Jedro

Z določbo 84. člena ZMZ-1 je zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-25 in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. Zakon je sklep, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je bila prošnja vložena zaradi oviranja postopka vračanja, vezal na okoliščino, da je imel prosilec že možnost zaprositi za mednarodno zaščito (a tega ni storil), v ostalem pa je ugotavljanje in presojo okoliščin, iz katerih naj bi sledila ta utemeljena domneva, prepustil toženki. Po presoji sodišča iz citirane določbe direktive izhaja, da je v takih okoliščinah nadaljnje pridržanje oziroma omejitev gibanja prosilcu za azil dopustna le, če bi lahko toženka sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prošnja vložena zaradi oviranja oziroma otežitve odločbe o vrnitvi, na podlagi splošnih, vnaprej določenih in za vse prosilce veljavnih objektivnih meril (poleg objektivnega merila, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito). Že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II je namreč razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnopravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

Omejitev gibanja na zakonski podlagi, na katero se sklicuje toženka, je dopustna le, če je tujec vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz države. Če se to zgodi v primeru, ko je za odstranitev iz države potrebna izdaja posebne odločbe, je ukrep omejitve gibanja mogoče izreči le, če je bila taka odločba izdana, saj v takem primeru odstranitev iz države pomeni izvršitev te odločbe.

Izrek

Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-885/2020/4 (1312-02) z dne 19. 6. 2020 odpravi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se tožniku omeji gibanje, ker mu je že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Sklenila je, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, Veliki otok 44/z, 6320 Postojna, in sicer od 17. 6. 2020 od 13:45 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 17. 9. 2020 do 13:45, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik 9. 6. 2020 nezakonito vstopil v Republiko Slovenijo iz Republike Hrvaške in bil 10. 6. 2020 prijet v naselju Gradišče pri Materiji. Policijska postaja Kozina je tožniku še istega dne izdala odločbo 2253-39/2020/14 (3B695-02) o nastanitvi v Centru za tujce v Postojni, in sicer zaradi nevarnosti pobega in ker ni znana njegova istovetnost. Neformalna najava za vrnitev na Hrvaško ni uspela, zato je tožnik ostal v Centru za tujce v Postojni, kjer je 15. 6. 2020 izrazil željo po vložitvi prošnje za zaščito v Sloveniji zaradi težav s Talibani in ISIS, formalno pa je bila prošnja sprejeta 17. 6. 2020. 3. Toženka je po vloženi prošnji izdala izpodbijani sklep, saj je bila tožnikova namera, da zaprosi za mednarodno zaščito podana po tem, ko mu je bila izdana odločba o nastanitvi v Center za tujce do njegove odstranitve iz države. Postopek za njegovo odstranitev iz Republike Slovenije je namreč začel teči takoj z nastanitvijo tožnika v Center za tujce, tožnik pa je s tem, ko je 15. 6. 2020 naznanil namero in 17. 6. 2020 tudi formalno vložil prošnjo za mednarodno zaščito, postopek odstranitve iz Republike Slovenije prekinil. Toženka ugotavlja, da je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, saj iz njegovih izjav jasno izhaja, da Republika Slovenija ni njegova ciljna država in bi si v primeru vrnitve v Republiko Hrvaško ponovno podaljšal pot do ciljne države, ki je Italija, v kateri ima brata z urejenim dovoljenjem za bivanje. Poleg tega je imel od 10. 6. 2020 možnost zaprositi za mednarodno zaščito, pa tega ni storil ne ob prijetju ne kasneje. Tožnikova pojasnila, da je že na policijski postaji izrazil željo po zaščiti, vendar je bil prepeljan v Center za tujce, kjer pa mu je bilo naročeno, da mora počakati prevajalca, zavrača, ker meni, da ne morejo ovreči njenih ugotovitev, da bi tožnik, če bi res želel zaprositi za mednarodno zaščito, to storil že prej, in ne šele v času svoje nastanitve v Centru za tujce, ko je čakal na odstranitev iz Republike Slovenije. Če ne bi bil prijet, bi nadaljeval pot v Italijo, kjer ima po lastnih navedbah brata. Sam je tudi povedal, da če ga ne bi prijela policija, prošnje za mednarodno zaščito v Sloveniji ne bi vložil. Prav tako je imel ves čas postopka s policijo na voljo prevajalca za jezik, ki ga razume. Glede na navedeno je izpolnjen objektivni kriterij, ki kaže na to, da je prošnjo vložil izključno z namenom ovirati ali zadržati odstranitev iz države.

4. Zato toženka zaključuje, da je utemeljena ocena, da je tožnik podal prošnjo z namenom ovirati odstranitev iz države, tako da so izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja na podlagi tretje alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Toženka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Varnostnika na območju azilnega doma namreč ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na območje tega doma, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

5. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da toženka priznava, da je tožnik želel vložiti prošnjo za priznanje mednarodne zaščite zato, da bi se izognil nasilju Talibanov v izvorni državi. Namero je podal takoj, ko je imel možnost razumeti, da to pravico ima, oziroma ko ga je obiskal prevajalec oziroma so mu za to povedali drugi prosilci. To pa je v nasprotju z navedbami toženke, da je tožnik vložil prošnjo samo zato, da bi onemogočil odstranitev - očitno neutemeljena prošnja po 52. členu ZMZ-1. Zaradi nasprotujočih argumentov se naslovne odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Navaja še, da ni razumel pravnega pouka in časovne relevantnosti le - tega, zato je šele 24. 6. 2020 pooblastil svetovalko. Ob razgovoru z njo ni bil prisoten tolmač, angleško pa razume zelo malo. Zato pooblaščenki ni mogel pojasniti vseh za tožbo relevantnih okoliščin primera. S tem mu je bila kršena pravica do izjave. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi.

6. V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa. Navaja še, da ta ni protislovna, temveč je toženka obširno, izčrpno in skladno podala argumente, na podlagi katerih je ocenila, da je tožnik svojo prošnjo podal zgolj zato, da bi prekinil proces odstranitve iz države. Pripominja, da v izpodbijanem sklepu ne priznava, da je tožnik vložil prošnjo, da bi se izognil nasilju Talibanov, ampak je zgolj povzela njegovo izjavo. V zvezi z očitki o kršitvi pravice do izjave s tem, ko tožniku pri razgovoru s svetovalko za begunce ni bil zagotovljen tolmač, pa navaja, da ni dolžna zagotavljati pomoči tolmača v postopku sestave tožbe, ampak tekom postopka do izdaje odločbe. V tem postopku pa je imel tožnik na voljo tolmača za urdu jezik, za katerega je navedel, da ga govori. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

7. Tožba je utemeljena.

8. Toženka je svojo odločitev utemeljila s tem, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z drugim odstavkom tega člena.

9. Pogoji za omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)1, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.2 Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije3, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.4

10. Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril (poudarek sodišča), vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

11. Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.

12. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-25 in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. Zakon je sklep, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je bila prošnja vložena zaradi oviranja postopka vračanja, vezal na okoliščino, da je imel prosilec že možnost zaprositi za mednarodno zaščito (a tega ni storil), v ostalem pa je ugotavljanje in presojo okoliščin, iz katerih naj bi sledila ta utemeljena domneva, prepustil toženki.

13. Po presoji sodišča iz citirane določbe direktive izhaja, da je v takih okoliščinah nadaljnje pridržanje oziroma omejitev gibanja prosilcu za azil dopustna le, če bi lahko toženka sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prošnja vložena zaradi oviranja oziroma otežitve odločbe o vrnitvi, na podlagi splošnih, vnaprej določenih in za vse prosilce veljavnih objektivnih meril (poleg objektivnega merila, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito). Že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II je namreč razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnopravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

14. ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi oziroma je določil zgolj en kriterij, ki ga določa tudi Recepcijska direktiva II, tj. da je prosilec imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Vendar navedeno pravno domnevo o obstoju utemeljene domneve opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: presoja, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril, in presoja, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz česar Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve, pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti določeno, iz katerih objektivnih okoliščin je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Tako razlago potrjuje tudi že omenjena 15. uvodna izjava Recepcijske direktive II, iz katere prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje pa je tudi Sodišče Evropske Unije presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil že pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, vendar le, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno (poudarek sodišča) nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.6

15. Ob takem izhodišču Recepcijske direktive II bi se zakonodajalec moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve njegove odstranitve iz države.

16. Poleg tega sodišče ugotavlja, da toženka v obravnavani zadevi niti ne trdi, da bi bila izdana odločba o vrnitvi, niti se nanjo (niti posredno) ne sklicuje.

17. Ta okoliščina pa je relevantna, saj se tretja alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 sklicuje na postopek vračanja oziroma odstranitve iz države po Zakonu o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), ki načeloma poteka na podlagi odločbe o vrnitvi (prvi odstavek 69. člena ZTuj-2), razen - smiselno - v primerih, ko zakon izdaje take odločbe ne predpisuje. Tako prvi odstavek 64. člena ZTuj-2 določa, da se odločba o vrnitvi ne izda v primerih, ko je tujec prijet pri nezakonitem prehajanju državne meje ali v povezavi z njim in po tem ni pridobil pravice do prebivanja, tujcu, ki je v postopku vračanja ali izročitve na podlagi mednarodne pogodbe o vračanju oseb, in tujcu, ki mu je bila izrečena stranska sankcija izgona tujca iz države.

18. Na prvi pogled je torej možna predaja tujca brez izdaje odločbe o vrnitvi, če gre za vrnitev oziroma izročitev tujca na podlagi mednarodne pogodbe, kar je tožena stranka skušala storiti tudi v konkretni zadevi, ko je najprej skušala predati tožnika Hrvaški. Vendar pa 64. člen ZTuj-2 še v istem odstavku določa tudi, da se tujcu izda odločba o vrnitvi, če ni bil sprejet v državo pogodbenico oziroma če vanjo ni bil vrnjen v roku 72 ur. Po navedbah toženke v izpodbijanem sklepu pa je Republika Hrvaška neformalno najavo za vrnitev na Hrvaško zavrnila.

19. To pomeni, da bi morala biti tožniku po prvem odstavku 64. člena ZTuj-2 izdana odločba o vrnitvi, saj drugače po prej navedeni zakonski ureditvi sploh ni mogoče govoriti o „izvedbi in izvršitvi“ postopka vračanja oziroma odstranitve po tem zakonu, ki bi jo tožnik lahko oviral z vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito. Povedano drugače: omejitev gibanja na zakonski podlagi, na katero se sklicuje toženka, je dopustna le, če je tujec vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz države. Če se to zgodi v primeru, ko je za odstranitev iz države potrebna izdaja posebne odločbe, je ukrep omejitve gibanja mogoče izreči le, če je bila taka odločba izdana, saj v takem primeru odstranitev iz države pomeni izvršitev te odločbe.

20. Obveznost izdaje odločbe o vrnitvi izhaja tudi iz Direktive o vračanju. Za konkretno zadevo sta relevantna prvi in tretji odstavek 6. člena Direktive. V skladu s prvim odstavkom 6. člena države članice brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, po tretjem odstavku 6. člena pa se države članice lahko vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive, sprejme druga država članica. Kot je bilo že navedeno, v obravnavani zadevi Hrvaška tožnika ni sprejela, zato bi mu morala toženka izdati odločbo o vrnitvi.

21. Zato je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage. Četudi bi bilo mogoče predpis razumeti tako, da objektivne kriterije v vsakem posameznem primeru ugotovi toženka, pa je po povedanem odločba o vrnitvi po ZTuj-2 temeljni pogoj za izrek ukrepa omejitve gibanja tujcu po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II in 6. členom Direktive o vračanju. Ker je toženka v obravnavanem primeru ta ukrep izrekla, ne da bi tožniku izdala odločbo o vrnitvi po ZTuj-2, ta pogoj ni bil izpolnjen, zato tudi to predstavlja kršitev materialnega prava. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo.

22. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-17 je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, tako zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Glede na stališče, da za ukrep ni ustrezne zakonske podlage, pa je sodišče tudi po določbi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 lahko odločilo brez glavne obravnave. Toženki s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

1 V nadaljevanju Recepcijska direktiva II. 2 Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve). 3 Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86. 4 Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. 5 ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu. 6 Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve. 7 Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.