Jedro

Sodišče meni, da vezanost upravnega organa na podzakonski predpis ni absolutna, če ta ni v skladu z ustavo. Tretji odstavek 153. člena Ustave namreč terja takšno interpretacijo podzakonskih norm, ki so v skladu z ustavo in zakonom. Zato je izjemoma, ko gre za očitne nezakonitosti in na podlagi navodil sodišča, danih po četrtem odstavku 64.člena ZUS-1, potrebno dopustiti tudi takšno odločanje, sicer bi bil institut exceptio illegalis v mnogih primerih izvotljen.

Pravilo iz prvega odstavka 44. člena ZDen namreč ne temelji na sedanji tržni vrednosti podržavljenega premoženja. Odškodnina za premoženje, ki ga ni mogoče vrniti v naravi, ne odraža tržne vrednosti nepremičnin, hkrati pa se s tem, ko odškodnina ne temelji na tržni vrednosti premoženja, na ta način vzpostavlja enakost med upravičenci, ki so premoženje dobili vrnjeno v obliki odškodnine v različnih obdobjih izvajanja zakona.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Upravna enota Domžale (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, izdano v ponovljenem postopku, pokojni A. A. za podržavljene dele nepremičnin 41, 38/1, 43/1, 38/2 in 44/2, vse k.o. ... priznala odškodnino v obliki obveznic Slovenskega državnega holdinga d.d., izračunano po 3. in 4. členu Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč uporabljenih za gradnjo v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju Odlok) v višini 6.280,80 EUR. Gre za enako vrednost, kot je bila izračunana in priznana upravičenki v odločbi št. 32100 - 464/92 - 25831 z dne 14. 3. 2011, izdani v prejšnjem postopku. Upravno sodišče je s sodbo I U 618/2012 z dne 21. 5. 2013 tožbo zoper odločbo z dne 14. 3. 2011 zavrnilo, Vrhovno sodišče pa je to odločitev Upravnega sodišča s sklepom X Ips 222/2013 z dne 18. 6. 2015 razveljavilo in mu zadevo vrnilo v novo sojenje. Štelo je, da ima stranka pravico, da v kontradiktornem postopku dokazuje nezakonitost določila podzakonskega predpisa (_exceptio illegalis_). Upravno sodišče je nato s sodbo I U 918/2015 z dne 7. 7. 2015 tožbi ugodilo, odločbo z dne 14. 3. 2011 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v nov postopek. Prvostopenjski organ postopka ni dopolnil, ker je štel, da upravni organ ne more odločati na podlagi instituta _exceptio illegalis_. Poleg tega se je oprl na novejšo prakso Vrhovnega sodišča, ki jo je to sodišče zavzelo glede vprašanja ustavnosti in zakonitosti Odloka.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo. Opozarja na novejšo prakso Vrhovnega sodišča, konkretno na sklep II Ips 42/2015 z dne 10. 9. 2015, iz katerega izhaja, da 4. in 5. člen Odloka nista neustavna in nezakonita. Po mnenju Vrhovnega sodišča nespremenjena izhodiščna vrednost iz 4. člena Odloka, izražena v DEM oziroma sedaj v EUR, ki ga je treba šteti za enakovredno stabilno valuto, ni v nasprotju s prvim odstavkom 44. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), zaradi česar niso izpolnjeni pogoji za uporabo instituta _exceptio illegalis_.

3. Tožnika v tožbi navajata, da je prvostopenjski organ kršil pravila postopka, saj ni upošteval pravnega stališča Vrhovnega sodišča, izraženega v reviziji opr. št. X Ips 222/2013, ki je bil izdan v revizijskem postopku, v katerem sta tožnika uspela. Prav tako ni upošteval stališča in obveznih navodil Upravnega sodišča iz sodbe I U 918/2015 z dne 7. 7. 2015 o tem, kako naj dopolni postopek. Upravni organ bi moral postaviti izvedenca ustrezne stroke, in če bi izvedenec ugotovil, da so se tržne cene zemljišč povečale za več kot 10 %, današnjo vrednost zemljišč ugotavljati na drug način in ne po izhodiščni vrednosti iz Odloka. Upravni organ postopka ni dopolnil, ampak je izdal enako odločbo, kot je bila prvotna. S tem je kršil več načel splošnega upravnega postopka in načel pravne države. Postopek traja že 24 let, izhodiščna vrednost zemljišča iz 4. člena Odloka pa v vsem tem času ni bila niti enkrat usklajena, kot to določa drugi odstavek 5. člena Odloka. Po 44. členu ZDen je temeljno načelo za določanje odškodnine to, da se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. Dejanske cene nezazidanih, komunalno opremljenih stavbnih zemljišč na tem območju, kot se nahajajo podržavljena zemljišča, se gibljejo med 40 in 130 EUR/m2, medtem ko kmetijska dosegajo ceno 3,5 oziroma 4 EUR/m2. Po odločitvi prvostopenjskega organa pa znaša odškodnina za 1m2 zemljišča, ki je bilo podržavljeno upravičenki, zgolj 0,77 EUR/m2, kar ni realno in ni pravično ter krši pravico do zasebne lastnine in dedovanja (33. in 67. člen Ustave in 1. člen Protokola 1 k EKČP). Zato bi moral prvostopenjski organ po jasnem stališču Vrhovnega in Upravnega sodišča uporabiti načelo _exceptio illegalis_. Prvostopenjski organ je s tem, ko je zaobšel navodila obeh sodišč, tudi zmotno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialno pravo.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, navedenih v izpodbijani odločbi.

5. Stranka z interesom SDH d.d. v odgovoru na tožbo navaja, da sta se Ustavno in Vrhovno sodišče že večkrat neposredno in posredno izrekla o izhodiščni vrednosti kmetijskega zemljišča v višini 3,49 EUR/m2. Ugotovili sta, da ni neskladnosti z ustavo in tudi ne neskladja s prvim odstavkom 44. člena ZDen. Sodišče bi lahko odločalo mimo podzakonskega akta le, če bi ugotovilo, da je sedanja izhodiščna vrednost 3,94 EUR/m2 v nasprotju z Ustavo ali ZDen. V sodbi II Ips 42/2015 je Vrhovno sodišče upoštevalo, da pravilo iz prvega odstavka 44. člena ZDen ne temelji na sedanji tržni vrednosti premoženja, nespremenjena izhodiščna vrednost pa zagotavlja enakopraven položaj upravičencev. Zato pogoji za uporabo instituta _exceptio illegalis_ sploh niso izpolnjeni.

6. Tožba ni utemeljena.

7. V tem postopku je vsebinsko sporen le še izračun vrednosti kmetijskih zemljišč po 4. oziroma 5. členu Odloka. Po drugem odstavku 3. člena Odloka se vrednost zemljišča izračuna tako, da se površina zemljišča v kvadratnih metrih pomnoži s količnikom iz prejšnjega odstavka in izhodiščno vrednostjo za kvadratni meter zemljišča, določeno v skladu s tem Odlokom. Po 4. členu Odloka znaša izhodiščna vrednost 3,94 EUR DEM/m2. V 5. členu Odloka pa je določeno, da ministrstvo spremlja tržne cene kmetijskih zemljišč in gozdov in če ugotovi, da je razlika med tržno ceno in vrednostjo zemljišča po tem odloku večja od 10 %, določi novo izhodiščno vrednost zemljišča tako, da za ugotovljeni odstotek razlike spremeni izhodiščno vrednost iz prejšnjega člena. Tožnika zatrjujeta, da so te določbe Odloka, po katerih znaša izhodiščna vrednost še vedno 3,94 EUR, neustavne in v nasprotju s prvim odstavkom 44. člena ZDen, po katerem se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti.

8. Pri tem trdita, da naj bi Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 222/2013 zavzelo stališče, da je Odlok neustaven ali nezakonit, tj. v nasprotju s prvim odstavkom 44. člena ZDen in da naj bi moralo zato sodišče postaviti izvedenca in v primeru, če bi slednji ugotovil več kot 10 % razkorak med tržno vrednostjo in vrednostjo po Odloku, ugotoviti višino odškodnine, upoštevaje merilo iz prvega odstavka 44. člena ZDEN. Vendar takšni zaključki iz sklepa X Ips 222/2013 ne izhajajo. Vrhovno sodišče je sodbo Upravnega sodišča I U 618/2012 z dne 21. 5. 2013 razveljavilo zato, ker je štelo, da je treba dati tožnikoma možnost, da nezakonitost določbe podzakonskega predpisa dokazujeta v kontradiktornem postopku. Pri tem se v sklepu do zatrjevane neustavnosti in nezakonitosti Odloka ni opredelilo. Upravno sodišče je napotke Vrhovnega sodišča upoštevalo, saj je pravico strank do kontradiktornosti zagotovilo tako, da je s sodbo I U 918/2015 z dne 7. 7. 2015 prvotno prvostopenjsko odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu v ponovni postopek. S tem je strankam omogočilo, da nezakonitost Odloka zatrjujeta in dokazujeta v ponovljenem postopku. O tem, ali so podani pogoji za uporabo instituta _exceptio illegalis_, pa Upravno sodišče v sodbi I U 618/2012 z dne 21. 5. 2013 ni zavzelo stališča. Sodišče tako prvostopenjskemu organu ni naložilo, da naj tožnikoma odmeri odškodnino neposredno na podlagi prvega odstavka 44. člena ZDen.

9. Držijo navedbe tožnikov, da prvostopenjski organ v ponovnem postopku ni odločal v skladu z navodili sodišča, saj ni postavil izvedenca, s katerim bi tožnika dokazovala, da naj bi se tržne cene povišale za več kot 10 % glede na izhodiščno vrednost. Navaja, da zato, ker ne more uporabiti instituta _exceptio illegalis_, saj mora v skladu z načelom zakonitosti upoštevati tudi podzakonske predpise (6. člen ZUP). To načeloma sicer drži, vendar pa sodišče meni, da vezanost upravnega organa na podzakonski predpis ni absolutna, če ta ni v skladu z ustavo. Tretji odstavek 153. člena Ustave namreč terja takšno interpretacijo podzakonskih norm, ki so v skladu z ustavo in zakonom. Zato je izjemoma, ko gre za očitne nezakonitosti in na podlagi navodil sodišča, danih po četrtem odstavku 64.člena ZUS-1, potrebno dopustiti tudi takšno odločanje1, sicer bi bil institut _exceptio illegalis_ v mnogih primerih izvotljen. Četudi je prvostopenjski organ v tej zadevi ravnal v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 oziroma navodilom Upravnega sodišča, pa to ni vplivalo in ni moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve, saj ni bilo podlage, da bi Odlok razlagal drugače kot se glasi. Zato ne gre za kršitev po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. 10. Tako prvostopni kot drugostopni organ sta prepričljivo obrazložila, čemu izvedenec ni bil postavljen in tožnikoma ni bila dana možnost, da izvedenec izračuna odškodnino za podržavljene dele parcel, ki naj bi upoštevala njihovo sedanjo (tržno) vrednost. Pojasnila sta, da upoštevaje sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 42/2015 z dne 10. 9. 2015 njuna odločitev ne bi mogla biti drugačna, četudi bi bil izvedenec postavljen in bi izračunal drugačne vrednosti, kot izhajajo iz meril, določenih v Odloku. V tej sodbi se je namreč Vrhovno sodišče izrecno ukvarjalo z vprašanjem, ali bi bili ob ugotovljenih pogojih za spremembo izhodiščne vrednosti sploh izpolnjeni pogoji za uporabo inštituta _exceptio illegalis_, tj. ali bi sodišče na podlagi 125. člena Ustave RS in prvega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih (ZS) sploh smelo odločiti mimo določbe podzakonskega predpisa. Pogoj za tako odločanje je ugotovitev, da je določba, ki bi jo sicer bilo treba uporabiti, v nasprotju z Ustavo ali zakonom. Vrhovno sodišče nato pojasni, da po njegovem prepričanju Odlok ni v nasprotju z ustavo ali zakonom. Pravilo iz prvega odstavka 44. člena ZDen namreč ne temelji na sedanji tržni vrednosti podržavljenega premoženja. Odškodnina za premoženje, ki ga ni mogoče vrniti v naravi, ne odraža tržne vrednosti nepremičnin, hkrati pa se s tem, ko odškodnina ne temelji na tržni vrednosti premoženja, na ta način vzpostavlja enakost med upravičenci, ki so premoženje dobili vrnjeno v obliki odškodnine v različnih obdobjih izvajanja zakona. Enak položaj med upravičenci zagotavlja tudi izplačevanje odškodnine v obliki obveznic B.B., ki se obrestujejo in izplačujejo po enotnem amortizacijskem načrtu ne glede na čas izplačila (45. člen ZDen ter 7. in 7. b člen Zakona o Slovenskem odškodninskem skladu - ZSOS). Navedeno pa (upoštevaje tudi ureditev ugotavljanja vrednosti za ostale vrste podržavljenega premoženja) po mnenju Vrhovnega sodišča pomeni, da nespremenjena izhodiščna vrednost iz 4. člena Odloka, izražena v DEM oziroma od 1. 1. 2002 v EUR, ki jo je treba šteti za enakovredno stabilno valuto, ni v nasprotju s prvim odstavkom 44. člena ZDen. Zato pogoji za uporabo inštituta _exceptio illegalis_ niso izpolnjeni. Takšno stališče je nato Vrhovno sodišče zavzelo tudi v zadevah X Ips 40/2014 z dne 18. 11. 2015 in II Ips 287/2015 z dne 15. 9. 2016. 11. Enakopravnost upravičencev je obravnavalo tudi Ustavno sodišče v zadevi U-I-169/02, ko je presojalo ustavnost in zakonitost 13. in 14. člena Navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (v nadaljevanju Navodilo). Po mnenju tega sodišča je ohranjanje realne vrednosti višine odškodnine zagotovljeno s tem, da se kot obračunska enota uporablja tuja valuta (prej DEM, sedaj pa EUR). Zakonsko načelo o vrednotenju stvari po stanju ob podržavljenju in po sedanji vrednosti (prvi odstavek 44. člena ZDen) oziroma po vrednosti na dan izdaje odločbe (drugi odstavek 85. člena ZDen) ne pomeni, da bi moralo Navodilo pri določanju višine odškodnine upoštevati tržne razmere ob izdaji odločbe o denacionalizaciji. Upravičenci bi bili celo v ustavno nedopustnem različnem položaju (drugi odstavek 14. člena Ustave), če bi se vrednost odškodnine določala glede na tržno vrednost zemljišča v času odločanja o denacionalizaciji, saj bi za enako zemljišče prejeli večjo ali manjšo odškodnino zgolj zaradi sprememb tržnih cen zemljišč. Po presoji Vrhovnega sodišča in Upravnega sodišča povedano velja tudi za Odlok, saj je obračunska enota v EUR, ki se za ugotavljanje vrednosti zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč uporablja v 13. in 14. členu Navodila, prav izhodiščna vrednost kmetijskega zemljišča iz 4. člena Odloka. Tudi v sklepu U - I - 254/09, Up - 1233/09 z dne 19. 5. 2011 je Ustavno sodišče ponovilo, da je že v zadevi U - I - 169/02 kot očitno neutemeljene zavrnilo trditve, da zakonsko načelo o vrednotenju stvari po stanju ob podržavljenju in po sedanji vrednosti iz prvega odstavka 44. člena ZDen (oziroma po vrednosti na dan izdaje odločbe iz drugega odstavka 85. člena ZDen) pomeni, da bi moralo Navodilo pri določanju višine odškodnine upoštevati tržne razmere ob izdaji odločbe o denacionalizaciji.

12. Sodišče je pri odločanju vezano na Ustavo in zakon in s tem tudi na 14. člen Ustave. To pomeni, da je tožnika dolžno obravnavati na tak način, kot so obravnavani ostali upravičenci. Prav tako je v skladu z 22. členom Ustave dolžno zagotavljati enako varstvo pravic, tj. upoštevati, na kakšen način so v sodni praksi obravnavana enaka dejanska in pravna vprašanja. Glede na ustaljeno sodno prakso in stališča Ustavnega sodišča, bi bil zaključek, da Odlok ni v skladu z Ustavo in Zden, neustaven in nezakonit. Tudi če bi upravni organ ali sodišče postavilo izvedenca in opravilo glavno obravnavo, ne bi moglo odločiti drugače, kot izhaja iz uvodoma citiranih predpisov. Glede na predpise, ki torej tudi po stališču Ustavnega sodišča ne morejo biti neustavni in nezakoniti, dejansko stanje, ki je relevantno za uporabo teh predpisov, ne more biti več sporno, saj ni (več) sporna niti površina podržavljenih parcel, niti kultura, izhodiščna vrednost pa je določena v predpisu, ki je v skladu z Ustavo in ZDen. Zato tudi predlagana postavitev izvedenca in izvedba glavne obravnave po prvem odstavku 59. člena ZUP ni potrebna in ne bi bila smotrna, saj po mnenju sodišča stranki ne bi zagotovila kontradiktorne obravnave dejstev ampak zgolj nepotrebne stroške.

13. Tožnika še posebej opozarjata na kršitev 33. oziroma 67. člena Ustave in 1. člena Protokola št.1 k EKČP, saj pravita, da je izračunana odškodnina nikakršna in povzroča nove krivice in krši njuno pričakovano pravico do zasebne lastnine in dedovanja. Upravno sodišče meni, da je ta tožbeni ugovor neutemeljen, saj lahko tožnika upravičeno pričakujeta zgolj tisto odškodnino, ki jima po predpisih pripada. Le taka pravica je pričakovana in kot taka zavarovana s citiranimi določili. To, da ureditev, ki določa posebno metodologijo za izračun odškodnine za podržavljeno premoženje, ki ni odraz njegove tržne vrednosti, ni neustavna, je večkrat izreklo tudi Ustavno sodišče2. Navaja, da je zakonodajalec iz gospodarskih (lastninjenje) in političnih razlogov (poprava krivic) na novo uredil lastninska razmerja z učinkom za naprej (ex nunc). Zakonodajalec ZDen ni zasnoval na institutu civilnega prava - vzpostavitvi prejšnjega stanja. Na podlagi denacionalizacije ni mogoče uveljavljati odškodninskih zahtevkov po splošnih pravilih civilnega prava, saj denacionalizacija nima elementov, ki so temelj odškodninske odgovornosti po Zakonu o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85 in 57/89 - ZOR). Zato zakonodajalec zahtevkov denacionalizacijskih upravičencev ni oblikoval kot odškodninskih, pač pa je določil pravice upravičencev glede na dejanske okoliščine in pravna stanja v državi Sloveniji po uveljavitvi tržnega gospodarskega in demokratičnega političnega sistema. Pri določitvi načina in obsega denacionalizacije gre za vprašanje primernosti zakonske ureditve, kar spada v polje proste presoje zakonodajalca. Zakonodajalec je bil upravičen, da glede na posebnosti, ki jih je povzročilo podržavljenje in dalj časa trajajoče stanje podržavljenja, na poseben način uredi odškodovanje in sprejme poseben predpis za to. Tako razmere, v katerih je zakonodajalec uzakonil denacionalizacijo, in razmere, v katerih se ta izvaja, objektivno pogojujejo tudi obseg primernih odškodnin. Tako stališče je Ustavno sodišče zavzelo že večkrat.3

14. Izpodbijana odločitev je torej zakonita in pravilna. Zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

1 Tako tudi sodba I U 1061/2016 z dne 23. 5. 2017 2 Točka 4 sklepa Ustavnega sodišča U-I-137/98 z dne 18.3.1999. 3 Npr. v odločbi U-I-72/93 z dne 20. 4. 1995 (Uradni list RS, št. 24/95 in OdlUS IV, 42) in v odločbi U-I-103/97 z dne 9. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 67)