Jedro

V primeru ugotovljene kršitve se odločba izda posamezniku, ki opravlja delo na črno, zato ugotovljena kršitev na strani delodajalca pomeni, da ima slednji v inšpekcijskem upravnem postopku položaj stranke, tak položaj pa na tej podlagi lahko pridobi tudi v upravnem sporu.

Uradna oseba mora na razpisano ustno obravnavo povabiti tudi stranko in ji na ta način omogočiti, da osebam, ki so zaslišane v dokazne namene, postavlja vprašanja. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej (tudi prek postavljanja vprašanj drugim strankam postopka ali zaslišanim pričam) pomeni način uresničevanja načela zaslišanja stranke.

V upravnem postopku torej ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. 0610-11315/2015-47 z dne 23. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške revizijskega in tega postopka v znesku 1.262,55 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Tožena stranka je dolžna stranki z interesom, C.C., povrniti stroške tega postopka v znesku 12,60 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za finance, Finančna uprava RS, prvostopenjski organ, je z izpodbijano odločbo, št. 0610-11315/2015-47 z dne 23. 11. 2015, odločil, da se posameznici C.C., ki je dne 2. 1. 2015, 16. 2. 2015, 17. 2. 2015, 18. 2. 2015 in 19. 2. 2015, na lokaciji Finančnega urada Maribor opravljala delo čistilke za delodajalca A. d.o.o., prepove opravljanje dela, ker je zaposlena na črno. V drugi točki izreka je odločil, da pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe ter v tretji točki te odločbe odločil o stroških postopka.

2. Odločitev temelji na ugotovitvi, da je bil 5. 8. 2015 v prostorih Finančnega urada Republike Slovenije v Mariboru, na podlagi prvega odstavka 18. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1) izveden inšpekcijski nadzor in ugotovljeno, da posameznica z delodajalcem, A. d.o.o., ni imela sklenjene pogodbe o zaposlitvi, ali pogodbe civilnega prava, niti študentske napotnice, prav tako za delodajalca ni opravljala del, ki niso delo ali zaposlovanje na črno, kot jih opredeljuje 7. člen ZPDZC-1. Delo je torej opravljala brez pravne podlage in je bila pri delodajalcu zaposlena na črno. Ugotovljeno je bilo tudi, da delodajalec posameznice vse do 2. 1. 2015 ni prijavil v obvezna zavarovanja, čeprav je to, skladno z določbo drugega odstavka 45. člena Zakona o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (v nadaljevanju ZMEPIZ-1), dolžan storiti.

3. Delodajalec je bil 3. 9. 2015 seznanjen z ugotovitvami inšpekcijskega pregleda. Do 5. 10. 2015, to je dne izdaje zapisnika, delodajalec ni predložil dokumentacije oziroma dokazil, ki bi dokazovala drugačno dejansko stanje, zato je bila zaradi kršitve prve alineje prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1 izdana izpodbijana odločba. Zoper ugotovitve zapisnika z dne 5. 10. 2015 je delodajalec podal pripombe, v katerih je prvostopenjskemu organu v postopku inšpekcijskega nadzora očital procesne kršitve, ki pa po mnenju inšpekcijskega nadzora niso bile storjene. Izveden je bil namreč ugotovitveni postopek, v katerem je bila strankam dana možnost uveljaviti in zavarovati pravice in pravne koristi ter izjaviti se o dejstvih in okoliščinah ugotovitev.

4. Prvostopenjski organ je odgovoril tudi na navedbe v pripombah, ki se nanašajo na izpodbojno domnevo iz petega odstavka 5. člena ZPDZC-1 in pojasnil, da je bila z delodajalcem dne 20. 12. 2013 in dne 7. 1. 2014 sklenjena pogodba za čiščenje poslovnih prostorov na več lokacijah FURS, vpogledali so se tudi seznami, ki jih finančni uradi vodijo o osebah, ki se nahajajo v poslovnih prostorih teh uradov in na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da se C.C. nahaja v teh prostorih, povzel je vsebino izjave C.C., kar vse dokazuje dejansko stanje, na katerem temelji inšpekcijski pregled.

5. Prvostopenjski organ je zavrnil tudi pripombe, ki se nanašajo na obveznost izročitve pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas v treh dneh po tem, ko nadzorni organ ugotovi zaposlitev na črno. Pojasnil je, da se upošteva pisna izjava posameznice z dne 12. 10. 2015, priložena pripombam delodajalca, iz katere izhaja, da posameznica ne želi skleniti pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. Na podlagi ugotovitev, da je bila posameznica pri delodajalcu vključena v organiziran proces, da je delo opravljala po navodilih in pod nadzorom delodajalca, da je uporabljala delovna sredstva delodajalca in na delo prihajala nepretrgoma in za plačilo, je prvostopenjski organ ugotovil, da so obstajali elementi delovnega razmerja. Na podlagi pridobljenih izjav delavke v postopku pred izdajo odločbe je prvostopenjski organ zaključil, da je delavka za delodajalca delo opravljala tri mesece in v nadaljevanju pojasnil obveznosti delodajalca v primeru ugotovitve, da zaposluje na črno ter delavko poučil o možnosti uveljavljanja plačila pred pristojnim sodiščem.

6. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa zavrnil. 7. Tožeča stranka odločitvi tožene stranke oporeka. Tožbo vlaga zaradi nepravilne uporabe postopkovnih pravil, kar je vplivalo na zakonitost oziroma pravilnost odločitve ter zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Upravni organ bi bil dolžan upoštevati določila Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se nanašajo na poseben ugotovitveni postopek in izvesti kontradiktorni postopek, razpisati ustno obravnavo in izvesti zaslišanje. Stranki bi moral omogočiti, da se pred izdajo odločbe izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, navedenih v ugotovitvenem postopku, in ker te pravice niso bile spoštovane, je prišlo do bistvenih kršitev postopka. Prav tako bi morala tožena stranka tožeči stranki predložiti, oziroma jo seznaniti z internimi seznami, na katere se sklicuje v svoji odločbi in ki naj bi dokazovali prisotnost R.R. v poslovnih prostorih tožene stranke.

8. V nadaljevanju opozarja, da mora biti za sklenitev pogodbe o zaposlitvi, oziroma delovnega razmerja, doseženo soglasje volj, kar v tej zadevi ni bilo podano in zato so ugotovitve tožene stranke, da je posameznica opravljala delo na črno, nepravilne. Za posameznico tožena stranka ne ugotavlja nepretrganega opravljanja dela. Tožena stranka v izreku sicer zmotno ugotavlja, da je posameznica delo opravljala pet dni, na določene datume, vendar na podlagi teh podatkov ni mogoče zaključiti, da gre pri posameznici za delo na črno. Pomembno je tudi, da C.C. ni izkazala interesa za opravljanje dela pri delodajalcu, kar dokazuje njena pisna izjava, tega dokaza pa tožena stranka ni izvedla in tako strankam ni bila dana možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

9. Bistveno je, da C.C. ni bila zaposlena na črno in zato tudi ni podlage, da se ji opravljanje dela na črno prepove. Opozarja, da je domneva iz prve alineje prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1 izpodbojna in opozarja na določbo 4. člena Zakona o delovnih razmerjih (elementi delovnega razmerja). O predmetnem vprašanju – obstoja delovnega razmerja je bilo odločeno že z odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, št. 9280493 z dne 14. 12. 2016. Ugotovljeno je bilo, da elementi delovnega razmerja med tožečo stranko in C.C. ne obstajajo in zato ni podlage za vključitev v obvezno zavarovanje na podlagi delovnega razmerja. To pomeni, da C.C. ne more biti zaposlena na črno, saj za sklenitev pogodbe o zaposlitvi z njo ni dejanske, ne pravne podlage. Relevantno v obravnavani zadevi je torej vprašanje, ali so sploh obstajali pogoji za sklenitev delovnega razmerja.

10. Tožeča stranka izpostavlja tudi, da sploh ni upravičena oziroma legitimirana oseba, ker sta upravna organa kršila določbo 2. točke drugega odstavka 273. člena ZUP, saj tožeča stranka v predmetnem inšpekcijskem postopku ni mogla imeti lastnosti zavezanca. Za izvajanje del čiščenja je namreč C.C. angažiral podizvajalec tožeče stranke, o čemer je bila seznanjena tožeča stranka šele po tem, ko se je menjala zaposlena pri tožeči stranki, B.B., ki je bila pri delodajalcu odgovorna za storitev čiščenja. V dokaz prilaga pogodbo o izvajanju storitev čiščenja z družbo D., splošno čiščenje stavb in druge storitve, d.o.o., in izpis izvedenih plačil za obravnavano obdobje, ki jih je tožeča stranka plačala podizvajalcu za opravljene storitve čiščenja. Na ta način je izkazano, da tožeča stranka C.C. ni omogočila opravljanja dela na črno. Prav tako tekom opravljanja inšpekcijskega nadzora C.C. ni podala soglasja k sklenitvi pogodbe o zaposlitvi s tožečo stranko.

11. Ker upravna organa nista upoštevala navedb, dokazov in pripomb tožeče stranke na zapisnik o nadzoru zaposlovanja na črno, sta bistveno kršila pravila iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Iz navedenega razloga tožeča stranka zahteva zaslišanje direktorja tožeče stranke E.E. in sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter tožeči stranki povrne stroške postopka, podredno pa predlaga, da se izpodbijana odločba razveljavi ter zadeva vrne organu prve stopnje v novo sojenje.

12. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitve obeh odločb. Tožeča stranka namreč ponavlja pritožbene navedbe, do katerih se je tožena stranka že opredelila. Trditev, da tožeča stranka v upravnem postopku ni bila aktivno legitimirana, ker je C.C. delala za podizvajalca D., splošno čiščenje stavb in druge storitve, d.o.o., pa predstavlja tožbeno novoto. V zvezi z odločbo ZPIZ, št. 9280493 z dne 14. 11. 2016, pa navaja, da ta odločba za odločitev v zadevi ni relevantna. Sodišču predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

13. Sodišče je tožbo in odgovor tožene stranka vročilo tudi C.C., stranki z interesom v tem upravnem sporu, ki odgovora na tožbo ni podala.

**K I. točki izreka:**

14. Tožba je utemeljena.

15. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ z inšpekcijsko odločbo, izpodbijano v tem upravnem sporu, posameznici C.C., po ugotovitvi da je 2. 1. 2015, 16. 2. 2015, 17. 2. 2015, 18. 2. 2015 in 19. 2. 2015, na lokaciji Finančnega urada Maribor opravljala delo čistilke za delodajalca A. d.o.o., prepovedal opravljanje dela, ker je bila zaposlena na črno. Kot delo na črno šteje tisto delo, ki ga posamezniku omogoči delodajalec tako, da z njim ne sklene pogodbe o zaposlitvi oziroma, ki ga ne prijavi v obvezna socialna zavarovanja (prva alineja prvega odstavka 5. člena ZPDZC-1).

16. V primeru ugotovljene kršitve se odločba izda posamezniku, ki opravlja delo na črno (drugi odstavek 19. člena ZPDZC-1), zato ugotovljena kršitev na strani delodajalca pomeni, da ima slednji v inšpekcijskem upravnem postopku položaj stranke, tak položaj pa na tej podlagi lahko pridobi tudi v upravnem sporu (prvi odstavek 17. člena ZUS-1).

17. V obravnavani zadevi tožnik v tožbi navaja, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedel kontradiktornega postopka, v katerem bi imel možnost navesti vsa pravno relevantna dejstva ter predlagati dokaze, ki bi lahko imeli vpliv na odločitev, niti mu v postopku ni bila dana možnost uveljaviti in zavarovati svoje pravice in pravne koristi. Ker ni bil izveden kontradiktoren postopek, ni mogel postavljati vprašanj v postopku udeleženim strankam. Izrecno poudarja, tudi na glavni obravnavi, da pogoji za sklenitev delovnega razmerja z C.C. niso bili podani, zato posledično ugotovitev tožene stranke, da je bila C.C. zaposlena tri mesece, ni pravilna. Tudi sicer C.C. ni izkazala interesa za zaposlitev.

18. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP. Ker ZIN in ZPDZC-1 ne urejata načela zaslišanja stranke in njegovih izvedbenih določb, je treba uporabiti določbe ZUP. Navedeni zakon v prvem odstavku 9. člena opredeljuje omenjeno načelo, ki pomeni, da je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki si pomembne za odločitev. V ta namen mora na podlagi tretjega odstavka 146. člena ZUP uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven nje, pisno oziroma ustno na zapisnik, omogočiti tudi, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem (4. točka). Ustna obravnava mora biti razpisana vselej, če je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence (prvi odstavek 154. člena ZUP).

19. Iz navedenih določb izhaja, da mora uradna oseba na razpisano ustno obravnavo povabiti tudi stranko in ji na ta način omogočiti, da osebam, ki so zaslišane v dokazne namene, postavlja vprašanja. Razpis ustne obravnave z možnostjo strankinega sodelovanja na njej (tudi prek postavljanja vprašanj drugim strankam postopka ali zaslišanim pričam) pomeni način uresničevanja načela zaslišanja stranke, pomembno pa je tudi z vidika načela materialne resnice, ki nalaga, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, ker obvezna ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno, očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa je vprašljiv.

20. V upravnem postopku torej ne zadostuje le pisna seznanitev stranke z vsebino pričine izpovedi. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi katere je treba odpraviti odločbo prve stopnje in dopolniti postopek (tretji odstavek 251. člena ZUP) ter s tem odpraviti ugotovljeno kršitev.

21. V obravnavani zadevi izpodbijana odločitev temelji na izjavi C.C. z dne 5. 8. 2015, ki je v postopku pred organom na prvi stopnji povedala, da je dela čistilke pri tožniku opravljala brez pravne podlage. Omenjeno izjavo je upravni organ na prvi stopnji uporabil kot dokaz o zaposlitvi C.C. pri tožniku. Ta v tožbi očita, da mu v upravnem postopku ni bila dana možnost postavljati vprašanja C.C.. Glede navedenega sodišče ugotavlja, da je bila tožniku v upravnem postopku sicer dana možnost podati pripombe na ugotovitve organa, vendar pa dajanje pripomb na ugotovitve organa ne pomeni postavljanja vprašanj osebam, zaslišanim v dokazne namene. Takšno stališče je v sklepu opr. št. X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020 v podobni zadevi zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS. Tudi sicer sodišče opozarja, da je v postopku kot je obravnavani, treba upoštevati razlike med vodenjem inšpekcijskega upravnega in prekrškovnega postopka, kar pomeni tudi, da v inšpekcijskem upravnem postopku izdana odločba zahteva spoštovanje pravil ZUP na način, da je pred izdajo odločbe izključen vsak dvom v resničnost dejanskih ugotovitev, na katerih temelji odločba.

22. Ker upravni organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni razpisal ustne obravnave, ki je v tej zadevi glede na določbo prvega odstavka 154. člena ZUP obligatorna1 in ni omogočil tožniku, da neposredno postavlja vprašanja zaslišanim pričam, je sodišče zaradi kršitve pravil postopka tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovno odločanje (3. točka prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju: ZUS-1).

23. V ponovnem postopku bo moral organ opraviti ustno obravnavo in nanjo povabiti tako tožnika, kot tudi C.C. ter morebitne druge osebe, za katere bo ob upoštevanju tožnikovih navedb presodil, da jih je treba zaslišati. Po tako dopolnjenem dokaznem postopku, upoštevaje tudi predložena listinska dokazila, bo moral upravni organ o zadevi ponovno odločiti in se opredeliti do vseh vsebinskih ugovorov tožnika – tudi glede tega, ali je C.C. dela čistilke opravljala za tožnikovega podizvajalca.

**K II. točki izreka:** Ker je tožeča stranka s tožbo uspela, je bilo treba odločiti tudi o njeni zahtevi za povrnitev stroškov. Priglašene stroške za tožbo ji je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1. Stroške za tožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 385 EUR, povečano za 22 % DDV, torej skupaj 469,70 EUR.

24. Stroški revizijskega postopka so odmerjeni v skladu s 155. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT), upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT v tarifni številki 30 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in v pravdnem postopku enaka, je nagrada za predlog za dopustitev revizije odmerjena po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Sodišče je zanj ob uporabi 4. točke tarifne številke 21 v povezavi s 1. točko tarifne številke 30 OT priznalo zahtevanih 625 točk, za revizijo pa 437,5 točke (5. točka tarifne številke 30 v povezavi s 5. točko tarifne številke 21 OT, po kateri se 50 % nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo). Za revizijski postopek se tako priznajo stroški v višini 637,50 EUR (1062,5 točke) in 12,38 EUR materialnih stroškov (tretji odstavek 11. člena OT, in sicer 2 % od vrednosti storitve do 1000 točk in 1 % od presežka nad 1000 točk), oboje povečano za 22 % DDV, skupaj torej 792,85 EUR. Celotni stroški upravnega spora na obeh stopnjah znašajo 1.262,55 EUR. Tožena stranka jih je tožeči stranki povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. Plačana sodna taksa pa bo skladno z določbo točke C. opombe 6.1. Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1) vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.

**K III. točki izreka:**

25. Stranka z interesom je na glavni obravnavi priglasila tudi stroške postopka, v obsegu potnih stroškov. Ker ZUS-1 ne ureja vprašanja stroškovnega zahtevka strank z interesom, je treba glede tega vprašanja uporabiti določbe ZPP v zvezi s prvim odstavku 22. člena ZUS-1. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni strani in njenemu intervenientu povrniti stroške. Ker je stranka z interesom (objektivno gledano) uspela, ji je sodišče, ker se je udeležila naroka za glavno obravnavo, ob upoštevanju določbe 19. in 5. člena člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v pravdnem postopku priznalo stroške v višini 12.60 EUR, ki predstavljajo potni stroške za prevoz z javnim prevoznim sredstvom, avtobusom, na relaciji med prebivališčem stranke z interesom, ... in sodiščem. Tožena stranka jih je stranki z interesom dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1 Po navedeni določbi mora upravni organ vselej razpisati ustno obravnavo v zadevah, v katerih je treba zaslišati priče.