobudnikov tudi v tem delu niso utemeljene. Pobudo je v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Iz istih razlogov je kot očitno neutemeljeno zavrnilo pobudo tudi v delu, ki se nanaša na določbe členov 24 in 88 ZDen ter 5. člen ZDen-B (ki jih pobudniki izpodbijajo iz istih razlogov in z istimi utemeljitvami). Glede navedb pobudnikov, da je izpodbijana določba ZDen v neskladju s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava, se Ustavno sodišče ni moglo opredeliti, ker so pobudniki pri teh trditvah ostali pri splošnem zatrjevanju.

29.Očitek izpodbijani določbi ZDen, da ne varuje v enaki meri pravnega interesa denacionalizacijskih upravičencev in bivših imetnikov stanovanjske pravice ter da je pri tem slednjim odvzeta pravna osebnost (kršitev 16. člena MESL), kar naj bi pomenilo kršitev pravice enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ne drži. Prav tako ne drži očitek, da je zakonodajalec bivšim imetnikom stanovanjske pravice odrekel vsakršno varstvo pravnega položaja. Ustavno sodišče je že ugotovilo, da je dejanski položaj obeh različen in da je treba v primeru konkurence pravic obojih dati prednostno pravico pričakovanemu lastninskemu upravičencu (odločba in sklep št. U-I-95/91). Z isto odločbo je Ustavno sodišče tudi ugotovilo, da bivši imetnik stanovanjske pravice ni diskriminiran, ker takega stanovanja ne more odkupiti. Ker jim pravica do odkupa stanovanja ni priznana, tudi ne morejo imeti pravnega interesa za zakonsko urejanje in izpodbijanje določb SZ, ki drugemu priznavajo lastninsko pravico na predmetnem stanovanju. Z vidika zatrjevane kršitve pravice iz 22. člena Ustave bi za ustavnosodno presojo lahko bilo relevantno, če bi izpodbijani člen ZDen onemogočal uveljavljanje tistega pravnega interesa in pravic, ki so jim priznane. Tega pa pobudniki ne zatrjujejo, zato je bilo treba pobudo v tem delu zavrniti kot očitno neutemeljeno.

30.Pobudnica Ružica Debevec ne pojasnjuje, s čim naj bi zakonodajalec odrekel bivšim imetnikom stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih pravno osebnost in s tem kršil 16. člen MESL. Kolikor se ta očitek nanaša na navedbo, da o nastanku obligacijskega (najemnega) razmerja z bivšim imetnikom stanovanjske pravice odloča novi lastnik (denacionalizacijski upravičenec), je treba ugotoviti, da ta trditev ne drži. Tudi slednji dejansko ne odloča o tem, ali bo in v kakšnem obsegu sklenil najemno pogodbo za vrnjeno stanovanje. Po izrecni zakonski določbi je namreč tudi on prisiljen vstopiti v že obstoječo najemno razmerje. Ustavno sodišče je v tej in drugih odločbah že ugotovilo, da sprememba položaja bivšega imetnika stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih v procesu spremembe družbene lastnine v zasebno ni v neskladju z Ustavo in mednarodnopravnimi akti, ki zavezujejo Slovenijo.

31.Trditve pobudnice Ružice Debevec, da postavlja določba drugega odstavka 29. člena ZDen v nasprotju z določbami 8. člena Pakta, 4. člena EKČP in 19. člena Ustave bivše imetnike stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih v položaj suženjstva in podrejenosti, so očitno neutemeljene. Pobudnica svoje trditve povezuje z domnevno neustavno ukinitvijo stanovanjske pravice prek določb 141., 147. člena ter prvega odstavka 159. člena SZ ter s spremenjenim položajem bivših imetnikov stanovanjske pravice. Ustavno sodišče je pobudo glede navedenih členov SZ zavrnilo kot očitno neutemeljeno (točke 15 do 23 obrazložitve). Ker Ustavno sodišče ni ugotovilo neskladja navedenih določb SZ z Ustavo, tudi vračanje premoženja po drugem odstavku 29. člena ZDen samo po sebi ne more biti v neskladju z določbo 19. člena Ustave in z navedenimi določbami mednarodnih pogodb.

32.Enaka ugotovitev velja za očitek, da izpodbijana določba ZDen pomeni kršitev prepovedi ponižujočega ravnanja (7. člen Pakta, 3. člen EKČP in 18. člen Ustave) ter da posega v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave). Izpodbijana določba ZDen po presoji Ustavnega sodišča ne predstavlja kršitve navedenih določb, pač pa le uresničitev pravice bivših lastnikov do svoje lastnine, slednja pa je omejena s številnimi določbami, ki so določene v korist in zaradi varovanja položaja bivših imetnikov stanovanjske pravice (ohranjanje najemnega razmerja v obsegu, kot je bilo sklenjeno z zavezanci za vrnitev stanovanja, neprofitna najemnina, predkupna pravica idr.), zaradi česar se kot neutemeljene pokažejo trditve o strahu pred brezdomstvom in samovoljo upravičenca do denacionalizacije, s čimer sicer pobudnica Ružica Debevec utemeljuje svoje trditve. Ker je torej zakonodajalec v okviru možnosti poskrbel za varnost najema bivših imetnikov stanovanjske pravice na način, ki je primerljiv s položajem najemnikov v drugih državah, pa tudi s položajem novonastalih najemov, trditve o suženjskem ali ponižujočem položaju niso utemeljene. Po presoji Ustavnega sodišča pa tudi ni utemeljena trditev, da je z izpodbijano ureditvijo pobudnikom kršena pravica do svobode gibanja (12. člen Pakta, 32. člen Ustave). Pobudnica Ružica Debevec to trditev sicer pojasnjuje z možnostjo stalnega preseljevanja bivših imetnikov stanovanjske pravice na podlagi 54. SZ. Svojo trditev torej utemeljuje z določbo drugega zakona. Sama določba drugega odstavka 29. člena ZDen pa zaradi tega ne more biti sporna. Pobudniki zatrjujejo neskladnost izpodbijane določbe ZDen s 67. členom Ustave, ker je po njihovem mnenju socialna funkcija lastnine na teh stanovanjih lahko zagotovljena le tako, da ta stanovanja preidejo v last tistih, ki jih uporabljajo. Ta trditev ne zadošča za utemeljitev zatrjevane neskladnosti drugega odstavka 29. člena ZDen s 67. členom Ustave. Ta člen Ustave vsebuje pooblastilo zakonodajalcu, da uredi pridobivanje in uživanje lastnine, pri čemer mora upoštevati gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo lastnine.

Socialna funkcija lastnine, kot jo pojmuje pobudnica Ružica Debevec, ne bi bila sporna, če za isto premoženje ne bi konkurirala tudi pravica prejšnjih lastnikov do vrnitve premoženja. Glede pridobivanja lastnine na podržavljenih stanovanjih se je Ustavno sodišče že izreklo, da je med dvema pravicama (pravica do vrnitve premoženja, pravica do odkupa) treba dati prednost lastninski pravici (bivših lastnikov).

Izpodbijana ureditev 29. člena ZDen pa pomeni uresničitev tega načela.

33.

Ustavno sodišče je glede na povedano pobudo v delu, ki se nanaša na drugi odstavek 29. člena ZDen, zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

34.Izpodbijana določba tretje alineje drugega odstavka 25. člena ZDen opredeljuje pravico denacionalizacijskega upravičenca, da v primeru bistvenega povečanja vrednosti podržavljene nepremičnine pridobi to nepremičnino, če plača razliko v vrednosti. Za pobudnico Ružica Debevec je ta določba sporna, ker se z njo posega v njeno premoženje, ki ga predstavljajo njena vlaganja, zaradi katere se je vrednost nepremičnine povečala. Ta poseg naj bi bil v neskladju z določbami 33., 67. in 69. člena Ustave ter določbo z 1. člena prvega Protokola k EKČP. O tem, kakšna upravičenja so bila vezana na stanovanjsko pravico, se je Ustavno sodišče že opredelilo v točkah 15 do 23 obrazložitve tega sklepa, pri čemer je ugotovilo, da vlaganja bivših imetnikov stanovanjske pravice v stanovanja v družbeni lasti ne morejo biti podlaga za nastanek lastninske pravice bivših imetnikov stanovanjske pravice na teh stanovanjih. Ustavno sodišče je že s svojim sklepom št. U- I-367/98 z dne 25. 5. 2000 (OdlUS IX, 120) zavrnilo kot očitno neutemeljeno podobno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti te zakonske določbe, v kateri so pobudniki prav tako očitali neskladje izpodbijane zakonske določbe s 33. členom Ustave. Ker pobudniki v tej zadevi ne navajajo novih razlogov, do katerih se Ustavno sodišče v zvezi z izpodbijano določbo ZDen še ni opredelilo, je bilo treba pobudo v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrniti. Kot tako je glede na povezanost zavrnilo tudi pobudo v delu, kjer se zatrjuje neskladnost z določbami 67. in 69. člena Ustave in z določbami 1. člena prvega Protokola k EKČP.

35.Pobuda je očitno neutemeljena tudi v delu, kjer se očita neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi onemogočala bivšim imetnikom stanovanjske pravice na denacionaliziranih stanovanjih, da enako, kot to lahko storijo drugi bivši imetniki stanovanjske pravice, pridobijo iz naslova vlaganj solastninsko pravico na teh stanovanjih. Kot je že ugotovilo Ustavno sodišče ob obravnavi pobude, ki se nanaša na 116. in 117. člen SZ, tudi v primeru drugih bivših imetnikov stanovanjske pravice ne gre za to, da bi ti imetniki lahko iz naslova vlaganj pridobili solastninsko pravico. Da so očitki o neskladju izpodbijane zakonske določbe z načelom enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) neutemeljeni, pa izhaja tudi iz že navedenega sklepa Ustavnega sodišča št. U-I- 367/98. Pobudo je zato Ustavno sodišče tudi v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Glede zatrjevanega neskladja izpodbijanega člena ZDen z 2. členom Ustave, ki ga pobudnica ne obrazloži posebej, se Ustavno sodišče ni opredeljevalo.

36.Prvotni 60. člen ZDen je določal, da so stranke v postopku denacionalizacije upravičenec, njegov pravni naslednik ter zavezanec oziroma druga pravna ali fizična oseba, ki ima za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi pravico udeleževati se postopka.

Z novelo ZDen-B je zakonodajalec v novem drugem odstavku tega člena izrecno določil, da je stranka v takem postopku tudi pravna ali fizična oseba, ki je do uveljavitve ZDen vlagala v podržavljeno nepremičnino, kadar in kolikor se v postopku odloča o njenih pravicah, ki izvirajo iz teh vlaganj. Pobudniki pri zatrjevanih kršitvah izhajajo iz stališča, da jim iz naslova stanovanjske pravice in vlaganj v nekdaj podržavljena stanovanja pripada pravica do lastnine in da bi jim za uveljavljanje te pravice moral biti priznan položaj stranke v denacionalizacijskem postopku. Ustavno sodišče se je že opredelilo do trditev pobudnikov, da jim gredo iz teh naslovov lastninska upravičenja in jih je kot neutemeljene zavrnilo (točke 15 do 23 obrazložitve sklepa). Iz tega naslova bivši imetniki ne morejo zahtevati položaja stranke v denacionalizacijskem postopku. Kot je že ugotovilo Ustavno sodišče v svojem sklepu št. U-I-367/98, pa izpodbijani prvi odstavek 60. člena ZDen ni v neskladju z Ustavo, ker zagotavlja bivšim imetnikom stanovanjske pravice, da sodelujejo v denacionalizacijskem postopku, kadar uveljavljajo kakšno svojo pravico ali korist, ki jo seveda morajo izkazati. V tem okviru lahko uveljavljajo svoje pravice iz naslova vlaganj.

Ker je Ustavno sodišče zavrnilo pobudo glede izpodbijanih določb SZ v delu, kjer so pobudniki zatrjevali lastninska upravičenja iz naslova vlaganj v denacionalizirana stanovanja, je Ustavno sodišče iz istih razlogov in upoštevaje že navedeni sklep zavrnilo kot očitno neutemeljeno tudi pobudo v delu, ki se nanaša na prvi odstavek 60. člena in na 15. člen ZDen-B.

37.Pobudnica Marija Antonija Tejkal (deloma tudi pobuda Združenja) navaja, da bi o denacionalizaciji morala odločati redna sodišča in ne upravni organi ter da so zato določbe 12., 13. in 14. člena ZDen-B v neskladju z 2. in s 23. členom Ustave ter s 6. členom EKČP. Ustavno sodišče je že v svojem sklepu št. U-I-2/92 z dne 10. 6. 1993 (OdlUS II, 52) in v sklepu št. U-I- 33/99 z dne 19. 10. 2000 (OdlUS IX, 240) ugotovilo, da določitev pristojnosti, kot jo opredeljuje ZDen oziroma ZDen-B, ni v neskladju z Ustavo ter da so izpolnjene zahteve glede varstva pravic udeležencev iz 22. in 23. člena Ustave ter 14. člena Pakta, ker je tudi v teh postopkih zagotovljeno sodno varstvo. Po vsebini 14. člen Pakta odgovarja določbi 6. člena EKČP. Pobuda je torej tudi v tem delu očitno neutemeljena in jo je kot tako Ustavno sodišče zavrnilo. Pobudnica zatrjevanega neskladja z 2. členom Ustave ne pojasni podrobno. Njene trditve, da upravna sodišča niso specializirana za odločanje v teh postopkih, ker gre za spore o lastninskopravnih razmerjih, pa za presojo teh izpodbijanih zakonskih določb niso ustavnosodno relevantne.

B. - VI.

38.ZUS v prvem odstavku 1. člena opredeljuje, kdo in kdaj lahko sproži upravni spor. Tretji odstavek tega člena določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tretji odstavek 1. člena ZUS torej ne določa stvarne pristojnosti sodišč, kot zatrjuje Združenje. Ta je določena v 9. členu ZUS.

Združenje zatrjevano neskladje izpodbijanih določb 1. člena ZUS z Ustavo in mednarodnopravnimi akti, kar bi sicer lahko bilo relevantno za ustavnosodno presojo, utemeljuje predvsem s trditvijo, da sedanja ureditev ni primerna ter da dopušča različno tolmačenje v praksi. To za utemeljitev pobude ni dovolj. Pobudo glede 1. člena ZUS je Ustavno sodišče zato zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Ob tem samo ponovno opozarja na svoje stališče iz sklepov št. U-I-2/92 in št. U-I-33/99, iz katerih je razvidno, da je udeleženim v denacionalizacijskih postopkih (torej tudi bivšim imetnikom stanovanjske pravice) zagotovljeno ustrezno sodno varstvo.

39.Glede očitka Združenja, da tretji odstavek 1. člena ZUS nejasno opredeljuje procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu, zaradi česar naj bi bila norma nejasna (smiselno zatrjuje kršitev 2. člena Ustave), Ustavno sodišče ugotavlja, da pobudnik ne pojasnjuje svoje trditve o nejasnosti izpodbijane določbe. Samo zatrjevanje neskladnosti zato ni dovolj. Pobudnik tudi ne utemeljuje v čem naj bi bila določba 50. člena ZUS neskladna z določbo 2. člena Ustave (navaja tudi 5. člen Ustave, a očitno pomotoma, saj se ta nanaša na narodnostne skupnosti).

Združenje v svoji pobudi spregleda, da je že sedaj po 62. členu ZUS predvideno odločanje v sporu polne jurisdikcije za primere, ko sodišče odloča o posegih v ustavne pravice. Glede odločanja na glavni obravnavi pa je treba dodati, da izpodbijani 50. člen ZUS to predvideva že sedaj, možnost odločanja brez glavne obravnave pa je v ZUS natančno opredeljena. Glede na povedano je Ustavno sodišče pobudo tudi glede te določbe ZUS zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

C.

40.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednica dr. Dragica Wedam Lukić

zanjo Namestnik predsednice dr. Janez Čebulj

[1]Gre za primer, ko je sodišče v Strasbourgu odločalo na zahtevo bivših lastnikov hiš v posameznih krajih v Veliki Britaniji o tem, ali je Velika Britanija kršila pravico do lastnine iz 1. člena prvega Protokola k EKČP s tem, ko je sprejela zakon, ki je dolgoletnim najemnikom v teh hišah dal pravico do odkupa, kljub nasprotovanju lastnikov.

[2]Drugi stavek 1. člena prvega Protokola k EKČP določa, da se lastnina (slovenski prevod je bil predmet kritik, saj naj bi šlo za širši pojem - premoženje) nikomur ne sme odvzeti, razen, če je to v javnem interesu, v skladu s pogoji, ki jih določa zakon, in ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava.

[3]Pri tem je treba poudariti, da je šlo v primeru prisilnega odkupa hiš s strani najemnikov za specifično angleško situacijo, kjer so v nekaterih primerih najemniki sami zgradili predmetno stavbo (na najetem zemljišču), vsekakor pa so jo v celoti ves čas vzdrževali in izboljševali. Najemniki so torej sami nosili vse stroške v zvezi s hišami.

[4]Gre za zadeve Velosa Barreto v. Portugal, Larkos v. Cyper, Airey v. Ireland. Med temi zadevami se le prva dva nanašata na razmerje med lastniki stanovanj in najemniki, odločitev o kršitvi pravice do doma iz 8. člena EKČP pa je ESČP glede teh razmerij sprejelo v primeru Larkos v. Cyper.

[5]Sodišče je v tem prenehanju videlo kršitev pravice do doma, ki jo je navezalo na neenakopravno obravnavanje v primerjavi z ureditvijo najemov v zasebnem sektorju, kjer ni bilo moči odpovedati najemnega razmerja pred potekom roka.

[6]Prvi odstavek 16. člena Zakona dovoljuje, da se na predlog predkupnega upravičenca opravi v zemljiški knjigi zaznamba predkupne pravice, 17. člen pa predpisuje sankcijo ničnosti, če lastnik zemljišče proda, ne da bi izpolnil obveznosti do predkupnega upravičenca.