Jedro

Sodni postopek se prekine do odločitve Ustavnega sodišča RS o zahtevi za oceno skladnosti drugega dela določila tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP, v zvezi z določbo 22. člena ZUS-1, s pravico do dostopa do sodišča iz prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma iz 23. člena Ustave RS.

Postopek pred Upravnim sodiščem se bo nadaljeval po odločitvi Ustavnega sodišča.

Izrek

I. Postopek se prekine in se vloži zahteva za oceno skladnosti drugega dela določila tretjega stavka prvega odstavka 146. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 26/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) v zvezi z določbo 22. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) s pravico do dostopa do sodišča iz prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7, 9, 10 in 11) oziroma iz 23. člena Ustave RS.

II. Postopek pred Upravnim sodiščem se nadaljuje po objavi odločitve Ustavnega sodišča o vloženi zahtevi za oceno ustavnosti zakonske določbe iz prve točke izreka tega sklepa.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim aktom je Sklad Republike Slovenije za nasledstvo na podlagi drugega odstavka 7. člena Zakona o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi št. 60642/08 (Uradni list RS, št. 48/15; v nadaljevanju: ZNISESČP) odločil, da se tožničina zahteva za verifikacijo neizplačane stare devizne vloge zavrne. V obrazložitvi akta je navedeno, da je stranka vlogi priložila svojo devizno knjižico, iz katere je razvidno, da je vsa sredstva na knjižici dne 30. 7. 1998 prenesla na posebni privatizacijski račun in da je bila devizna vloga omenjenega dne saldirana, saj je bilo stanje 0,00 DEM. Tudi na podlagi podatkov in dokumentov, ki jih je organ pridobil skladno s četrtim odstavkom 9. člena ZNISESČP, je bilo ugotovljeno, da je stranka predmetno devizno vlogo prenesla na posebni privatizacijski račun pri Agenciji za privatizacijo v Federaciji BiH, kar potrjuje točnost dokazil, ki so bila priložena vlogi. Organ se nato sklicuje na določila 1. in 2. odstavka 2. člena ZNISESČP ter 1. odstavek 207. člena ZUP in 1. odstavek 144. člena ZUP. Ker je že iz vloge stranke razvidno, da je sredstva devizne vloge v celoti prenesla na svoj posebni privatizacijski račun, je bilo ugotovljeno, da se predmetna zahteva za verifikacijo ob upoštevanju drugega odstavka 2. člena ZNISESČP ne nanaša na neizplačano staro devizno vlogo in jo je zato potrebno zavrniti. V skladu z drugim odstavkom 2. člena ZNISESČP po mnenju tožene stranke neizplačana stara devizna vloga ni stara devizna vloga ali njen del, ki je bila na podlagi predpisov države delovanja podružnice prenesena na posebne račune za namene posebne uporabe.

2. Odločba je bila tožeči stranki vročena na naslov ..., Sarajevo, BiH. V spisu je dokazilo o vročitvi, in sicer povratnica, da je tožnica odločbo prejela dne 23. 3. 2017. 3. Dne 12. 4. 2017 je bila na pošto oddana tožba, ki jo je sicer vložilo 42 tožnikov. Na tožbi je viden žig Državnega pravobranilstva RS „prejeto 28. 3. 2018“. V tožbi tožnica navaja, da ji niso dostopne informacije, ki jih je Slovenija dobila iz BiH na podlagi četrtega odstavka člena 9 ZNISESČP. Pravi, da je neetična in špekulativna trditev tožene stranke, da so sredstva z deviznih računov pri Ljubljanski banki Glavni podružnici Sarajevo bila prenesena na privatizacijske račune pri Agenciji za privatizacijo v Federaciji BiH. V tožbi je naveden kontaktni naslov združenja: „Udruženje za zaštitu deviznih štediša u BiH“, ..., Sarajevo.

4. Upravno sodišče je dne 13. 6. 2017 s sklepom imenovalo A.A. iz Upravnega sodišča RS za začasno zastopnico, upravičeno za sprejemanje pisanj za tožečo stranko, z nalogo, da tožeči stranki pošlje sklep, s katerim se ji nalaga, da imenuje svojega pooblaščenca za sprejemanje pisanj. Ta sklep je bil odpravljen dne 7. 7. 2017. Preko začasne zastopnice za sprejemanje pisanj A.A. je Upravno sodišče tožnici dne 7. 7. 2018 odposlalo na njen naslov v BiH (..., Sarajevo) poziv, da si v skladu z zakonom postavi svojega pooblaščenca za sprejemanje pisanj. V tem dopisu in v sklepu je sodišče tožnico poučilo, da bo, če v postavljenem roku ne bo imenovala svojega pooblaščenca za sprejemanje pisanj v Sloveniji in o tem obvestila sodišča, sodišče njeno tožbo zavrglo na podlagi prvega odstavka 146. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Tožnica je ta poziv Upravnega sodišča skupaj s sklepom prejela 13. 7. 2017, kar je v spisu izkazano s povratnico.

5. Dne 19. 7. 2017 je sodišče od tožnice prejelo dopis v slovenskem jeziku, da ni zmožna najeti odvetnika za svojega pooblaščenca za sprejem pisanj v Sloveniji in tudi ne plačati takse v znesku 148.00 EUR. Priložila je dokaze o mesečnih dohodkih in dopis je podpisala.

6. Začasna zastopnica A.A. je z dopisom, ki je bil iz Upravnega sodišča na naslov tožnice v BiH odpravljen 16. 8. 2017, tožečo stranko ponovno pozvala in ji pojasnila, da sodne takse ni potrebno plačati, da pa mora imenovati pooblaščenca za sprejemanje pisanj v Sloveniji. Sodišče ji je pojasnilo, da mora ta oseba zgolj prebivati v Sloveniji in sprejeti pooblastilo za sprejemanje pisanj. Ponovno je bila obveščena o posledicah, če ne bo pravočasno (do 7. 9. 2017) postavila pooblaščenca za sprejemanje pisanj. Ta poziv je tožnica prejela dne 19. 8. 2017 na njenem naslovu v BiH, kar je izkazano s povratnico v spisu.

7. Dne 2. 3. 2018 je sodnik poročevalec izdal odredbo, da se pisanja tožeči stranki vročajo po Konvenciji o vročitvi sodnih in zunaj-sodnih listin v civilnih ali gospodarskih zadevah v tujini, sklenjeni v Haagu 15. 11. 1965, katere podpisnici sta Slovenija in BiH v povezavi z določili prvega in drugega odstavka 1. člena ter II. poglavja ZNISESČP (5. alineja drugega odstavka 10. člena in tretjega odstavka 15. člena).1

8. Sodišče je dne 23. 8. 2017 prejelo odgovor tožeče stranke, podpisan in napisan v slovenskem jeziku, da ni zmožna najeti pooblaščenca za sprejem pisanj v Sloveniji.

9. Dne 27. 3. 2018 je Upravno sodišče odposlalo tožbo na naslov tožene stranke in jo pozvalo, da predloži spise in odgovori na tožbo.

10. V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja interpretacijo drugega odstavka 2. člena ZNISESČP o tem, da se tožničina denarna vloga ne more šteti za neizplačano staro devizno vlogo, ker je bila prenesena na drugo pravno osebo ali na posebne račune za namene posebne uporabe. Iz hranilne knjižice je razvidno, da je tožnica dne 30. 7. 1998 vsa sredstva na knjižici prenesla na privatizacijski račun, kar potrjuje tudi žig na 2. strani knjižice, iz katerega izhaja, da je Ljubljanska banka d.d. Sarajevo prenesla devizno vlogo tožnika na „jedinstveni RN Z.P.P.“ Poleg knjižice je tožnica priložila še potrdilo Skrbništva Ljubljanske banke d.d., iz katerega izhaja, da je imetnica devizne vloge na dan 31. 12. 1991 tožnica in da po 31. 12. 1991 ni bilo izplačil iz teh deviznih vlog. Tožena stranka je pridobila tudi potrdilo zavoda za plačilni promet Federacije BiH z dne 3. 12. 2014, ki se glasi na ime in priimek tožnice ter njen EMŠO. V nadaljevanju odgovora na tožbo v smeri materialno-pravne interpretacijo ZNISESČP, za katero je Upravno sodišče ugotovilo, da ni pravilna z vidika Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP), navaja dodatna dejstva o izvedenem prenosu sredstev ter da so pavšalne navedbe stranke o tem, da ji niso bile na voljo informacije, ki jih je Slovenija dobila od BiH na podlagi četrtega odstavka 9. člena ZNISESČP. Meni, da je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) s sodbo v zadevi Suljagić v. Bosnia and Hercegovina (št. 27912/02) potrdilo, da je z Zakonom o utvrđivanju i realizaciji potraživanja građana u postopku privatizacije FBiH prevzela odgovornost za terjatve iz naslova starih deviznih vlog. Meni, da je ESČP v zadevah Hodžič proti Sloveniji in Zeljković proti Sloveniji v celoti potrdilo ustreznost določb ZNISESČP. 11. Odgovor na tožbo je bil vročen tožeči stranki na njen naslov v BiH. Odposlan ji je bil dne 14. 5. 2018 in iz povratnice v spisu je razvidno, da je tožnica odgovor tožene stranke prejela dne 16. 5. 2018. Sodišče je dne 23. 5. 2018 prejelo odgovor tožeče stranke, ki je razdeljen na devet odstavkov in je napisan na štirih straneh. Med drugim se sklicuje na Aneks G (2. člen) Sporazuma o vprašanjih sukcesije (sporazum podpisa s strani države naslednic SFRJ z dne 29. junija 2001) in pravi, da ZNISESČP odstopa od sodbe v zadevi Ališić in ostali. Med drugim uveljavlja, da je ESČP v sodbi v zadevi Ališić in ostali v 18. točki navedlo, da je banka vsa devizna sredstva, katera so položena na ozemlju BiH, prenesla na Narodno banko Slovenije. Pod točko 8 in 9 pripravljalne vloge natančneje opisuje pravno regulacijo na predmetnem področju, kot je veljala v relevantnem obdobju v BiH, in s tem utemeljuje, da so postali neizkoriščeni privatizacijski certifikati na podlagi starih deviznih vlog nični, ker po sprejemu sodbe Ustavnega sodišča BiH U 10/100 v deviznih knjižicah ni evidentirano, da so terjatve vrnjene na banko. Tožnici ni bil omogočen vpogled v dokumentacijo, na podlagi katere je sklad odločal o pravicah in je sprejel zavrnilno odločbo. Predlaga, da sodišče naloži toženi stranki, da dostavi dokaze, iz katerih je razvidno, da so devizna sredstva v posesti Agencije za privatizacijo. Predlaga, da sodišče sproži postopek za oceno ustavnosti 2. in 3. člena ter tretjega odstavka 6. člena ZNISESČP z vidika sodbe v zadevi Ališić in ostali proti Sloveniji.

12. Dne 29. 8. 2018 je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 59/2018, ki se je tudi nanašala na verifikacijo deviznih vlog, sprejelo interpretacijo, da Haaška konvencija o vročanju sodnih in zunajsodnih pisanj v civilnih in gospodarskih zadevah2 ter Pogodba med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino o pravni pomoči v civilnih in kazenskih zadevah3 ne posegata v možnost, da se z zakonom uredi posebne zahteve glede postavitve pooblaščenca (ter procesne posledice opustitve) za tistega, ki se je sam obrnil na sodišče v Republiki Sloveniji.4 Vročanja z uporabo tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP po mnenju Vrhovnega sodišča omenjeni dve mednarodni pogodbi ne prepovedujeta niti ga izrecno ne izključujeta.5 Gre torej za vročanje v Sloveniji in ne za vročanje po navedenih mednarodnih aktih.6 Razlog za takšno ureditev je predvsem v ekonomičnosti in učinkovitosti vodenja postopka, saj je vročanje po diplomatski poti zapleten in dolgotrajen postopek. Ob tem se Vrhovno sodišče sklicuje tudi na sklep Ustavnega sodišča v zadevi Up-60/18, U-I-1/18 z dne 29. 3. 2018.7

13. Upravno sodišče ob tem pripominja, da je Vrhovno sodišče navedeno interpretacijo in odločitev sprejelo v okoliščinah, ki so bistveno drugačne od okoliščin v predmetnem upravnem sporu, kajti v zadevi I Up 59/2018 je Vrhovno sodišče ugotovilo in upoštevalo, da je začasna zastopnica kar trikrat poskusila z vročanjem pisanj pritožniku na naslov, ki ga je navedel v tožbi in da mu sodna pisanja dejansko niso bila vročena; če je tožnik spremenil naslov, ki ga je navedel v tožbi, bi to moral po 145. členu ZPP sporočiti sodišču, pa tega ni storil, zato sam nosi posledice opustitve dolžnega ravnanja, kot tudi posledice, da ni imenoval pooblaščenca za sprejemanje pisanj v Sloveniji.8

14. Upravno sodišče je postopek prekinilo na podlagi prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/1994, z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) in je vložilo zahtevo za presojo ustavnosti tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP z vidika 1. odstavka 6. člena EKČP. 15. V predmetnem upravnem sporu tožnica uveljavlja zahtevek za verifikacijo stare devizne vloge, ki jo je imela kot varčevalka Ljubljanske banke d.d. Glavne podružnice Sarajevo. V pilotski sodbi Velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Ališić in ostali proti Sloveniji je bilo v 3. točki izreka odločeno, da je Slovenija glede Emine Ališić in Aziza Sadžaka kršila pravico iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP; v 11. točki izreka pa je bilo odločeno, da mora Slovenija sprejeti ukrepe, vključno s spremembami zakonodaje, da bodo lahko pritožniki in vsi drugi, ki so v enakem položaju kot pritožniki E. Ališić, A. Sadžak in ostali, dobili izplačane stare devizne vloge pod enakimi pogoji kakor tisti, ki so imeli te vloge v domačih podružnicah slovenskih bank. Med strankama ni sporno, da je tožnica bila varčevalka pri Ljubljanski banki d.d. Glavni podružnici Sarajevo v zvezi s t.i. starimi deviznimi vlogami in je v tem elementu v enakem položaju kot pritožniki v zadevi Ališić in ostali, sporno pa je med strankama, kakšen pomen ima za utemeljenost njenega zahtevka (morebiten) prenos starih deviznih vlog tožnice na privatizacijski račun. To zadošča za ugotovitev, da obstaja pomemben (prvi) element v oceni, da tožnica v tej zadevi nima očitno neutemeljenega zahtevka (oziroma, da ima t.i. „arguable claim“) v zvezi s pravico iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP in da je zato v zadevi relevantna tudi določba prvega odstavka 6. člena EKČP. 16. Drugi element v presoji Upravnega sodišča, da tožnica nima očitno neutemeljenega zahtevka v zvezi s pravico iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP, kar vključuje vidik dostopa do sodišča iz prvega odstavka 6. člena EKČP, je ta, da je Upravno sodišče z več pravnomočnimi sodbami v zvezi z istovrstnimi tožbami, kot je obravnavana, tem tožbam ugodilo in izpodbijane akte odpravilo in zadeve vrnilo toženi stranki v ponovne postopke iz razloga, ker je tožena stranka napačno interpretirala in uporabila drugi odstavek 2. člena ZNISESČP in je posledično nepopolno ugotovila dejansko stanje,9 pri čemer je v teh in tudi v primerljivih zadevah10 Upravno sodišče ugotovilo, da tožena stranka tožnikom ni dala možnosti, da bi se pred izdajo odločbe izrekli o dejstvih in okoliščinah, ki so bistvene za odločitev. Za pravilno interpretacijo in uporabo sodbe ESČP v zadevi Ališić in ostali ter mednarodni pogodbi ter ustavi skladno interpretacijo ZNISESČP namreč ni dovolj samo ugotovitev, ali je bil prenos omenjenih sredstev narejen ali ne, ampak je potrebno ugotavljati tudi, ali je bil prenos narejen z aktivnim ravnanjem varčevalca, na podlagi njegove izbire in tveganja na trgu, ali pa je bil morda prenos narejen zgolj na podlagi predpisov in mimo volje varčevalca in teh sredstev potem varčevalec ni mogel uporabiti.11 Takšne okoliščine, vključno s kršitvijo pravice do izjave, uveljavlja tudi tožnica v predmetnem upravnem sporu in tožena stranka zagovarja interpretacijo, za katero je Upravno sodišče v navedenih sodbah ugotovilo, da je napačna. To je drugi element, ki govori za to, da tožena stranka nima očitno neutemeljenega zahtevka v zvezi s pravico iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP. 17. Tretji element v presoji, da tožnica nima očitno neutemeljenega zahtevka oziroma da je v predmetni zadevi treba upoštevati pravico do dostopa do sodišča, kot jo razlaga ESČP v zvezi z prvim odstavkom 6. člena EKČP (oziroma odgovarjajočo pravico iz 23. člena Ustave), pa je stališče senata sedmih sodnikov ESČP v zadevi Hodžić proti Sloveniji, da je ESČP pripravljeno spremeniti način obravnave učinkovitosti pravnega sredstva v zvezi z zahtevo za verifikacijo, „če bi praksa domačih organov dolgoročno pokazala, da se zahteve varčevalcev zavračajo na formalistični podlagi /.../ ali da domača sodna praksa ni v skladu z zahtevami EKČP.“12

18. Med te možne (pretirane) formalistične podlage je treba šteti tudi uporabo določbe tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP, ki v vsakem primeru, ko pooblaščenec za sprejemanje pisanj ni postavljen s strani tožnika, nalaga dolžnost sodišču, da tožbo zavrže in v nobenem primeru ne daje možnosti, da sodišče takšno tožbo „lahko“ zavrže, torej da je tudi ne zavrže, če sodišče presodi, da bi bil poseg v pravico do sodnega varstva zaradi določbe drugega dela tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP v okoliščinah konkretnega primera (ne)sorazmeren.13

19. Pri oceni, da je določbo drugega dela tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP treba presojati v kontekstu pravice do dostopa do sodišča, se je sodišče oprlo na splošno sodno prakso ESČP v zvezi s pravico do dostopa do sodišča, po kateri mora biti dostop stranke do sodišča praktično in učinkovito zagotovljen,14 kar je eden od temeljnih vidikov vladavine prava ter poštenega postopka v demokratičnih družbah.15 Četudi to ni absolutna pravica, v katero ne bi smelo biti poseženo z zakonodajnim aktom oziroma ne gre za pravico, ki sploh ne bi smela biti omejena, pa dopustna omejitev te pravice ne sme biti tolikšna, da bi odvzela samo bistvo te pravice.16 Med različne primere omejevanja pravice do dostopa do sodišča, v okviru česar na splošno državam podpisnicam EKČP pripada določeno polje proste presoje („margin of appreciation“),17 ESČP namreč uvršča zelo različne procesne ovire oziroma omejitve glede možnosti vložitve pravnega sredstva na sodišče, ki temeljijo na posebej strogih interpretacijah sodišča držav podpisnic EKČP, in ki (nekatere izmed njih) predstavljajo pretirane formalizme („excessive formalism“).

20. Tovrstne omejitve lahko zadevajo na primer spoštovanje zakonskih rokov za vložitev pravnega sredstva na sodišče,18 pri čemer ESČP upošteva tudi, ali je stranka, ki je zamudila rok, ravnala malomarno;19 zelo ozke razlage procesnih pravil glede (pri)tožbenih navedb, kar se po domačem pravu šteje kot predpostavka za sprejem tožbe v vsebinsko obravnavo,20 pri čemer ESČP upošteva, ali je krivdo za procesno napako mogoče pripisati stranki postopka;21 pri formalnih ovirah za dostop do sodišča je posebej pomembno, če je stranki dostop do sodišča onemogočen do prve in s tem edine stopnje sodne presoje, četudi gre za stopnjo vrhovnega sodišča,22 pri čemer je zopet pomembno, ali je za formalno pomanjkljivost kriva stranka, ali ne; 23 dostop do sodnega varstva pred vrhovnim sodiščem, če je kot omejitev določena vrednost spora;24 postavitev po uradni dolžnosti zastopnika v korist stranki, ki ima status invalida.25

21. Čeprav Upravno sodišče ni seznanjeno z identičnim primerom v zvezi z obvezno postavitvijo pooblaščenca za sprejemanje pisanj, o katerem bi ESČP že razsodilo, Upravno sodišče meni, da je določba drugega dela tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP v določenih okoliščinah takšna ovira za dostop do sodnega varstva, ki jo je - enako kot v zgoraj primeroma navedenih zadevah - treba presojati z vidika standardov ESČP v zvezi s prvim odstavkom 6. člena EKČP. To še posebej velja v tem konkretnem primeru, ko gre za izvajanje ZNISESČP, katerega namen je uresničitev in izvršitev sodbe Velikega senata ESČP. 22. V nadaljevanju sodišče utemeljuje, zakaj meni, da je ureditev, ki nalaga nujno zavrženje tožbe tudi v okoliščinah, kot so podane v obravnavanem primeru, neskladna s prvim odstavkom 6. člena EKČP26 oziroma 23. členom Ustave,27 pri čemer tej določbi, glede na njeno jasno in določno besedilo, ni mogoče dati EKČP oziroma ustavi skladne interpretacije. Ob tem bo Upravno sodišče uporabilo metodologijo presoje dopustnega posega v pravico do dostopa do sodišča, kot jo uporablja ESČP, čeprav je razlika med pristopom, ki ga uporablja Ustavno sodišče in pristopom, ki ga uporablja ESČP, v tem, da ESČP načeloma priznava državam podpisnicam EKČP določeno polje proste presoje v zvezi z varstvom neabsolutnih pravic iz EKČP, kar pa pomeni, da je pravica do dostopa do sodišča po EKČP kvečjemu manj zaščitena, kot to velja po Ustavi RS. Ker test presoje po EKČP pokaže, kot je razvidno iz nadaljevanja tega sklepa, da obravnavana zakonska ureditev iz drugega dela tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP v okoliščinah konkretnega primera ni sorazmerna (nujna), Upravnemu sodišču ni potrebno zahteve za presojo ustavnosti utemeljiti tudi z vidika ustavno-pravne metodologije. Poleg tega se v tovrstnih upravnih sporih o verifikaciji starih deviznih vlog preko ZNISESČP uresničuje sodba Velikega senata ESČP v zadevi Ališić in ostali, za kar je na zadnji stopnji presoje pristojno ESČP. 23. ESČP v prvem koraku v vsebinski presoji dopustnosti posega v pravico iz prvega odstavka 6. člena EKČP ugotavlja, ali je predmetna omejitev dostopa do sodišča predpisana z zakonom, tako da je jasna in določna in ne omogoča arbitrarnega odločanja, in če ima ta omejitev legitimen cilj.28 Obravnavani poseg je v drugem delu tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP jasno predpisan. Poleg tega je sodišče upoštevalo tudi, da je bila zakonska zahteva za postavitev pooblaščenca za sprejemanje pisanj v konkretnem primeru povsem predvidljiva za tožnico v smislu prvega od treh kriterijev, ki jih uporablja ESČP,29 saj je bila o tem obveščena večkrat in je na oba poziva tudi odgovorila, kot izhaja iz opisa postopka v odstavkih 2 do 11 tega sklepa.

24. Legitimen cilj obravnavane procesne ovire za dostop do sodišča je odraz tradicionalnega razumevanja v kontinentalnih pravnih redih, da se vročanje šteje za „akt državne oblasti in s tem izraz državne suverenosti. Če se na ozemlju domače države brez njenega soglasja (oziroma brez podlage v ustreznih mednarodnih pogodbah) vročajo pisanja tujih sodišč, je to kršitev suverenosti.“30 Ta cilj je po mnenju Upravnega sodišča načeloma še vedno legitimen,31 vendar pa s povezovanjem držav bodisi znotraj EU bodisi z drugimi mednarodnimi pogodbami in dvostranskimi ali regionalnimi sporazumi med državami, ki niso članice EU, ta cilj postopoma izgublja na svojem tradicionalnem pomenu. Za postopke med državo Slovenijo in državljani BiH, ki ni članica EU, sta v tem kontekstu relevantni kar dve mednarodni pogodbi in sicer MKVLCG in BHBPP. V zadevah verifikacije starih deviznih vlog gre namreč brez dvoma z vidika EKČP in glede na sodbo Velikega senata ESČP v zadevi Ališić in ostali proti Sloveniji za varstvo civilnih pravic varčevalcev Ljubljanske banke d.d. podružnice v Sarajevu, četudi se to varstvo uresničuje v upravnem sporu in pretežno na podlagi pravil (notranjega) upravnega prava. Cilj MKVLCG pa je pravočasno dostavljanje sodnih listin naslovnikom, poenostavitev ter pospešitev postopkov, kadar je naslov osebe v tujini znan.32 V ta namen se vročanja lahko opravijo po osrednjem organu,33 ali neposredno po konzularnih ali diplomatskih predstavnikih, vendar v tem primeru brez vsakršne prisile,34 če pa namembna država temu ne nasprotuje, konvencija ne vpliva na pravico, da se sodne listine pošljejo po pošti neposredno osebi v tujini;35 MKVLCG pa dopušča tudi druge možne dogovore oziroma načine vročanja. Po določbi prvega odstavka 1. člena BBHPP pa imajo „državljani ene pogodbenice prost pristop do sodišč druge pogodbenice pod enakimi pogoji kot njeni državljani.“ Obseg pravne pomoči pa se nanaša tudi na pošiljanje in vročanje pisanj,36 pri čemer pristojni organi občujejo prek ministrstev za pravosodje,37 kar se nanaša tudi na zaprosilo za vročanje pisanj.38

25. Tožena stranka Upravnemu sodišču ni sporočila, da je BiH v zvezi z določbami MKVLCG izrazila nasprotovanje glede načina vročanja v zadevah verifikacije starih deviznih vlog, ki v praksi poteka mimo diplomatskih ali konzularnih predstavništev, ali drugih za to določenih organov po mednarodni pogodbi zaradi varstva njene suverenosti, kar je morebiti posledica tudi dejstva, da gre za izvajanje ZNISESČP v korist državljanov oziroma prebivalcev BiH, ki so bili varčevalci deviznih vlog v Ljubljanski banki d.d., podružnici v Sarajevu. V tem smislu je legitimen cilj po spoštovanju suverenosti države BiH izrazito šibek, še posebej, ker je že slovenski zakonodajalec v ZNISESČP določil, da upravičenec v zahtevi za verifikacijo navede ne samo naslov stalnega prebivališča,39 ampak celo „naslov za vročanje, če ni enak naslovu stalnega prebivališča upravičenca.“40 Že upravni organ je torej vročal (izvensodna) pisanja upravičencem neposredno na njihov naslov prebivališča in temu BiH ni nasprotovala. To sicer ne pomeni, da glede na dosedanjo sodno prakso v Sloveniji določba pete alineje drugega odstavka 10. člena ZNISESČP velja kot lex specialis (tudi) za sodni postopek, kajti iz citiranih sodnih odločb Vrhovnega sodišča in Ustavnega sodišča v zadevah verifikacije starih deviznih vlog je razvidno, da je določilo 146. člena ZPP treba uporabiti v sodnih postopkih navkljub določbi pete alineje drugega odstavka 10. člena ZNISESČP. Očitno pa je obravnavani legitimen cilj po varovanju oziroma spoštovanju suverenosti BiH zaradi MKVLCG in BBHHP izredno šibek, ker BiH ni nasprotovala neposrednemu vročanju, ker gre za premoženjske zahtevke, ki gredo lahko v prid prebivalcem in državljanom BiH, ki so bili varčevalci Ljubljanske banke d.d. podružnice v Sarajevu, in ker je že tožena stranka na podlagi jasne volje zakonodajalca vročala pisanja neposredno toženi stranki na njen naslov v BiH. Izredna šibkost tega legitimnega cilja je pomembna z vidika tehtanja, ali je poseg sorazmeren glede na legitimen cilj, ob upoštevanju tudi intenzivnosti posega v pravico iz prvega odstavka 6. člena EKČP oziroma 23. člena Ustave.

26. Drugi legitimen cilj sporne določbe drugega dela tretjega stavka iz prvega odstavka 146. člena ZPP pa je po sodni praksi ESČP nemoteno (ustrezno) vodenje sodnih postopkov („proper administration of justice“) ter pravna varnost oziroma predvidljivost („legal certainty“).41 Vendar pa v konkretnem primeru ne samo, da je pripravljalni postopek z vročanjem neposredno na naslov tožnice v BiH potekal nemoteno in ni povzročal procesnih zastojev ali nejasnosti, ampak je potekal izredno hitro, zanesljivo in učinkovito na podlagi vročanja na naslov tožnice v BiH, kar je razvidno iz opisanih časovnic v odstavkih od 2 do 11 tega sklepa o tem, kako hitro je tožnica odgovorila sodišču in kako kratek čas je potekel od oddaje pisanja na pošto do prejema bodisi v Sloveniji bodisi v BiH. Ravno na tej točki presoje se predmetna zadeva odločilno razlikuje od situacije v že omenjeni zadevi I Up 59/2018 z dne 29. 8. 2018, o kateri je odločalo Vrhovno sodišče. V zadevi I Up 59/2018 je bilo bivališče oziroma naslov za vročanje upravičenca v BiH neznan, ker ga upravičenec oziroma tožnik ni sporočil sodišču, kar ima velik pomen za možnost učinkovitega vodenja sodnega postopka, in je bila njegova tožba (zato) zavržena. Z razliko od tega pa je v obravnavanem primeru omenjeni legitimen cilj o nemotenem vodenju sodnega postopka zaradi drugačnega ravnanja tožnice in uspešnega vročanja povsem nezaznaven v pripravljalnem postopku in to mora sodišče upoštevati ob nadaljnjem tehtanju, ali je poseg sorazmeren glede na legitimen cilj, ob upoštevanju tudi intenzivnosti posega v pravico iz prvega odstavka 6. člena EKČP oziroma 23. člena Ustave.

27. V naslednjem koraku mora Upravno sodišče v skladu s sodno prakso ESČP presoditi, za kako intenziven poseg v pravico do dostopa do sodišča gre in ali obstaja razumno sorazmerje med uporabljenim sredstvom in obema legitimnima ciljema,42 ki naj bi ju uresničevala sporna določba drugega dela tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP. Ob tem bo sodišče najprej upoštevalo drugi kriterij, ki ga je vpeljal Veliki senat ESČP v zadevi Zubac v. Croatia, in sicer gre za vprašanje, komu gre pripisati krivdo za procesno pomanjkljivost,43 ki po določbi drugega dela tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP nujno vodi k zavrženju tožbe. Tožnica je v konkretnem primeru izpolnila svojo obveznost glede sporočanja naslova za vročanje v upravnem postopku; na prvi poziv sodišča, ki ga je pravilno prejela, je odgovorila, da ni zmožna najeti odvetnika za svojega pooblaščenca za sprejem pisanj in tudi na drugo pojasnilo in poziv sodišča je odgovorila, da ni zmožna najeti pooblaščenca za sprejemanje pisanj v Sloveniji, pri čemer so bila pisanja uspešno in brez zastojev vročena tožnici na naslov v BiH. Upravno sodišče je bilo zaradi lažjega dostopa upravičencev po ZNISESČP do sodnega varstva v upravnem sporu v komunikaciji z Združenjem varčevalcev („Udruženje za zaštitu deviznih štediša u BiH“).44 Tožeča stranka sicer ni dala nobene utemeljitve, zakaj ne more slediti pozivu sodišča, tako da ni dvoma, da je razlog za neizpolnitev procesne zahteve po postavitvi pooblaščenca za sprejemanje pisanj na strani tožnice, pri čemer pa glede na okoliščine tega primera ni mogoče šteti, da se je tožnica s konkludentnimi dejanji odpovedala pravici do dostopa do sodišča s tem, ko na primer ne bi odgovorila na poziv sodišča, da si postavi pooblaščenca za sprejemanje pisanj, njenih odgovorov pa tudi ni mogoče šteti kot očitno nerazumnih ali da bi z njimi zlorabljala postopek.

28. Zato je ključen vidik spora, ki je vodil Upravno sodišče do sklepa, da je potrebno postopek v tem primeru prekiniti, uporaba tretjega kriterija po sodni praksi ESČP, to pa je vprašanje, ali je ukrep (ne)sorazmeren zaradi t.i. pretiranega formalizma.45 Glede na že utemeljeno zelo nizko stopnjo potrebe po varovanju obeh legitimnih interesov, t.i. suverenosti države BiH ter upoštevajoč dejstvo, da v tem konkretnem primeru glede na časovno dinamiko in zanesljivost vročanja in izmenjave vlog med toženo stranko, tožečo stranko in sodiščem v tem konkretnem primeru, sporna določba drugega dela tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP ne vzpostavlja nobene dodane vrednosti k učinkovitemu vodenju sodnega postopka, uporaba tega spornega določila dejansko pomeni zgolj „formalistično“ oviro za dostop stranke do sodnega varstva, pri čemer pa ne gre zgolj za omejitev pravice do dostopa do sodnega varstva, ampak za njen popoln odvzem, tako da ukrep posega v samo bistvo te pravice, saj v celoti onemogoča uresničitev pravice do dostopa do prve stopnje sojenja oziroma je ta pravica povsem izvotljena.46 Poseg v tožničino pravico do dostopa do sodišča je zaradi drugega dela tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP nesorazmeren in zato v nasprotju z določbo prvega odstavka 6. člena EKČP in 23. člena Ustave.

29. Upravno sodišče je tekom postopka, upoštevajoč tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2018 z dne 29. 8. 2018, ugotovilo, da ne more uporabiti zgolj BBHHP ali MKVLCG, kajti določba drugega dela tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP je napisana tako (jezikovna razlaga), da ji ni mogoče dati EKČP skladne razlage. Sodišče pa se tudi ne more izogniti vložitvi zahteve za presojo ustavnosti z zaprosilom ESČP za svetovalno mnenje po 1. členu Zakona o ratifikaciji Protokola št. 16 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin,47 ker je Republika Slovenija ob deponiranju listine o ratifikaciji protokola št. 16 h MKVČP podala izjavo, da omenjena svetovalna mnenja na ESČP naslavljata samo Vrhovno sodišče in Ustavno sodišče. 30. Sporna določba drugega dela tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP bi bila po mnenju Upravnega sodišča skladna z EKČP in Ustavo že z minimalno spremembo, če bi v drugem delu tretjega stavka v prvem odstavku 146. člena ZPP bila beseda „lahko“ (zavrže), kot naj bi bilo to urejeno v nemški zakonodaji.48 S tem bi bilo sodišču dano določeno polje presoje, da glede na okoliščine primera odloči, kdaj zaradi varovanja legitimnih ciljev lahko tožbo v pripravljalnem postopku ali pa kasneje ob spremenjenih okoliščinah ravnanja tožeče stranke oziroma okoliščinah vročanja zavrže, kdaj pa je tak ukrep pretirano formalističen in nesorazmerno posega v pravico do sodnega varstva oziroma dostopa do sodišča. Že ob minimalni spremembi ZPP bi sodišče lahko ZPP uporabljalo v skladu s prvim odstavkom 6. člena EKČP oziroma v skladu s pravico iz 23. člena Ustave.

31. Sodišče predlaga, da Ustavno sodišče sporno določbo razveljavi in odloči, da jo je treba do spremembe zakonodaje razlagati tako, da sodišče „lahko“ (na podlagi tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP) tožbo zavrže, ne pa da jo mora v vsakem primeru zavreči. 32. Sodišče je v zadevi odločilo po sodniku poročevalcu v funkciji predsednika senata (peti odstavek 59. člena v zvezi s prvo točko 46. člena ZUS-1).

1 V določbi 5. alineje drugega odstavka 10. člena ZNISESČP je določeno, da mora upravičenec v zahtevi navesti naslov za vročanje, če ni enak naslovu stalnega prebivališča upravičenca, ki ga mora tudi navesti v zahtevi (prva alineja drugega odstavka 10. člena ZNISESČP). Določilo tretjega odstavka 15. člena ZNISESČP pa pravi, da zoper odločbo sklada ni pritožbe, dopusten pa je upravni spor. 2 Zakon o ratifikaciji konvencije o vročitvi sodnih in izvensodnih listin v civilnih ali gospodarskih zadevah v tujini (Uradni list RS, št. 19/2000 - MP, v nadaljevanju: MKVLCG). 3 Zakon o ratifikaciji pogodbe med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino o pravni pomoči v civilnih in kazenskih zadevah, Uradni list RS. št. 12/2010 - MP; v nadaljevanju: BBHPP). 4 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2018, 29. 8. 2018, odst. 9. 5 Ibid. odst. 10. 6 Ibid. odst. 10. 7 Ibid. odst. 10. V tej zadevi je Ustavno sodišče zavrglo ustavno pritožbo v zadevi verifikacije starih deviznih vlog, vendar je to storilo iz razloga, ker jo je pritožnica vložila preden je izčrpala pravna sredstva v upravnem sporu, ob tem pa je navedlo, da ni ravnalo po 146. členu ZPP v tem smislu, da bi na podlagi prvega odstavka 146. člena ZPP pritožnici s sklepom naložilo, naj v določenem roku imenuje pooblaščenca za sprejemanje pisanj, ker morebitna postavitev pooblaščenca za sprejemanje pisanj ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev Ustavnega sodišča, ampak ji je postavilo samo začasno zastopnico, upravičeno za sprejemanje pisanj po 146. členu ZPP v zvezi z tretjim odstavkom 40. člena Poslovnika (Up-60/18-6, U-I-10/18-6, 29. 3. 2018, odst. 5, 6-8). Enako je ustavno sodišče odločilo tudi v zadevi Up-44/18-9, U-I-7/18-9 z dne 29. 3. 2018. 8 Ibid. odst. 12. 9 Sodbe Upravnega sodišča v zadevah I U 323/2017-13 z dne 28. 5. 2018, odst. 24-37; I U 231/2018-10, 6. 8. 2018, odst. 13-15; I U 655/2017-5, 6. 8. 2018, odst. 12-15; I U 676/2017-8, 6. 8. 2018; I U 2323/2017-12, 6. 8. 2018. 10 Na primer sodbe Upravnega sodišča v zadevah: I U 307/2017-14, 20. 8. 2018; I U 1143/2017-15, 24. 9. 2018; I U 372/2017-4, 6. 8. 2018. 11 Sodbe Upravnega sodišča v zadevah I U 323/2017-13 z dne 28. 5. 2018, odst. 24-38; I U 231/2018-10, odst. 16; I U 655/2017-15, odst. 14; I U 676/2017-18, odst. 17; I U 2323/2017-12, odst. 16. 12 Sklep št. 3461/08, Vehbija Hodžić proti Sloveniji, 4. 4. 2017, odst. 21. 13 Po določilu tretjega stavka prvega odstavka 146. člena ZPP po tem, ko/če imenuje začasnega zastopnika, upravičenega za sprejemanje pisanj, po katerem tudi naloži tožeči stranki, da imenuje pooblaščenca za sprejemanje pisanj /...„če tožeča stranka ali njen zakoniti zastopnik v določenem roku ne imenuje pooblaščenca za sprejemanje pisanj, sodišče tožbo zavrže.“ 14 Bellet v. France, odst. 38. 15 Zubac. v. Croatia, (sodba Velikega senata ESČP), odst. 76-77. 16 Ibid, odst. 78; Stanev v. Bulgaria (sodba Velikega senata ESČP), odst. 229; Philis v. Greece, odst. 59; De Geouffre de la Pradelle v. France, odst. 28. 17 Zubac. v. Croatia, (sodba Velikega senata ESČP), odst. 78. 18 Pérez de Rada Cavanilles v. Spain, odst. 43-49 (ESČP je v tej zadevi ugotovilo kršitev pravice do dostopa do sodišča); Miragall Escolano v Spain, odst. 33-39 (ESČP je v tej zadevi ugotovilo kršitev pravice do dostopa do sodišča). 19 Ibid. odst. 38; Pérez de Rada Cavanilles v. Spain, odst. 47. 20 Beleš and others v. Czech Republic, odst. 48-54 (ESČP je v tej zadevi ugotovilo kršitev pravice do dostopa do sodišča); glej tudi: Miessen c. Belgique, odst. 63-73 (ESČP je v tej zadevi ugotovilo kršitev pravice do dostopa do sodišča). 21 Beleš and others v. Czech Republic, odst. 51 22 Société anonyme Sotiris and Nikos Koutras ATTEE v. Greece, odst. 12-23 (ESČP je v tej zadevi ugotovilo kršitev pravice do dostopa do sodišča). 23 Ibid. odst. 21. 24 Zubac v. Croatia, odst. 73-125 (ESČP v tej zadevi ni ugotovilo kršitve pravice do dostopa do sodišča). 25 R. P. and others v the United Kingdom, odst. 61-76 (ESČP v tej zadevi ni ugotovilo kršitve pravice do dostopa do sodišča). 26 Po tem določilu ima vsakdo pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih /.../ pravično in javno ter v razumnem roku odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče. 27 Po tem določilu ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno in nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. 28 R. P. and others v the United Kingdom, odst. 64; Zubac. v. Croatia, odst. 78, 105-106. 29 Gre za kriterij predvidljivosti procesne omejitve (Zubac. v. Croatia, odst. 85, 109). 30 Galič, Aleš, 2010, Vročanje sodnih pisanj v tujino v civilnih in gospodarskih zadevah, Pravni letopis, str. 51. 31 Glej na primer člena 8(1) in 13(1) MKVCLG. 32 Preambula in 1. člen MKVLCG. 33 Členi od 2 do 7 MKVLCG. 34 Člen 8 MKVLCG. 35 Člen 10(a) MKVLCG. 36 Člen 3 BBHPP. 37 Člen 4 BBHPP. 38 Člen 10 BBHPP. 39 Prva alineja drugega odstavka člena 10 ZNISESČP. 40 Peta alienja drugega odstavka 10. člena ZNISESČP. 41 Pérez de Rada Cavanilles v Spain, odst. 45; Miragall Escolano v Spain, odst. 33; Société anonyne Sotiris and Nikos Koutras ATTEE v. Greece, odst. 20; Beleš and others v. Czech Republic, odst. 49; Miessen c. Belgique, odst. 65. 42 R. P. and others v the United Kingdom, odst. 64; Zubac. v. Croatia, odst. 78. 43 Zubac. v Croatia, odst. 85, 109. 44 Dopis predsednice Upravnega odbora Združevanja varčevalcev z dne 22. 6. 2017, ki ga je Upravno sodišče prejelo dne 29. 6. 2017. Odgovor predsednice Upravnega sodišča z dne 29. 6. 2017 Združenju varčevalcev. Dopis predsednice Upravnega odbora Združenja varčevalcev z dne 3. 7. 2017 ter odgovor predsednice Upravnega sodišča z dne 7. 7. 2017. 45 Zubac. v Croatia, odst. 85, 109. 46 Glej mutatis mutandis: Zubac. v. Croatia, odst. 82, 84. 47 Uradni list RS-MP, št. 1-2/2015; v nadaljevanju Protokol št. 16 h MKVČP. 48 Galič, Aleš, 2010, Vročanje sodnih pisanj v tujino v civilnih in gospodarskih zadevah, Pravni letopis, str. 53-54.