24. 4. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Dobrodelnega društva Hiša Sonca, Ljubljana, ki ga zastopa Anton Pregelj, Ljubljana, na seji 24. aprila 2023

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 32. člena Zakona o nevladnih organizacijah (Uradni list RS, št. 21/18) in 142. člena Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 24/12, 30/12, 75/12, 94/12, 96/13, 50/14, 23/15, 55/15, 63/16, 69/17, 21/19, 28/19, 66/19, 39/22 in 158/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudnik v izreku tega sklepa navedenima določbama očita neskladje z 2., 14., 15., 22., 50. in 52. členom Ustave. Pobudnik 32. členu Zakona o nevladnih organizacijah (v nadaljevanju ZNOrg) očita, da brez utemeljenega razloga neenako obravnava organizacije v bistveno enakem položaju, ker samo tistim, ki so pridobile status humanitarne organizacije po Zakonu o humanitarnih organizacijah (Uradni list RS, št. 98/03 – v nadaljevanju ZHO) pred uveljavitvijo ZNOrg, tj. dne 14. 4. 2018, omogoča, da na "lažji" način pridobijo status nevladne organizacije po ZNOrg, organizacijam, ki so status po ZHO pridobile po 14. 4. 2018, pa tega ne omogoča. Členu 142 Zakona o dohodnini (v nadaljevanju ZDoh-2), ki določa pogoje za pridobitev statusa upravičenca do donacij iz namenitve dela dohodnine za posamezno leto, očita, da neutemeljeno razlikuje med nevladnimi organizacijami, ki delujejo v javnem interesu po ZNOrg, ter drugimi humanitarnimi in invalidskimi organizacijami, ki so takšen status prejele na podlagi drugih zakonov. Tudi za pridobitev statusa invalidske in humanitarne organizacije naj bi bilo treba dosegati kar nekaj strogih pogojev, opredeljenih v ZHO in Zakonu o invalidskih organizacijah (Uradni list RS, št. 108/02 – v nadaljevanju ZInvO). Glede na to, da naj bi pobudnik uspel pridobiti status po ZHO in se na tej podlagi uvrstiti na seznam upravičencev do donacij od dohodnine za leto 2019, naj bi ureditev, po kateri status humanitarne organizacije po ZHO ni več zadosten za uvrstitev na seznam upravičencev, pobudniku odvzemala že podeljene pravice. Pobudnik svoj pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb utemeljuje z zatrjevanjem, da je na podlagi teh določb izgubil možnost financiranja preko donacij od dohodnine, saj je bil na njuni podlagi izbrisan s seznama upravičencev do donacij od dohodnine za leto 2020.

2.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

3.Iz prvega odstavka 32. člena ZNOrg, ki je edini del 32. člena ZNOrg, ki ga pobudnik po vsebini izpodbija, izhaja, da se za društvo ali drugo organizacijo, ki ima na dan uveljavitve tega zakona podeljen status invalidske organizacije po ZInvO ali status humanitarne organizacije po ZHO, šteje, da je nevladna organizacija v javnem interesu po tem zakonu do pravnomočnosti odločbe iz četrtega oziroma petega odstavka tega člena. Po četrtem oziroma petem odstavku 32. člena ZNOrg pristojno ministrstvo pod tam navedenimi pogoji navedenim društvom oziroma organizacijam po uradni dolžnosti izda bodisi pozitivno bodisi negativno odločbo o statusu nevladne organizacije v javnem interesu po ZNOrg. Iz navedenega izhaja, da izpodbijana določba ustvarja neposredne pravne učinke za posamezna društva in organizacije, saj jim ex lege, brez predhodne izdaje posamičnega akta, podeljuje pravni status nevladne organizacije po ZNOrg. Ne ustvarja pa pravnih učinkov, ki bi neposredno vplivali na pobudnikov pravni položaj. Njegov pravni položaj je zaradi navedene določbe spremenjen le v relativnem smislu, tj. kolikor se primerja z osebami, na katere določba neposredno učinkuje, tak vpliv na pravni položaj pobudnika pa je po presoji Ustavnega sodišča mogoče opredeliti le kot posreden poseg v pravni položaj pobudnika. Posredni posegi v pobudnikov pravni položaj glede na drugi odstavek 24. člena ZUstS ne zadostujejo za priznanje pravnega interesa za pobudo. Poleg tega je imel pobudnik od uveljavitve ZNOrg (dne 14. 4. 2018) dalje možnost vložiti vlogo za pridobitev statusa nevladne organizacije po ZNOrg. Z njo bi lahko zahteval, da se obravnava enako kot društva in organizacije na podlagi 32. člena ZNOrg, se pravi tudi to, da se mu prizna status nevladne organizacije po ZNOrg od uveljavitve ZNOrg dalje do izdaje odločbe, torej za nazaj. V primeru zavrnitve zahtevka za nazaj in priznanja statusa samo za naprej bi imel pobudnik na voljo pritožbo (peti odstavek 7. člena ZNOrg) zoper zavrnili del odločbe in nato tožbo v upravnem sporu.

4.Izpodbijani 142. člen ZDoh-2 v drugem odstavku med drugim določa, da so upravičenci do donacij iz namenitve dela dohodnine za posamezno leto nevladne organizacije, ki na dan 31. 12. prejšnjega leta izpolnjujejo pogoje iz tega člena. Po tretjem odstavku tega člena se za nevladne organizacije štejejo tiste, ki imajo v skladu z zakonom, ki ureja nevladne organizacije, status nevladne organizacije v javnem interesu. Po osmem odstavku 142. člena ZDoh-2 Vlada določi seznam upravičencev donacij po tem členu. Določitev seznama upravičencev predpostavlja ugotavljanje dejstev in ustrezno uporabo pravnih norm na tako ugotovljeno dejansko stanje. To pomeni, da Vlada z določitvijo seznama sprejme odločitev o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih več posameznikov, torej oblastno odloča. Sklep Vlade oziroma določitev seznama upravičencev je po vsebini to, kar pravna doktrina imenuje skupna odločba. Zoper tako oblastno odločanje Vlade v posamičnih primerih pritožba sicer ni dovoljena (drugi odstavek 13. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP), je pa dovoljena tožba v upravnem sporu. Sklep Vlade, ki sicer nima oblike upravne odločbe, namreč ustreza pojmu upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1), po katerem je upravni akt, poleg upravne odločbe, tudi vsak javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Glede na navedeno bi lahko pobudnik zoper sklep Vlade, s katerim ni bil uvrščen na seznam upravičencev do donacij iz dohodnine za leto 2020, sprožil upravni spor.

5.Glede na navedeno izpodbijani določbi ne učinkujeta neposredno. Ustavno sodišče v takih primerih šteje, da se lahko pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanih predpisov, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Zato je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo.

6.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Na seznamu, ki je sestavni del Sklepa o določitvi upravičencev do donacij za leto 2020 (Uradni list RS, št. 140/20), pobudnik ni naveden kot upravičenec do donacij iz dohodnine. Po vložitvi pobude je Vlada sicer sprejela Sklep o dopolnitvah Sklepa o določitvi upravičencev do donacij za leto 2020 (Uradni list RS, št. 75/21), s katerim je dopolnila prvotni seznam upravičencev do donacij iz dohodnine za leto 2020 tako, da je bil nanj uvrščen tudi pobudnik. Dopolnitev prvotnega sklepa oziroma seznama je bila posledica spremenjenih pogojev za pridobitev statusa upravičenca do donacij iz dohodnine, uveljavljenih z Zakonom o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20 – ZIUPOPDVE). Ta zakon je v drugem odstavku 60. člena določil, da so ne glede na drugi odstavek 142. člena ZDoh-2 upravičenci do donacij za leto 2020 tudi nevladne organizacije, ki so delovale na dan 31. 12. 2019 in imajo v skladu z zakonom, ki ureja nevladne organizacije, na dan 31. 3. 2021 status nevladne organizacije v javnem interesu ter so vpisane v evidenco nevladnih organizacij v javnem interesu, ter za leto 2021 tudi nevladne organizacije, ki so delovale na dan 31. 12. 2020 in imajo v skladu z zakonom, ki ureja nevladne organizacije, na dan 31. 3. 2021 status nevladne organizacije v javnem interesu.

[2]Glej E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 320.

[3]Sklep Vlade o določitvi upravičencev do donacij iz dohodnine tudi ne ustreza aktom, ki jih je zakonodajalec izrecno izključil iz pojma upravnega akta, ki je lahko predmet sodnega varstva v upravnem sporu. Po 3. členu ZUS-1 upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Sklep Vlade, izdan na podlagi 142. člena ZDoh-2, ni utemeljen na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.