Jedro

Določbe 2. odstavka 57. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97) o tem, da se že začeti postopki za odmero komunalnega prispevka končajo po dosedanjih predpisih, ni mogoče razlagati tako, da se nanaša tudi na določbe o pristojnosti kot določbe organizacijske narave. Začete postopke je treba končati ob upoštevanju materialnih in procesnih določb prejšnjih predpisov, medtem ko je treba uporabiti za določitev stvarne pristojnosti veljavne (organizacijske) določbe.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za okolje in prostor Republike Slovenije št. ... z dne 23. 3. 2001 odpravi ter zadeva vrne Ministrstvu za okolje, prostor in energijo Republike Slovenije v ponovni postopek.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote A. št. ... z dne 29. 5. 2000, izdano v ponovnem postopku, s katero je le-ta tožeči stranki naložila v plačilo sorazmerni del stroškov za pripravo in opremljanje stavbnega zemljišča v mestnem središču A. v zvezi z gradnjo poslovno-trgovskega centra X na parc. št. ... k.o. ..., v znesku 163.484.420,00 SIT (v točki 1) in odločila, da je odmerjeni znesek dolžna plačati pred izdajo gradbenega dovoljenja (v točki 2).

Tožena stranka se v razlogih sklicuje na 43., 43. a, 44. člen in 1. odstavek 45. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 18/84, ZSZ/84) ter navaja, da se poslovno-trgovski objekt na parc. št. ... k.o. ..., katerega investitor je tožeča stranka, nahaja v območju mestnega središča, ki se prostorsko ureja na podlagi ureditvenega načrta za del območja centralnih con F1 in F2 - mestno središče v A., torej na območju urejanja stavbnih zemljišč. Glede na to je prvostopni organ pravilno ugotovil, da je za tožečo stranko obveznost plačila sorazmernega dela stroškov nastala na podlagi določbe 1. odstavka 43. člena ZSZ/84, pravilno pa je tudi oprl izračun v skladu z določbo 4. odstavka 43. člena ZSZ/84 na 1. točko 2. člena in 18. člen Navodila o enotni metodologiji za pripravo investicijskega programa urejanja stavbnega zemljišča (Uradni list SRS, št. 33/98 in Uradni list RS, št. 22/90, Navodilo) o postopku izračuna. Po mnenju tožene stranke je v določbi 2. odstavka 57. člena ZSZ/97 podana tako materialna kot procesna pravna podlaga, da v postopkih za odmero komunalnega prispevka, ki so bili začeti do vključno 24. 7. 1997, odločajo upravne enote. Kot pravni naslednik Sklada stavbnih zemljišč mesta A. (SSZ), ki je uvedbo postopka za odmero sorazmernega dela stroškov predlagal, pa je Mestna občina A. poskrbela, da je bil za obravnavano območje urejanja izdelan investicijski program urejanja stavbnih zemljišč. Glede na navedeno tožena stranka meni, da so vsi ugovori tožeče stranke neutemeljeni.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega zakona in bistvenih kršitev pravil postopka ter iz razloga po 4. točki 1. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). V tožbi navaja, da tožena stranka nepravilno razlaga prehodne in končne določbe ZSZ/97, kajti po njenem mnenju se v postopkih za odmero komunalnega prispevka, ki so bili začeti pred uveljavitvijo ZSZ/97, uporabijo le materialne določbe iz prej veljavnih predpisov, ne pa tudi postopkovne določbe, in v okviru teh določbe o pristojnosti. Taka razlaga izhaja iz načela zakonitosti, kajti po Ustavi RS namreč upravni organi lahko odločajo le v okviru pristojnosti, ki jih imajo po zakonu. V času, ko je Upravna enota A. izdala prvostopno odločbo, pa glede na določbo 44. člena ZSZ/97 ni bila več pristojna za odločanje v postopku za odmero komunalnega prispevka, pač pa je bila pristojna občinska uprava. Glede na to je odločba upravne enote nezakonita. Dalje navaja, da je bil postopek za odmero spornega komunalnega prispevka uveden leta 1996 na zahtevo SSZ takratne Občine A., taki skladi pa so po samem zakonu prenehali z delom 31. 12. 1997 in bili z istim dnem po uradni dolžnosti izbrisani iz sodnega registra. Po samem zakonu je pravna naslednica SSZ mesta A. postala Občina A. oziroma vse na tem območju nastale občine, zato bi vse te organ moral vključiti v postopek. Ker jih ni, je kršil pravila postopka, saj v postopku ni bila izkazana aktivna legitimacija stranke, ki je vložila zahtevo za odmero komunalnega prispevka. V postopek pa je prvostopni organ po uradni dolžnosti oziroma na lastno iniciativo pritegnil Javno podjetje B. A. ter je to družbo obravnaval kot stranko v postopku oziroma pravnega naslednika nekdanje SSZ. To družbo pa je ustanovila le nova Občina A ter ne more biti pravna naslednica bivšega SSZ. To je ugotovilo tudi Okrožno sodišče v A. v sodbi v zadevi z opr. št. Pg ... z dne 16. 3. 2000. Sporna prvostopna odločba pa je tako iz razloga po 4. točki 267. člena ZUP/86 tudi nična, saj je bila izdana brez zahteve stranke, glede na določbe 126. in 128. člena ZUP/86 pa bi zahteva morala biti podana. Postopka za odmero komunalnega prispevka, v katerem je bila izdana sporna prvostopna odločba, tako ni mogoče šteti za nadaljevanje postopka, začetega na zahtevo SSZ mesta A. Postopek v obravnavani zadevi je nov postopek, ki ga zahteva nova stranka. Za vodenje takega postopka pa je po določbi 54. člena ZSZ/97 pristojna le občinska uprava. Nov postopek pa bi se glede na določbo 54. člena ZSZ/97 lahko vodil tudi le na zahtevo investitorja, torej tožeče stranke. Ker postopek tako ni bil voden, je nezakonit. Tožeča stranka dalje navaja, da je s sporno prvostopno odločbo tožeči stranki naloženo plačilo prispevka do izdaje gradbenega dovoljenja, čeprav je sicer pridobila že ne le gradbeno dovoljenje, pač pa tudi uporabno dovoljenje. Nalaganje take obveznosti, ki je glede na okoliščine primera ni več mogoče izpolniti, niti take odločbe izvršiti, pa po pravilih ZUP ni mogoče in je taka odločba po določbi 3. točke 267. člena ZUP/86 oziroma 3. točke 279. člena ZUP/99, nična. Tožeča stranka dalje navaja, da je 1. 9. 1994 sklenila s tedanjo Občino A., SSZ in C. d.d. pogodbo, v kateri je bilo zagotovljeno, da se nova gradnja ne bo več obremenjevala z nobenimi prispevki (tudi komunalnim ne), ki bi podražili gradnjo ali predstavljali oviro za njeno realizacijo. Tožeča stranka pa je odmerjeni komunalni prispevek kljub vsemu plačala, da je lahko pridobila gradbeno dovoljenje, čeprav je menila, in pri tem še vztraja, da je komunalni prispevek pred tem že poravnala s plačilom kupnine po omenjeni prodajni pogodbi. Tudi iz dopisa SSZ mesta A. z dne 13. 8. 1997 izhaja, da so bila vlaganja v izgradnjo komunalne mreže zaračunana že v ceni zemljišča in prispevka. Kljub temu je tožeča stranka komunalni prispevek, odmerjen v spornem postopku, nato še enkrat plačala 25. 3. 1996. Čeprav je tožena stranka v prejšnjem postopku izdano odločbo z dne 13. 2. 1996 odpravila, pa ne prvostopni organ ne tožena stranka nista odpravila pravnih posledic odpravljene odločbe. S tem je bila storjena nadaljnja kršitev pravil postopka, in sicer iz 269. člena ZUP/86 oziroma 281. člena ZUP/99. Tožena stranka kršitev pravil, ki jih je v postopku storil prvostopni organ, ni odpravila, zato je nezakonita tudi njena odločba. Poleg tega tožena stranka ni odgovorila na vse pritožbene ugovore, čeprav bi po ZUP morala. Tako se ni opredelila do ugovorov tožeče stranke v zvezi z aktivno legitimacijo upravičene osebe in tudi ne glede vsebine pogodbe z dne 1. 9. 1994, čeprav je šlo za navedbe, bistvenega pomena za odločitev v zadevi. Tožeča stranka zato dvomi, da je tožena stranka sploh obravnavala pritožbo kot celoto, kajti sestavljali sta jo dve vlogi: z dne 26. 1. 2000 in 4. 7. 2000. S tem pa je tožena stranka kršila ne le procesne določbe, ampak tudi ustavno pravico tožeče stranke do pritožbe ali drugega pravnega sredstva, kajti po ustaljeni ustavno-sodni praksi lahko pravico do učinkovitega pravnega sredstva zagotovi le odločba, ki vsebuje razloge, na katerih sprejeta odločitev temelji. Tožeča stranka še navaja, da bi po napotilu odločbe tožene stranke, izdane v prejšnjem postopku, SSZ mesta A moral pred ponovno odločitvijo v zadevi izdelati in sprejeti za sporno območje investicijski program urejanja stavbnih zemljišč v skladu z določbo 43. člena ZSZ/84 in 18. člena Navodila. Vendar pa je investicijski program izdelalo Javno podjetje B., kateremu iz že navedenih razlogov po mnenju tožeče stranke ne gre pravno nasledstvo po SSZ, zato to podjetje tudi ni bilo pristojno za izdelavo teh dokumentov, zaradi česar sta investicijski program in izračun komunalnega prispevka narejena na nezakoniti podlagi. Poleg tega je investicijski program tudi sicer izdelan nepravilno in v nasprotju s 37. členom ZSZ/84, saj se zdi, kot da je bil izdelan po naročilu in ne kot splošni akt. Na to kaže tudi datum izdaje investicijskega programa. Dejansko gre le za izvleček, ki ne vsebuje podatkov o tem, na podlagi katerega investicijskega programa je bil izdelan, niti ne, kdo in kdaj ga je sprejel. Kljub temu je bil v postopku odmere komunalnega prispevka obravnavan kot samostojni dokument. Glede na navedeno nezakonito podlago, ki jo predstavlja sporni investicijski program, je nezakonita tudi odločba, ki na njem temelji. Iz navedenega izhaja, da je bilo v postopku za izdajo izpodbijane odločbe nepravilno uporabljeno tudi materialno pravo, in sicer ZSZ in Navodilo. Tožeča stranka sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi in izvedbi predlaganih dokazov tožbi ugodi ter odpravi odločbi prvostopnega in drugostopnega organa.

Mestna občina A. kot prizadeta stranka v tem upravnem sporu v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter navaja, da je bil med tožečo stranko in prizadeto stranko 7. 2. 1996 podpisan dogovor, v katerem se je tožeča stranka zavezala k plačilu spornega komunalnega prispevka. V zvezi s sklicevanjem tožeče stranke na sodbo z dne 16. 3. 2000 prizadeta stranka navaja, da se na nepravnomočne sodbe ni mogoče sklicevati, da pa je sicer isto sodišče v zadevi P ... v odločbi z dne 24. 5. 2001 glede pravnega nasledstva po SSZ drugače odločilo. Prizadeta stranka sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V pripravljalni vlogi tožeča stranka na odgovor prizadete stranke sodišču predlaga, naj stališč prizadete stranke ne sprejme, pač pa odloči, kot je predlagano v tožbi. Vztraja pri tem, da v postopku za odmero komunalnega prispevka ni mogla odločati upravna enota. Nadalje vztraja, da bi vse občine, ki so nastale na območju bivše občine A, morale sodelovati v postopku. Navaja, da tudi odločba, na katero se sklicuje prizadeta stranka, ni pravnomočna. Prizadeta stranka pa se tudi ne more sklicevati na dogovor z dne 7. 2. 1996, kajti tožeča stranka je bila v plačilo komunalnega prispevka prisiljena z grožnjo, da sicer ne bo izdano gradbeno dovoljenje, vendar pa si je ob plačilu izrecno pridržala pravico zahtevati vračilo plačanega zneska.

Tožeča stranka sodišču predlaga, naj upošteva pri odločanju tudi argumente te vloge, ter odloči, kot predlaga tožba.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je prijavilo udeležbo v tem postopku z izjavo št. ... z dne 31. 8. 2001. Tožba je utemeljena.

Sodišče se s tožečo stranko strinja, da postopek za odmero komunalnega prispevka v obravnavani zadevi ni bil voden in v njem ne odločeno pred (stvarno) pristojnim organom. Po mnenju sodišča namreč določbe 2. odstavka 57. člena ZSZ/97 (Uradni list RS, št. 44/97) o tem, da se že začeti postopki za odmero komunalnega prispevka končajo po dosedanjih predpisih, ni mogoče razlagati tako, da se nanaša tudi na določbe o pristojnosti kot določbe organizacijske narave. To pa pomeni, da je (na dan uveljavitve ZSZ/97, tj. dne 24. 7. 1997) začete postopke treba končati ob upoštevanju materialnih in procesnih določb prejšnjih predpisov (tj. ZSZ/84, Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85, 33/89 in Uradni list RS, št. 24/92, 29/95, 44/97 ter podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi), medtem ko je treba uporabiti za določitev stvarne pristojnosti veljavne (organizacijske) določbe. Le v tem primeru, če bi ta zakon izrecno določal, da se tudi stvarna pristojnost določa po dotlej veljavni ureditvi, bi njegove določbe o spremenjeni pristojnosti za nedokončane postopke ne prišle v poštev. Ker pa ustrezne določbe, s katero bi uredil vprašanje stvarne pristojnosti za nedokončane postopke, ZSZ/97 nima, ni podlage za razlago, da se splošno predpisana uporaba dosedanjih predpisov nanaša tudi na uporabo določb organizacijske narave o pristojnosti (tako tudi pravna teorija, dr. Vilko Androjna: Upravni postopek in upravni spor, Ljubljana 1985, str. 64). Pristojnost namreč vsebuje pooblastilo določenemu organu za opravljanje nalog, zaradi katerih je ustanovljen, ter daje tako pravico določenemu organu, da opravi nalogo, ki spada v njegovo delovno področje, kar pomeni, da te naloge noben drug organ ne more opraviti, kot mu nalaga tudi dolžnost, da nalogo opravi in da je ne more odkloniti, če spada v njegovo delovno področje. Vprašanje pristojnosti urejajo predpisi, torej imajo določbe o pristojnosti prisilni značaj in glede na tak značaj teh določb se ne more prosto izbirati ali določati organa, ki naj bi v upravni stvari odločil. Pri določbah, ki urejajo pristojnost, gre za določbe organizacijske narave, zato pristojnosti za določeno nalogo, ne glede na to, v katerem in kakšne vrste predpisu je urejena, materialnem ali organizacijskem, ni mogoče določiti brez upoštevanja vsakokratne veljavne ureditve organizacije in delovnega področja organov ter ureditve opravljanja upravnih nalog. To pa pomeni, da določb o predpisih za reševanje določene vrste upravnih nalog ni mogoče razlagati in uporabljati brez upoštevanja določb o ureditvi pristojnosti za opravljanje te vrste nalog oziroma pristojnosti za upravno področje, v okvir katerega sodijo ter določb o organizaciji in delovnem področju organov, ki take vrste upravnih nalog opravljajo. V obravnavani zadevi je kot veljavno določbo o stvarni pristojnosti po uveljavitvi ZSZ/97 (24. 7. 1997) tako treba upoštevati določbo 1. odstavka 44. člena ZSZ/97 o tem, da odločbo o odmeri komunalnega prispevka izda občinska uprava. Postopek v tej zadevi je bil namreč začet z zahtevo Sklada stavbnih zemljišč (SSZ) za odmero komunalnega prispevka z dne 2. 2. 1996. Prvič je v zadevi odločila z odločbo z dne 13. 2. 1996 upravna enota (kot tedaj stvarno pristojna na podlagi Zakona o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin, Uradni list RS, št. 29/95, 44/96 odl. US, ZPDF, ki je med drugim določil upravne naloge, določene v ZSZ/84 kot pristojnost občinskih organov, kot državne funkcije, ki jih od 1. 1. 1995 opravljajo upravne enote), njeno odločbo pa je v pritožbenem postopku tožena stranka z odločbo z dne 7. 1. 1998 odpravila ter ji zadevo vrnila v ponovni postopek. Ker je medtem (24. 7. 1997) stopil v veljavo ZSZ/97, ki je po povedanem (v 1. odstavku 44. člena ZSZ/97) stvarno pristojnost za odmero komunalnega prispevka uredil drugače, bi tožena stranka z odločbo, izdano (7. 1. 1998) v prejšnjem postopku, zadevo že morala vrniti v ponovni postopek občinski upravi kot stvarno pristojnemu organu. Vendar pa je bila zadeva nepravilno vrnjena v ponovni postopek upravni enoti, ki pa tudi ni ugotovila, da za reševanje zadeve ni (več) stvarno pristojna ter je odločila tudi v ponovnem postopku (z odločbo z dne 29. 5. 2000). Glede na to bi tožena stranka z izpodbijano odločbo ob reševanju pritožbe morala po uradni dolžnosti prvostopno odločbo odpraviti (ne da bi se pri tem opredeljevala do odločitve nepristojnega organa) ter zadevo poslati v reševanje pristojnemu organu (2. odstavek 241. člena ZUP/86). Ker tako ni postopala, je po presoji sodišča bistveno kršila pravila postopka ter je njena odločba iz tega razloga nezakonita (2. točka 1. odstavka ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00). Ker v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe niso bile upoštevane določbe o stvarni pristojnosti, tudi ni podana stvarna pristojnost tožene stranke za odločanje v tej zadevi. Pristojnost je prvi pogoj za zakonito delo organa v upravnem postopku, zato sodišče ostalih tožbenih ugovorov, ker se nanašajo na odločitev stvarno nepristojnega organa, ni moglo obravnavati. Iz istega razloga pa tudi ni moglo opraviti preizkusa zakonitosti izpodbijane odločbe v okviru, kot je ta preizkus sicer dolžno opraviti v upravnem sporu po uradni dolžnosti. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, zadevo pa je vrnilo toženi stranki v ponovni postopek na podlagi 2. in v smislu 3. odstavka tega člena.

Ker je moralo tožbi ugoditi že iz razloga, ker niso bila upoštevana pravila o pristojnosti, predlagane glavne obravnave sodišče ni opravilo.