Jedro

Organ za brezplačno pravno pomoč, glede na povzeta materialnopravna izhodišča, nima zakonske podlage, da bi onkraj standarda očitnosti opravil podrobno in kompleksno vsebinsko analizo oziroma obrazloženo presojo (sodne) odločbe, ki jo želi prosilec izpodbiti. Pri tem je treba upoštevati tudi, da je namen brezplačne pravne pomoči uresničevanje z Ustavo RS zagotovljene pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, zaradi česar je treba določbo 24. člena ZBPP razlagati v skladu s načelom sorazmernosti tako, da pri tem ne pride do nedopustnega oziroma prekomernega posega v varovano pravico. Ustavno skladna razlaga določb 24. člena ZBPP je zato po presoji sodišča mogoča le ob strogem upoštevanju že opisanega standarda očitnosti. To pomeni, da organ za brezplačno pravno pomoč s svojo presojo ne sme poseči v vsebino sodnega varstva, ki ga želi prosilec doseči z brezplačno pravno pomoč. Zgolj navedba, da glede na zatrjevane kršitve pravic, nadaljnji potek zdravljenja po zatrjevanih kršitvah in možnost načina rešitve spora po 62. členu ZpacP, ne predstavlja obrazložitve v smislu določbe 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Toženka bi morala obrazložiti, zakaj zadeva ni pomembna za tožničin osebni in socialno-ekonomski položaj oziroma zakaj pričakovani izid zadeve za tožnico ni življenjskega pomena, upoštevajoč Prošnjo.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravnega sodišča Republike Slovenije Bpp 36/2024 z dne 22. 3. 2024 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

_Povzetek izpodbijane odločbe_

1. Toženka je na podlagi druge alineje prvega odstavka 24. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP) zavrnila tožničino prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči v obliki in obsegu pravnega svetovanja in zastopanja za sestavo in vložitev tožbe zoper odločbo Ministrstva za zdravje, Komisijo Republike Slovenije za varstvo pacientovih pravic št. 021-68/2023/26 z dne 12. 1. 2024 ter pravnega svetovanja in zastopanja v tem upravnem sporu na prvi stopnji (v nadaljevanju Prošnja).

2. Toženka je zavrnila Prošnjo, ker je ugotovila, da zadeva, v zvezi s katero prosi za brezplačno pravno pomoč, za tožnico, tudi v primeru ugodnega izida upravnega spora, ni življenjskega pomena, ker vsebina upravnega spora ni pomembna za tožničin osebni in socialno-ekonomski položaj.

3. Toženka je ugotovila, da je Komisija Republike Slovenije Ministrstva za zdravje (v nadaljevanju Komisija) z odločbo Ministrstva za zdravje, Komisijo Republike Slovenije za varstvo pacientovih pravic št. 021-68/2023/26 z dne 12. 1. 2024 (v nadaljevanju Odločba Komisije) zavrnila zahtevek tožnice, da sta ji bili pri izvajalcu zdravstvene storitve UKC Ljubljana, Ginekološka klinika, kršeni pravica do dostopa do zdravstvene obravnave po prvem odstavku 6. člena Zakona o pacientovih pravicah (v nadaljevanju ZPacP) ter pravica do primerne, kakovostne in varne obravnave po 11. členu ZPacP. Komisija je ugodila tožničinemu zahtevku, da ji izvajalec po koncu ambulantnega pregleda 18. 1. 2023 in 26. 9. 2023 v roku 7 dni ni izročil strokovnega mnenja in izvida po 18. členu ZPacP in izvajalcu naložila, da se tožnici v roku 7 dni po prejemu odločbe pisno opraviči z obrazloženimi razlogi za nastanek ugotovljene nepravilnosti.

4. Toženka je ocenila, da tožnica ne izpolnjuje objektivnega pogoja za dodelitev brezplačne pravne pomoči iz 24. člena ZBPP. Toženka je povzela tožničin očitek v zvezi z zatrjevanimi kršitvami pacientovih pravic in sicer, da ji zdravnik 5. 4. 2023 ni odvzel brisa in ji ni predpisal antibiotičnega zdravljenja oziroma, da jo je po pregledu 5. 4. 2023 prepozno naročil na kontrolni pregled, in sicer 23. 8. 2023 in ugotovila, da tožnica prosi za brezplačno pravno pomoč v zadevi, ki za tožnico, četudi bi bil izid upravnega spora zanjo ugoden, ni življenjskega pomena, tudi glede na vsebino upravnega spora, pa zadeva po oceni toženke ni pomembna za tožničin osebni in socialno-ekonomski položaj. Toženka je ugotovila, da je tožnica kljub zatrjevanim kršitvam na pregledu 5. 4. 2023, po odvzemu brisa na Dermatološki kliniki 15. 5. 2023, prejela antibiotik Amoksiklav, ki ji ga je predpisal dr. A. A. Tožnica je opravila pri izvajalcu zdravstvenih storitev nato tudi več kontrolnih pregledov (14. 6. 2023, 26. 9. 2023 in 7. 11. 2023), na katerih so ji ponovno predpisali zdravljenje z antibiotiki. Toženka je glede na zatrjevane kršitve pravic, nadaljnji potek zdravljenja po zatrjevanih kršitvah in možnost načina rešitve spora po 62. členu ZPacP ocenila, da objektivni pogoj iz 24. člena ZBPP ni izpolnjen oziroma, da očitane kršitve niso takšne narave, da bi bila tožnica na podlagi 24. člena ZBPP upravičena do dodelitve brezplačne pravne pomoči, zaradi česar je Prošnjo zavrnila.

_Tožničine navedbe_

5. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotno ter nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, odpravi in priglaša stroške postopka.

6. Meni, da je izpodbijana odločba nezakonita, obrazložitev nejasna in nekonsistentna. Odločba Komisije je po mnenju tožnice nezakonita, zato je treba sprožiti upravni spor. Ugotovitev toženke, da je v postopku izdaje Odločbe Komisije materialno pravo pravilno uporabljeno in, da ni bilo kršitev pravil postopka, je po mnenju tožnice napačna in zato izpodbijana odločba nezakonita.

7. Meni, da je zmotno stališče toženke, da morebiten uspeh tožnice v upravnem sporu zoper Odločbo Komisije, za tožnico ni življenjskega pomena oziroma, da glede na vsebino upravnega spora, zadeva ni pomembna za tožničin osebni ali socialno-ekonomski položaj. Toženki očita, da bi morala opraviti tudi vsebinski preizkus zadeve, obseg in meja tega preizkusa pa se omeji s pravnim standardom očitne nerazumnosti, ki se nanaša na verjetnost uspeha prosilca v postopku. Navaja, da toženka v izpodbijani odločbi celo namigne na morebiten uspeh tožnice v upravnem sporu, a da tudi če bi uspela, naj ta uspeh za tožnico ne bi bil življenjskega pomena. Toženka ne pojasni, kaj ima v mislih z življenjskim pomenom in se zato te odločbe ne da preizkusiti. Tožnica poudarja, da je zanjo življenjskega pomena, da jo ginekolog sprejme, zdravi, ko ima ginekološke težave, ne da jo napotuje na urgentno ginekološko ambulanto in drugam, kjer se z brisi potrdi njen dvom, da ima še vedno težave ter da potrebuje antibiotično zdravljenje. Amoksiklav je dobila le zaradi njene vztrajnosti. Za tožnico, ki je starejša, je življenjskega pomena, da ni slišana in da se njena zdravstvene težave ponavljajo. Tožnica meni, da so zaključki toženke popolnoma zgrešeni. Zdravljenje tožnice, ki ima tako nizke dohodka (350,00 EUR pokojnine) predstavlja vpliv na njen socialno ekonomski položaj. Toženki očita, da ni naredila preizkusa utemeljenosti Prošnje, kot ji nalaga 24. člen ZBPP, ampak je presojala zakonitost Odločbe Komisije in to na podlagi dejanskega stanja, ki ga je ugotovila Komisija, kar pa je pridržano sodišču, ki je pristojno za odločanje o tožbi v upravnem sporu zoper Odločbo Komisije. Poudarja, da toženka na podlagi 24. člena ZBPP nima pooblastila za presojo zakonitosti Odločbe Komisije, temveč je pri presoji razumnosti zadeve oziroma verjetnosti izgledov za uspeh po prvem odstavku 24. člena ZBPP omejeno s standardom očitnosti. Toženka je zato zmotno uporabila materialno pravo in storila bistveno kršitev pravil postopka. Toženka je ravnala v nasprotju z ZBPP in navedla, da tudi če bi tožnica uspela, uspeh nima življenjskega pomena za tožnico, iz česar je razvidno, da toženka ni ugotovila, da tožnica možnosti za uspeh nima. Že zato, ker je bila Odločba Komisije izdana prepozno in bila kršena pravica do izjave, ima tožnica možnosti za uspeh v upravnem sporu zoper Odločbo Komisije. Toženka je naredila vsebinsko analizo zadeve, česar ne bi smela in s tem kršila materialno pravo ter določbe postopka.

_Navedbe toženke_

8. Toženka na tožbo ni odgovorila.

**K I. točki izreka**

9. Sodišče je na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

10. Sodišče je v dokaznem postopku prebralo listine sodnega spisa, označene kot priloge od A1 do A5 in listine spisa toženke številka Bpp 36/2024. Tožba je utemeljena.

11. Namen brezplačne pravne pomoči po ZBPP je uresničevanje pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati (prvi odstavek 1. člena ZBPP). Sodišče pojasnjuje, da je bil ZBPP sprejet z namenom uresničevanja ustavne pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), ki določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah, dolžnostih in obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče, in zaradi varovanja 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah, po kateri ima vsakdo pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali v kakršnihkoli kazenskih obsodbah zoper njega odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče. Ustavno sodišče je namreč večkrat poudarilo, da osebam slabega premoženjskega stanja višina sodnih stroškov ne sme predstavljati nepremostljive ovire za dostop do sodišča, kar izhaja ne samo iz 23. člena Ustave, pač pa tudi iz načela enakosti pred zakonom in prepovedi diskriminacije po 14. členu Ustave.1 ZBPP torej omogoča dejansko in učinkovito izvrševanje pravice do dostopa do sodišča vsakomur, ne glede na njegov premoženjski oz. socialni status ob ustavnem priznanju pravice do sodnega varstva kot človekove pravice in ob upoštevanju načela socialne države kot ustavne zahteve, ki se konkretizira tudi v vsebinski, materialni pravici do enakosti pred zakonom.2 Z ZBPP so tako celovito in sistemsko urejena vsa vprašanja, povezana z zagotavljanjem pravnega svetovanja in zastopanja po odvetniku in drugih, za to kvalificiranih osebah v smislu uresničevanja pravice do dostopa do sodišča.3 Država mora stranki zagotoviti strokovno pomoč, kadar je to nujno za dostop do sodišča s sredstvi iz proračuna.4

12. Pri presoji dodelitve brezplačne pravne pomoči se kot pogoj upoštevajo (tudi) okoliščine in dejstva v zadevi, v zvezi s katero prosilec vlaga prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči predvsem, da zadeva ni očitno nerazumna oziroma da ima prosilec v zadevi verjetne izglede za uspeh, tako da je razumno začeti postopek oziroma se ga udeleževati ali vlagati v postopku pravna sredstva oziroma nanje odgovarjati (prva alineja prvega odstavka 24. člena ZBPP); je zadeva pomembna za prosilčev osebni in socialno-ekonomski položaj oziroma je pričakovani izid zadeve za prosilca ali njegovo družino življenjskega pomena (druga alineja prvega odstavka 24. člena ZBPP). Šteje se, da je zadeva očitno nerazumna, če je pričakovanje ali zahtevek prosilca v očitnem nesorazmerju z dejanskim stanjem stvari, če je očitno, da stranka zlorablja možnost brezplačne pravne pomoči za zadevo, za katero ne bi uporabila pravnih storitev, tudi če bi ji njen materialni položaj to omogočal, ali če je pričakovanje ali zahteva prosilca očitno v nasprotju z izidom v zadevah s podobnim dejanskim stanjem in pravno podlago, ali če je pričakovanje ali zahteva osebe v očitnem nasprotju z načeli pravičnosti in morale (tretji odstavek 24. člena ZBPP).

13. Iz ustaljene sodne prakse Upravnega sodišča RS5 izhaja, da je zakonodajalec meje vsebinskega preizkusa zadeve opredelil s pravnim standardom očitne nerazumnosti (prva alineja prvega odstavka 24. člena ZBPP), ki se po nadaljnjem zakonskem besedilu nanaša na verjetnost prosilčevega uspeha v postopku. Ta pravni standard mora pristojni organ v vsaki zadevi posebej napolniti z uporabo kriterijev, določenih v tretjem odstavku 24. člena ZBPP, ki so vezani na pojem očitnosti. S tem je zakonodajalec jasno določil meje oziroma obseg preizkusa zadeve, ki ga mora opraviti organ za brezplačno pravno pomoč: razlogi za morebitno zavrnitev prošnje za dodelitev brezplačne pravne pomoči na tej podlagi morajo biti očitni. Očiten pa pomeni takšen, ki ga ni mogoče ovreči ali omajati niti po vsestranskem preizkusu, ker vse okoliščine, zdrava pamet in vse izkušnje, brez dokazovanja in brez možnosti nasprotnega utemeljevanja izključujejo vsako možnost drugačnega sklepa.6 Organ za brezplačno pravno pomoč, glede na povzeta materialnopravna izhodišča, nima zakonske podlage, da bi onkraj standarda očitnosti opravil podrobno in kompleksno vsebinsko analizo oziroma obrazloženo presojo (sodne) odločbe, ki jo želi prosilec izpodbiti. Pri tem je treba upoštevati tudi, da je namen brezplačne pravne pomoči uresničevanje z Ustavo RS zagotovljene pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, zaradi česar je treba določbo 24. člena ZBPP razlagati v skladu s načelom sorazmernosti tako, da pri tem ne pride do nedopustnega oziroma prekomernega posega v varovano pravico. Ustavno skladna razlaga določb 24. člena ZBPP je zato po presoji sodišča mogoča le ob strogem upoštevanju že opisanega standarda očitnosti. To pomeni, da organ za brezplačno pravno pomoč s svojo presojo ne sme poseči v vsebino sodnega varstva, ki ga želi prosilec doseči z brezplačno pravno pomoč.7

14. Toženka je tožničino prošnjo za brezplačno pravno pomoč zavrnila na podlagi druge alineje prvega odstavka 24. člena ZBPP, ker je ugotovila, da zadeva ni pomembna za tožničin osebni in socialno-ekonomski položaj oziroma da pričakovani izid zadeve za tožnico ni življenjskega pomena. Toženka je obrazložila, da je tožnica kljub zatrjevanim kršitvam na pregledu 5. 4. 2023, po odvzemu brisa na Dermatološki kliniki 15. 5. 2023 prejela antibiotik Amoksiklav, ki ji ga je predpisal dr. A. A.; da je tožnica je opravila pri izvajalcu zdravstvenih storitev nato tudi več kontrolnih pregledov (14. 6. 2023, 26. 9. 2023 in 7. 11. 2023), na katerih so ji ponovno predpisali zdravljenje z antibiotiki. Toženka je glede na zatrjevane kršitve pravic, nadaljnji potek zdravljenja po zatrjevanih kršitvah in možnost načina rešitve spora po 62. členu ZPacP, ocenila, da objektivni pogoj iz 24. člena ZBPP ni podan.

15. Tožnica prosi za brezplačno pravno pomoč za upravni spor zoper Odločbo Komisije, izdano na podlagi ZPacP, ki določa pravice, ki jih ima pacient kot uporabnik zdravstvenih storitev pri vseh izvajalcih zdravstvene dejavnosti, postopke uveljavljanja teh pravic, kadar so te kršene, in s temi pravicami povezane dolžnosti (prvi odstavek 1. člena ZPacP). Pravica do zdravstvenega varstva je ustavno varovana pravica (57. člen Ustave), zdravje pa osnovna človekova vrednota. Ni sporno, da je tožnica pred Komisijo uveljavljala svoje pravice kot pacientka v postopku ginekološke obravnave. Utemeljen je tožbeni očitek, da toženka ne pojasni, zakaj zadeva naj ne bi bila življenjskega pomena in se zato odločbe ne da preizkusiti. Tožbenih navedb, da je za tožnico življenjskega pomena to, da jo izbrani ginekolog sprejme, zdravi in reši njene ginekološke težave in da zdravljenje tožnice, ki ima tako nizke dohodka (350,00 EUR pokojnine) predstavlja vpliv na njen socialno ekonomski položaj, toženka ne prereka. Zgolj navedba, da glede na zatrjevane kršitve pravic, nadaljnji potek zdravljenja po zatrjevanih kršitvah in možnost načina rešitve spora po 62. členu ZpacP, ne predstavlja obrazložitve v smislu določbe 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Toženka bi morala obrazložiti, zakaj zadeva ni pomembna za tožničin osebni in socialno-ekonomski položaj oziroma zakaj pričakovani izid zadeve za tožnico ni življenjskega pomena, upoštevajoč Prošnjo.

16. Utemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je toženka zmotno uporabila materialno pravo, ko je zavrnila Prošnjo zato, ker zadeva naj ne bi bila pomembna za tožničin osebni in socialno-ekonomski položaj oziroma ker pričakovani izid zadeve za tožnico ni življenjskega pomena, z utemeljitvijo, kot je mogoče smiselno povzeti, da zadeva za katero prosi za brezplačno pravno pomoč, po presoji toženke, ni utemeljena. Po presoji sodišča namreč ZBPP organu za brezplačno pravno pomoč ne daje pooblastila, da zavrne prošnjo za brezplačno pravno pomoč z utemeljitvijo, da je po vsebinski presoji zadeve, Odločba Komisije, ki jo želi upravičenec do brezplačne pravne pomoči izpodbiti s pravnimi sredstvi, pravilna. S tem se namreč organ spušča v sodno presojo pravilnosti Odločbe Komisije, za kar nima zakonske podlage, na kar utemeljeno opozori tožnica. Toženka na podlagi 24. člena ZBPP ne more zavrniti prošnje za dodelitev brezplačne pravne pomoči zato, ker se strinja z odločitvijo, ki jo želi tožnica izpodbiti, temveč mora določno navesti okoliščino, iz katere po njeni presoji izhaja, da zadeva ni pomembna za tožničin osebni in socialno-ekonomski položaj oziroma, da pričakovani izid zadeve za tožnico ni življenjskega pomena. Potreba po analizi in sklicevanju na vsebino Odločbe Komisije ne kaže na izpolnjenost opisanega standarda iz druge alineje prvega odstavka 24. člena ZBPP, na podlagi katere je toženka prošnjo zavrnila. Kot že navedeno, organ za brezplačno pravno pomoč s svojo presojo ne sme poseči v vsebino sodnega varstva, ki ga želi prosilec doseči z brezplačno pravno pomoč.8

17. Sodišče je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi napačno uporabljenega materialnega prava izpodbijano odločbo odpravilo in na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo v ponoven postopek organu, ki je izpodbijano odločbo izdal. Organ, ki je izpodbijano odločbo izdal, je na podlagi petega odstavka 64. člena ZUS-1 vezano na pravno mnenje sodišča glede uporabe **K II. točki izreka**

18. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v upravnem sporu zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika) do prenehanja obveznosti.

1 Tako sklepa Ustavnega sodišča RS, Up 40/97 z dne 7. 3. 1997 in Up 103/97 z dne 26. 2. 1998. 2 Tako Aleš Galič, oprostitev stroškov in brezplačno pravno pomoč v pravdnem postopku kot izraz načela socialne države, Pravnik št. 4-5, 1998. 3 Več o tem dr. Aleš Galič: Pravica do sodnega varstva v novejši praksi evropskega sodišča za človekove pravice, Pravosodni bilten št. 4/2013 str. 83 do 113 in Ustavno procesno pravo, GV založba, Ljubljana, 2004, str. 87 do 88 4 Več o tem Predlog zakona o brezplačni pravni pomoči (ZBPP) - EPA 1301 št. 751-01/99-1 z dne 31. 8. 2000. 5 Glej na primer sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenje v zadevah I U 845/2019 z dne 14. 6. 2019, I U 1190/2019 z dne 10. 9. 2019, I U 509/2020 z dne 14. 5. 2020, II U 322/2020 z dne 11. 11. 2020, I U 544/2022 z dne 11. 5. 2022 in I U 643/2022 z dne 8. 7. 2022, I U 737/2023 z dne 2. 8. 2023. 6 Glej na primer razlago pojma očiten v sklepu Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi Up‑62/96 z dne 11. 4. 1996. 7 Tako na primer Upravno sodišče RS v zadevi I U 845/2019 z dne 14. 6. 2019. 8 Glej sodbo Upravnega sodišča RS v zadevi I U 1477/23 z dne 11. 12. 2023 in I U 845/2019 z dne 14. 6. 2019.