Jedro

Zapisnik o ustni obravnavi in izjavi strank z dne 20. 6. 2014, ki je del upravnega spisa zadeve, po vsebini ne predstavlja zapisnika o ustni obravnavi. Predloženi zapisnik namreč ne obsega natančnega in kratkega poteka ter vsebine v postopku opravljenega dejanja in danih izjav, saj je v njem navedeno le, kaj je bilo dogovorjeno, ne izhaja pa iz tega zapisnika, da bi bilo tožnici omogočeno, da se seznani s konkretnimi ugotovitvami toženke glede očitanih ji kršitev v zvezi z vodenjem dnevnikov izvajanja pomoči na domu. S predloženim zapisnikom torej toženka ni dokazala, da je tožnici omogočila učinkovito varstvo njenih pravic v tem postopku.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinskega urada Občine Dol pri Ljubljani št. 122-0002/2014-10 z dne 4. 8. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici odvzela koncesijo za pomoč družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani, ki ji je bila podeljena z odločbo z dne 26. 9. 2011 (1. točka izreka) ter odločila, da je koncesionar (tožnica) dolžan še naprej izvajati dejavnost, ki je predmet koncesije, pod pogoji iz koncesijske pogodbe do takrat, ko koncedent (toženka) zagotovi izvajanje te dejavnosti v okviru javnega zavoda ali ko to dejavnost začne izvajati novi koncesionar, vendar največ 6 mesecev (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je na podlagi opravljenega pregleda/revizije ugotovila kršitve koncesijske pogodbe s strani tožnice ter okoliščine, zaradi katerih izvajanje javne službe s strani tožnice ni več mogoče. Ugotovljeno je bilo namreč, da je tožnica toženki predložila na vpogled dnevnike izvajanja pomoči na domu, ki jih je na novo izpisala za celotno obdobje pregleda poslovanja (novi dnevniki), obstoječih dnevnikov izvajanja pomoči, ki so se vodili mesečno (stari veljavni dnevniki), pa tožnica ni dala na vpogled. Kljub prikrivanju veljavnih dnevnikov je toženki uspelo pridobiti za enega od uporabnikov veljavne (stare) dnevnike. Na podlagi primerjave med veljavnimi dnevniki in dnevniki, ki jih je tožnica predložila toženki na vpogled, je bilo ugotovljeno, da na veljavnih dnevnikih ni podpisa uporabnikov ter da so se pogosto popravljale ure odhoda ter porabljen čas v urah. S tem, ko je tožnica predložila na novo prirejene dnevnike, je kršila pogodbene obveznosti, saj toženki ni predložila veljavnih tekoče vodenih dnevnikov. S tem so nastopile okoliščine, zaradi katerih tožnici ni več mogoče zaupati izvajanja javne službe pomoči na domu. V postopku revizije poslovanja sicer ni bilo ugotovljeno, da je šlo tudi za nepravilnosti pri mesečnih obračunih izvajanja javne službe. Vsekakor pa so ugotovljene nepravilnosti zadosten razlog za odvzem koncesije. Ugotovljene kršitve koncesijske pogodbe in okoliščine v zvezi z dnevniki izvajanja javne službe so takšne narave, da tožnica nepravilnosti in napak sploh ne more odpraviti. Iz tega razloga toženka ni bila dolžna od tožnice ponovno zahtevati odprave ugotovljenih napak in so izpolnjeni pogoji za odvzem koncesije po 47.l členu Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV).

2. Tožnica v tožbi navaja, da bi ji morala toženka pred razdrtjem pogodbe določiti naknadni rok za odpravo kršitev. Zato je odstop od pogodbe nezakonit. Ne glede na to pa je bila toženka pred izdajo izpodbijane odločbe dolžna tožnico vsaj jasno in konkretizirano seznaniti z očitki oziroma domnevnimi kršitvami, na katerih naj bi temeljila izpodbijana odločba ter ji omogočiti, da se o teh očitkih izjasni. Ker tožnici navedeno v postopku ni bilo omogočeno, je bila kršena tudi pravica do izjave v postopku. Za uvedeni in zaključeni postopek odvzema koncesije je tožnica tako izvedela šele z vročitvijo izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je bila ta izdana brez zaslišanja strank in ne da bi bila tožnici dana možnost izjaviti se o dejstvih, na katerih temelji izpodbijana odločitev. Meni pa tudi, da so očitki v izpodbijani odločbi glede zatrjevanih kršitev pogodbeno prevzetih obveznosti pavšalni in nekonkretizirani do te meje, da tožnici jemljejo pravico do učinkovite izjave v postopku ter do poštenega postopka. V izpodbijani odločbi je namreč zgolj navedeno, da je šlo za pomanjkljivosti dnevnikov izvajanja pomoči, pri čemer ni jasno, za kakšne pomanjkljivosti gre. Prav tako ni jasno, za katero obdobje naj bi bil pregled poslovanja sploh opravljen. Jasno pa ni niti, konkretno pri katerih dnevnikih je toženka ugotovila, da ni podpisov uporabnikov ter da so se pogosto popravljale ure odhoda ter porabljen čas. Tako je izpodbijana odločba zaradi navedenih pavšalnih in nekonkretiziranih očitkov o zatrjevanih kršitvah pogodbeno prevzetih obveznosti tudi v celoti neobrazložena. Na podlagi navedenega tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi postopka, v katerem je imela tožnica vse možnosti sodelovanja in odpravljanja ugotovljenih nepravilnosti. V mesecu marcu in aprilu je bila namreč ustno večkrat pozvana, naj toženki dostavi dnevnike izvajanja pomoči na domu oziroma vsaj omogoči vpogled v dnevnike za ves čas trajanja koncesijskega razmerja. Tožnica je izročitev in vpogled v dnevnike zavrnila z izgovorom, da so v dnevnikih navedeni osebni podatki, zato je toženka pridobila mnenje informacijske pooblaščenke. Dalje navaja, da je državna revizorka v svojem poročilu z dne 28. 4. 2014 ugotovila nepravilnosti, ki so navedene pod 7.2. točko, s katerimi je toženka tožnico seznanila z dopisom z dne 19. 5. 2014. V istem dopisu je od tožnice zahtevala, naj ji posreduje celotno dokumentacijo dnevnikov v originalih od začetka koncesije dalje zaradi ugotavljanja skladnosti dnevnikov opravil in izdanih računov toženki. Nato je toženka s tožnico 20. 6. 2014 opravila obravnavo, na kateri ji je bilo omogočeno, da se izjavi o vseh nepravilnostih, kot so bile ugotovljene v revizijskem poročilu. Poleg tega je bilo ugotovljeno, da tožnica toženki ni dala na vpogled zahtevanih originalih dnevnikov izvajanja pomoči na domu, kot je bilo zahtevano z dopisom z dne 19. 5. 2014. Od prejema tega dopisa do ustne obravnave dne 20. 6. 2014 je imela tožnica dovolj časa, da toženki omogoči vpogled v zahtevane dnevnike. Ob vpogledu v predložene dnevnike je bilo ugotovljeno, da gre za na novo izpisane dnevnike za celotno obdobje izvajanja koncesije, in sicer je tožnica predstavnikoma toženke dala na vpogled dnevnike, ki jih je posebej za ta namen na novo napisala in priredila tako, da so ustrezali dejanskemu stanju – izdanim računom. Predstavnika toženke sta bila na izpis novih – prirejenih dnevnikov opozorjena s strani uporabnika storitev pomoči na domu. Toženka s tem v zvezi v dokaz prilaga za meseca april in januar 2013 za uporabnika A.A. originalni in na novo izpisani – prirejeni dnevnik. Sorodnica navedenega uporabnika B.B. je predstavnikom občine povedala, da ji je tožnica prinesla v podpis na novo napisan dnevnik zaradi kontrole. Tožnica ji je to pojasnila z izgovorom, da so se ji dnevniki polili s kavo in so zato neuporabni. B.B. je kasneje, in sicer 25. 8. 2014, o navedenem podala tudi pisno izjavo na zapisnik. Na podlagi gornjih ugotovitev je toženka ugotovila, da tožnica nepravilnosti, kot jih je ugotovila državna notranja revizorka, ni odpravila. Tako je bila prisiljena izdati odločbo o odvzemu koncesije. Sodišču predlaga, da tožnico pozove na predložitev originalnih in na novo narejenih dnevnikov ter da zasliši priče državno notranjo revizorko C.C., uradni osebi toženke D.D. in E.E. ter D.D. Sodišču predlaga, da po izvedenem dokaznem postopku tožbo zavrne.

4. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 9. 9. 2014 še navaja, da se vsebina zapisnika o ustni obravnavi, na katerega se sklicuje toženka, ne ujema z argumenti izpodbijane odločbe niti v eni točki, zato so navedbe toženke o zagotovitvi pravice do učinkovite izjave v postopku v celoti neutemeljene. Iz tega zapisnika tudi ne izhaja, da naj tožnica toženki ne bi dala na vpogled zahtevanih originalih dnevnikov pomoči. Povsem novi, neresnični in neutemeljeni so očitki toženke, da je šlo v konkretnem primeru za prirejene dnevnike, na kar naj bi bila toženka opozorjena s strani uporabnikov pomoči. V pripravljalni vlogi z dne 2. 12. 2014 tožnica še navaja, da z revizijskim poročilom ni bila nikoli seznanjena, temveč jo je toženka z ugotovitvami seznanila le preko dopisa z dne 19. 5. 2014, kar po njenem prepričanju ni ustrezno. Iz dopisa namreč ne izhaja, na podlagi česa je revizorka prišla do ugotovitev, da obstaja tveganje, da ure pri uporabniku dejansko niso bile opravljene v višini, kot so bile obračunane in plačane. Meni, da toženka poneverbe dnevnikov ni izkazala, saj ni pridobila njihovih originalov. Zgolj na podlagi dejstva, da je tožnica dnevnike prepisala ter jih dala v podpis uporabnikom, ni mogoče trditi, da gre za poneverbo in prirejanje listin.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporen odvzem koncesije za pomoč družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani tožnici, ki ji je bila podeljena z odločbo z dne 26. 9. 2011. 7. Razlogi za odvzem koncesije za opravljanje storitve javne službe na področju socialnega varstva (kar je na podlagi četrte alineje prvega odstavka 42. člena ZSV tudi pomoč družini za dom in na domu) so navedeni v 47.l členu ZSV, ki v drugem odstavku določa, da pristojni organ koncedenta pisno opozori koncesionarja na razlog za odvzem koncesije, mu določi primeren rok za odpravo kršitev, slabega finančnega stanja ali za sporazumno spremembo oziroma razvezo pogodbe, in ga opozori, da bo v nasprotnem primeru uvedel postopek odvzema koncesije. Tretji odstavek te določbe pa določa, da če v določenem roku koncesionar ne odpravi kršitev, slabega finančnega stanja ali v njem ne pride do sporazumne spremembe oziroma razveze pogodbe, pristojni organ koncedenta po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero odvzame koncesijo.

8. Koncesijska pogodba za opravljanje javne službe pomoč družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani, ki sta jo toženka kot koncedent in tožnica kot koncesionar sklenila 17. 10. 2011 (priloga A14), v prvem odstavku 20. člena določa razloge za odvzem koncesije, v drugem odstavku te določbe pa, da v primeru, da koncesionar ne izvaja koncesijske dejavnosti v skladu s to pogodbo in predpisi, ki urejajo področje dejavnosti koncesije, ga koncedent opozori in pozove, da v določenem roku odpravi ugotovljene napake. Če koncesionar ne odpravi napak v tako določenem roku, koncedent koncesijo odvzame z odločbo.

9. Tožnica po presoji sodišča utemeljeno ugovarja, da ji toženka pred izdajo izpodbijane odločbe ni dala možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, kar ji narekuje določba tretjega in četrtega odstavka 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). S tem v zvezi se toženka v odgovoru na tožbo sklicuje na opravljeno ustno obravnavo dne 20. 6. 2014. Vendar pa sodišče ugotavlja, da zapisnik o ustni obravnavi in izjavi strank z dne 20. 6. 2014, ki je del upravnega spisa zadeve, po vsebini ne predstavlja zapisnika o ustni obravnavi, kot ga opredeljujejo določbe 76., 78. ter drugega in tretjega odstavka 89. člena ZUP. Iz predložene listine „Zapisnika o ustni obravnavi in izjavi strank z dne 20. 6. 2014“ namreč izhaja, da ne obsega natančnega in kratkega poteka ter vsebine v postopku opravljenega dejanja in danih izjav, saj je v njem navedeno le, kaj je bilo dogovorjeno, ne izhaja pa iz tega zapisnika, da bi bilo tožnici omogočeno, da se seznani s konkretnimi ugotovitvami toženke glede očitanih ji kršitev v zvezi z vodenjem dnevnikov izvajanja pomoči na domu. S predloženim zapisnikom torej toženka ni dokazala, da je tožnici omogočila učinkovito varstvo njenih pravic v tem postopku, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

10. Utemeljen pa je tudi ugovor neobrazloženosti izpodbijane odločbe. Toženka bi namreč morala upoštevati določbo 214. člen ZUP, ki določa sestavne dele, ki jih mora vsebovati obrazložitev odločbe (razen kadar je dovoljena skrajšana obrazložitev, vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer). Zahteva po obrazloženosti odločitev upravnih organov izhaja tudi iz pravice do enakega varstva pravic v postopku, ki jo zagotavlja Ustava v 22. členu in ki je poseben izraz načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Izpodbijana odločba bi tako zadostila določbi 214. člena ZUP ter procesnim jamstvom, ki jih zagotavljata zakon in tudi Ustava, če bi bili iz njene obrazložitve razvidni konkretni razlogi, na podlagi katerih je toženka sprejela izpodbijano odločitev, in sicer konkretno kateri dnevniki so bili pregledani in primerjani novi s starimi, konkretno kaj je bilo popravljeno oziroma katere ure in nepravilnosti pri podpisih katerih uporabnikov so bili ugotovljeni in na katerih dnevnikih (datumsko). Šele takšna – konkretizirana obrazložitev namreč omogoča učinkovito pravno sredstvo, v katerem bi tožnica mogla konkretizirano izpodbijati odločitev toženke. Splošno podanih in nekonkretiziranih navedb o ugotovljenih nepravilnostih v izpodbijani odločbi tako sodišče ni moglo presojati. Z navedbami v odgovoru na tožbo in tam navedenimi dokaznimi predlogi pa toženka obrazložitve izpodbijane odločbe ne more dopolnjevati.

11. Šele po tako izvedenem ugotovitvenem postopku, v katerem bo toženka tožnici – po predložitvi vseh zahtevanih relevantnih dnevnikov, kar je dolžnost tožnice napram koncedentu, omogočila, da se izjavi o vseh njenih ugotovitvah v zvezi z zatrjevanimi kršitvami koncesijske pogodbe, in sicer konkretizirano in natančno ter po izvedbi morebitnih dodatnih dokazov z zaslišanjem prič v postopku, v katerem mora sodelovati tudi tožnica. Kolikor bo tudi po izjavi tožnice o vseh relevantnih ugotovitvah postopka toženka zaključila, da tožnica ne izvaja koncesijske dejavnosti v skladu s pogodbo, bo prišla v poštev določitev roka tožnici za odpravo ugotovljenih napak v skladu z zgoraj citiranimi določbami drugega odstavka 47. l člena ZSV in drugega odstavka 20. člena koncesijske pogodbe.

12. Po vsem povedanem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Skladno s tretjim odstavkom navedenega člena sodišče zadevo vrača organu v ponovni postopek, v katerem bo moral upoštevati stališče te sodbe glede postopka.

13. Izrek o povrnitvi stroškov postopka tožnici temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter na drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, pri čemer je sodišče tožnici priznalo tudi 22 % DDV, saj so njeni pooblaščenci zavezanci za plačilo tega davka. Zahtevek toženke za povrnitev plačila stroškov postopka pa je sodišče zavrnilo, saj v tem sporu ni uspela.