Jedro

Upravni postopek po uradni dolžnosti se v skladu s prvim odstavkom 127. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. V obravnavani zadevi se je postopek izvršbe po uradni dolžnosti začel dne 2. 7. 2019, ko je prvostopenjski organ opravil kontrolni inšpekcijski pregled. Ker GZ v 126. členu kot datum začetka uporabe določa dan 1. 6. 2018, sodišče ugotavlja, da bi se moral zadevni izvršilni postopek voditi na podlagi določb GZ, in ne ZGO-1. Glede na navedeno sodišče pritrjuje tožnici, da bi moral organ izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe in zagroženo denarno kazen izreči na podlagi določb GZ, s tem pa je svojo odločitev oprl na napačno materialnopravno podlago.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto, Inšpekcijska pisarna Brežice, št. 06122-2527/2017-27 (39277) z dne 10. 7. 2019, in odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-157/2018-15 z dne 30. 6. 2020, se odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil, da je 5. točka izreka odločbe prvostopenjskega organa, št. 06122-2527/2017-9 z dne 18. 9. 2017, v kateri je bila z dnem vročitve odločbe med drugim prepovedana tudi uporaba ceste v dolžini cca. 380 m, ki je delno izvedena v asfaltni izvedbi, delno pa v makadamu, širine cca. 6,5 m, na zemljiščih parc. št. 323/60, 329/87, 1583/5, 333/1, vse k. o. ..., ter 537/1 in 555/1, obe k. o. ..., postala izvršljiva dne 29. 9. 2017 in se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka). Če tožnica kot inšpekcijska zavezanka z dnem vročitve tega sklepa ne bo izpolnila odrejene obveznosti, to je ne bo upoštevala prepovedi uporabe ceste iz 1. točke izreka tega sklepa, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 40.000 EUR (2. točka izreka). Sklenil je tudi, da mora tožnica takoj po izvršitvi odrejenega dejanja iz 2. točke izreka tega sklepa o tem obvestiti pristojnega inšpektorja (3. točka izreka), da v postopku izdaje sklepa posebni stroški niso nastali (4. točka izreka) in da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bilo s 5. točko odločbe prvostopenjskega organa, št. 06122-2527/2017-9 z dne 18. 9. 2017 tožnici kot inšpekcijski zavezanki med drugim odrejeno, da mora z dnem vročitve prenehati uporabljati cesto v dolžini cca. 380 m, ki je delno izvedena v asfaltni izvedbi, delno pa v makadamu, širine cca. 6,5 m, na zemljiščih parc. št. 323/60, 329/87, 1583/5, 333/1, vse k. o. ..., ter 537/1 in 555/1, obe k. o. .... Odločba je bila tožnici vročena dne 28. 9. 2017, pravnomočna je postala dne 7. 10. 2017, rok za izvršitev obveznosti pa je potekel dne 28. 9. 2017. Pri kontrolnem inšpekcijskem pregledu dne 2. 7. 2019 je bilo ugotovljeno, da tožnica ne spoštuje prepovedi uporabe ceste, saj so se v času pregleda po cesti vozila osebna vozila, iz česar je mogoče sklepati, da je cesta v uporabi. Pri vpogledu v evidenco izdanih gradbenih dovoljenj je bilo ugotovljeno, da v evidencah po 18. 9. 2017 ni podatka o izdanem gradbenem dovoljenju za gradnjo ceste na zgoraj navedenih zemljiščih. Prvostopenjski organ je zato ugotovil izvršljivost navedene odločbe in na podlagi prve alineje 2. točke prvega odstavka 148. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) določil način izvršbe s prisilitvijo; če tožnica ne bo izpolnila odrejene obveznosti, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 40.000 EUR.

3. Zoper izdani sklep je tožnica vložila pritožbo na toženko kot drugostopenjski organ, ki je njeni pritožbi z odločbo delno ugodila tako, da je izpodbijani sklep v delu 1. točke izreka, ki ugotavlja datum izvršljivosti 5. točke izreka inšpekcijske odločbe z dne 18. 9. 2017 na dan 29. 9. 2017, odpravila in ga v tem delu nadomestila z novim datumom izvršljivosti, ki se glasi: 28. 9. 2017. V ostalem je pritožbo zavrnila (1. točka izreka), prav tako je zavrnila zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (2. točka izreka).

4. Iz izpodbijane odločbe toženke kot drugostopenjskega organa izhaja, da je bila odločba tožnici vročena dne 28. 9. 2017, pritožba pa ni zadržala njene izvršitve. Ker je odločba postala izvršljiva takoj z vročitvijo, to je 28. 9. 2017, je toženka to napako popravila.

5. Tožnica se z izpodbijanima upravnima aktoma ne strinja in vlaga tožbo. Zatrjuje, da toženka kot drugostopenjski organ nima pravne podlage za spremembo datuma izvršljivosti odločbe njeno v škodo z datuma 29. 9. 2017 na 28. 9. 2017. Tudi sicer je odločitev toženke napačna in v nasprotju s sklepom prvostopenjskega organa, št. 06122-2527/2017-32 (39277) z dne 2. 8. 2019, s katerim je organ ugodil predlogu tožnice za odlog izvršbe inšpekcijskih ukrepov, naloženih z odločbo z dne 18. 9. 2017, in odločil, da se njihova izvršba odloži za 5 let od datuma vročitve tega sklepa. Ta sklep je bil pooblaščenki tožnice vročen dne 5. 8. 2018 (pravilno 5. 8. 2019), kar pomeni, da se je izvršba inšpekcijskega ukrepa iz 5. točke odločbe z dne 18. 9. 2017 odložila do 5. 8. 2024. Toženka sploh ne bi smela odločiti o tožničini pritožbi, saj se v takšni situaciji uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z mirovanjem postopka.

6. Tožnica dalje zatrjuje, da na navedenih nepremičninah ni izvedla nelegalne gradnje ceste in da zato ni podlage za izdajo izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe. Na nepremičninah parc. št. 323/60 in 329/87, obe k. o. ..., že več kot 50 let poteka cesta in je bila zdaj le vzdrževana na način, da je bila ponovno preplaščena z grobim asfaltom. Na nepremičninah parc. št. 1583/5, 329/84 in 333/1, obe k. o. ..., in parc. št. 537/1 in 555/1, obe k. o. ..., se je obstoječa pot v preteklosti uporabljala kot interventna pot do počitniškega kompleksa in še danes predstavlja navezavo na obstoječo infrastrukturo tožnice. Tudi sicer predmetna cesta izpolnjuje vse pogoje za legalizacijo. Nadalje navaja, da prvostopenjski organ ne more odmerjati ceste oziroma nelegalne gradnje ceste v približni izmeri, kot izhaja iz izreka inšpekcijske odločbe, ampak mora opraviti natančno meritev, sicer odločbe ni mogoče v celoti izvršiti. Denarna kazen, ki je določena v izpodbijanem sklepu, je odmerjena v previsokem znesku in ni sorazmerna zahtevku na izpolnitev obveznosti, prav tako pa organ ni obrazložil, zakaj se je odločil za takšno višino. Z določitvijo višine denarne kazni na podlagi določb ZGO-1 namesto na podlagi določb Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), pa je organ postopal v nasprotju s sodno prakso naslovnega sodišča. Navaja tudi, da prvostopenjski organ pri odločanju ni upošteval dejstva, da si tožnica prizadeva za pridobitev gradbenega dovoljenja, kar dodatno kaže na nesorazmernost zagrožene denarne kazni.

7. Tožnica sodišču predlaga, da odločbo toženke in sklep prvostopenjskega organa odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka in pritožbenega postopka pred toženko, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise zadeve.

9. Stranki z interesom na tožbo nista odgovorili.

10. Senat tega sodišča je s sklepom I U 1178/2020 z dne 30. 8. 2022, sklenil, da v zadevi odloča sodnik posameznik. Presodil je namreč, da gre za enostavno dejansko in pravno stanje zadeve, tako pa so izpolnjeni pogoji iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) za odločanje po sodniku posamezniku.

**K I. točki izreka:**

11. Tožba je utemeljena.

12. V zadevi je spor glede izvršitve inšpekcijskega ukrepa, s katerim je bila tožnici prepovedana uporaba ceste v dolžini cca. 380 m, ki je delno izvedena v asfaltni izvedbi, delno pa v makadamu, širine cca. 6,5 m, na zemljiščih parc. št. 323/60, 329/87, 1583/5, 333/1, vse k. o. ..., ter 537/1 in 555/1, obe k. o. ...

13. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožbeni ugovori, ki se nanašajo na inšpekcijsko odločbo, v tem upravnem sporu niso upoštevni, saj se sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotavlja le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).1 Sodišče se zato v tem upravnem sporu do njih ni opredeljevalo, temveč je preizkusilo le tožbene navedbe, ki se nanašajo na sklep o dovolitvi izvršbe.

14. Z izpodbijanim prvostopenjskim sklepom je organ ugotovil izvršljivost inšpekcijske odločbe, s katero je bil navedeni ukrep naložen, ter določil način izvršbe s prisilitvijo in tožnici zagrozil z uporabo denarne kazni v višini 40.000,00 EUR, če naložene obveznosti ne bo izpolnila. Prvostopenjski organ je grožnjo z denarno kaznijo utemeljil na določbi prve alineje 2. točke prvega odstavka 148. člena ZGO-1, saj gre za manj zahteven objekt, tožnica (zavezanka) pa je pravna oseba. Ob tem sodišče ugotavlja, da je bila inšpekcijska odločba, ki v zadevi predstavlja izvršilni naslov, izdana v času uporabe ZGO-1, in sicer dne 18. 9. 2017, izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe pa dne 10. 7. 2019, torej po začetku uporabe GZ dne 1. 6. 2018. V svoji praksi je sodišče na podlagi jezikovne in sistematične razlage relevantnih določb GZ že zavzelo stališče, da GZ inšpekcijski postopek in postopek izvršbe obravnava kot dva ločena postopka, zato postopka izvršbe ni mogoče šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora. Tako je pri ugotavljanju, ali je organ zagroženo denarno kazen v primeru neizpolnitve obveznosti iz inšpekcijske odločbe pravilno utemeljil na določbah ZGO-1, relevanten časovni trenutek trenutek začetka izvršilnega postopka.2

15. Upravni postopek po uradni dolžnosti se v skladu s prvim odstavkom 127. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. V obravnavani zadevi se je postopek izvršbe po uradni dolžnosti začel dne 2. 7. 2019, ko je prvostopenjski organ opravil kontrolni inšpekcijski pregled. Ker GZ v 126. členu kot datum začetka uporabe določa dan 1. 6. 2018, sodišče ugotavlja, da bi se moral zadevni izvršilni postopek voditi na podlagi določb GZ, in ne ZGO-1. Glede na navedeno sodišče pritrjuje tožnici, da bi moral organ izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe in zagroženo denarno kazen izreči na podlagi določb GZ, s tem pa je svojo odločitev oprl na napačno materialnopravno podlago.

16. Iz navedenega izhaja, da je toženka v postopku nepravilno uporabila materialno pravo (1. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), tožba pa je utemeljena. Ker tožnica s tožbo poleg prvostopenjskega sklepa o dovolitvi izvršbe izpodbija tudi drugostopenjsko odločbo, s katero je toženka delno spremenila izpodbijani prvostopenjski sklep in tako delno tudi sama vsebinsko odločila o zadevi, je treba odpraviti oba navedena upravna akta.

17. Zaradi racionalnejšega vodenja ponovnega postopka sodišče odgovarja še na tožbena ugovora, ki se nanašata na mirovanje postopka zaradi odloga izvršbe in na spremembo prvostopenjskega sklepa v škodo pritožnika. Tožnik je v tožbi navedel, da toženka ne bi smela odločiti o pritožbi zoper izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, ker je bila izvršba odložena do 5. 8. 2024 in se zato v tem času uporabljajo določbe ZPP v zvezi z mirovanjem postopka. Sodišče pojasnjuje, da so učinki odloga izvršbe enaki učinkom prekinitve postopka, vendar se nanašajo le na fazo oprave izvršbe.3 Odlog v fazi odločanja o dovolitvi izvršbe pojmovno ni mogoč, zato odlog izvršbe ne vpliva na pravni del izvršbe (s tem pa tudi ne na postopek o pravnih sredstvih zoper sklep o dovolitvi izvršbe) in se ta postopek lahko izvede do konca.4

18. V zvezi s tožbenim ugovorom, da je toženka z drugostopenjsko odločbo, s katero je delno spremenila izpodbijani prvostopenjski sklep tako, da je spremenila ugotovitev datuma izvršljivosti inšpekcijske odločbe z dne 29. 9. 2017 na dan 28. 9. 2017, ravnala v nasprotju s prepovedjo spremembe odločbe v škodo pritožnika (prepoved _reformatio in peius_), sodišče pojasnjuje, da tožnik ni izkazal, na kakšen način je navedena sprememba poslabšala njegov pravni položaj. Toženka je ustrezno pojasnila, da je s tem popravila napako prvostopenjskega organa, saj iz izreka inšpekcijske odločbe izhaja, da je ta postala izvršljiva z dnem vročitve, iz podatkov upravnega spisa pa je razvidno, da je bila tožnici kot zavezanki vročena dne 28. 9. 2017. Ob tem sodišče dodaja, da je bilo o pritožbi tožnice zoper sklep o dovolitvi izvršbe odločeno dne 30. 6. 2020, torej skoraj tri leta po nastopu izvršljivosti inšpekcijske odločbe, zato sprememba datuma izvršljivosti odločbe za en dan ni mogla vplivati na pravni položaj tožnice oziroma je bil njen učinek zanemarljiv.

19. Ker je bilo v zadevi napačno uporabljeno materialno pravo, sta prvostopenjski sklep in s tem posledično drugostopenjska odločba nezakonita. Sodišče je oba upravna akta na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Slednji je v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

20. V tem upravnem sporu je sodišče presojalo pravilno uporabo določb ZGO-1 in GZ – sporna je bila torej le pravilna uporaba prava. Sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

**K II. točki izreka:**

21. Tožnica je zahtevala povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnice, ki se nanaša na stroške upravnega postopka na drugi stopnji, je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti. Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

1 Sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, I Up 96/2021 z dne 23. 3. 2021. 2 Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, I U 2357/2018-9 z dne 4. 2. 2020. 3 J. Podlipnik, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 828. 4 Glej smiselno sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije II Ips 73/2010 z dne 29. 4. 2010. Tako ugotavlja tudi J. Podlipnik, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 825.