Jedro

Da bi bili tožniki upravičeni vlagatelji zahteve za odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, bi morali najprej izposlovati status strank oz. stranskih udeležencev, bodisi v času teka upravnega postopka, bodisi prek zahteve za obnovo tega postopka.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla zahtevo tožnikov za odpravo oziroma razveljavitev odločbe Agencije RS za okolje (v nadaljevanju ARSO) št. 35406-15/2014-36 z dne 7. 4. 2015 po nadzorstveni pravici. S to odločbo je ARSO spremenila okoljevarstveno dovoljenje z dne 4. 7. 2012 za obratovanje naprave A. na tam navedenih zemljiščih v k.o. ... V obrazložitvi izpodbijanega sklepa toženka podrobno, obsežno in povsem nepregledno (na devetih straneh brez enega samega odstavka) povzema navedbe tožnikov v zavrženi vlogi, nato pa ugotavlja, da v postopku izdaje odločbe, katere odpravo zahtevajo, niso imeli položaja strank. Tak položaj so sicer v okviru civilne iniciative za čisto okolje in zdravo življenje zahtevali, vendar je bila ta zahteva pravnomočno zavrnjena. Toženka meni, da bi bilo treba njihovo tokratno zahtevo obravnavati po vsebini le v primeru, če bi tožnikom moral biti priznan status stranskih udeležencev. Zato navaja določbe Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) o pogojih za udeležbo v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja ter ugotavlja, da nihče izmed tožnikov ne izpolnjuje teh pogojev. Poleg tega se njihova prebivališča nahajajo na oddaljenosti več kot 500 m od odlagališča, ob tem pa zatrjevanih imisij „niso ustrezno računsko izkazali“. Zato po mnenju toženke ne izkazujejo niti pravnega interesa po 43. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). To pomeni, da zahteva za odpravo odločbe po nadzrostveni pravici niso vložile upravičene osebe iz prvega odstavka 275. člena ZUP, zato jo je toženka zavrgla.

2. Tožniki se z odločitvijo ne strinjajo in v tožbi uvodoma navajajo, da bi morala toženka odločbo razveljaviti po uradni dolžnosti, saj so bili „grobo kršeni“ predpisi, katerih namen je varovanje okolja, toženka pa to nezakonito dopušča. Tako menijo, da bi morala biti pred izdajo odločbe izvedena presoja vplivov na okolje, moralo bi biti pridobljeno okoljevarstveno soglasje, okoljevarstveno dovoljenje pa bi moralo vsebovati obveznosti upravljalca, da v primeru kršitve izvede konkretne ukrepe, s katerimi se zagotovi skladnost delovanja naprave z dovoljenjem, da ustavi napravo ali njen del, če zaradi kršitve pogojev iz dovoljenja grozi neposredna nevarnost za zdravje ljudi ali povzročitev znatnega škodljivega vpliva na okolje in se preostanek odpadka predela ali odstrani. Poleg tega že iz same odločbe izhaja, da je podtalnica že zdaj prekomerno onesnažena, kljub temu pa se dovoljuje povečan izpust odpadnih vod. Ob tem se del povečane količine odpadnih vod vrača na deponijsko polje, za preprečevanje smradu pa je predpisan neustrezen ukrep. Prav tako že iz odločbe izhaja, da tehnologija ne zagotavlja zadostne stopnje razgradnje organskega ogljika ter da površine za začasno skladiščenje ne zadoščajo in odpadkov ne kam odlagati.

3. Opozarjajo na posledice morebitnih postopkov pred Evropsko komisijo in Sodiščem EU ter povzemajo stališča iz sodbe Sodišča EU C 140/14. Toženka v nasprotju s temi stališči izrecno dovoljuje ravnanje z odpadki, ki dodatno onesnažujejo že preobremenjeno okolje, kar bi morala preprečiti. Poleg tega je v nasprotju z navedbami toženke vsa vas ... v območju 200 do 500 m zračne črte od aktivnega dela odlagališča, če se upošteva rob njegovega ograjenega dela pa so te razdalje še bistveno manjše. 4. Razlaga določb ZVO-1, ki veže položaj strank izključno na elaborat o vplivnem območju naprave, je neustavna, če drugačna razlaga ni mogoča, pa je neustaven zakon. Nesprejemljivo je namreč, da upravljavec naprave sam določi vplivno območje, v obravnavani zadevi pa je „brez posebnih študij … vsakomur jasno“, da tako velik obrat za predelavo odpadkov, postavljen na tako velikem odlagališču, vpliva na bistveno širše območje, kot so nepremičnine, na katerih je postavljen. Neustavnost take ureditve izhaja tudi iz razveljavitve 62. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki je vseboval popolnoma enako določbo, namreč taksativno opredelitev stranskih udeležencev v postopku, ki ne izhaja iz obstoja njihovega pravno varovanega interesa, temveč iz formalnih in navidez objektivnih, a zato umetnih pravil. Če bo sodišče tožbo zavrnilo z razlago, da vložniki niso upravičeni predlagatelji, ker niso stranke po 73. členu ZVO-1, napovedujejo vložitev revizije in na koncu ustavne pritožbe ter pobude za razveljavitev te odločbe.

5. Menijo še, da je toženka neustavno uporabila tudi določbo 43. člena ZUP, ki ne vsebuje obveznosti predložiti nekakšnih izračunov o tem, ali nedovoljen vpliv dejansko doseže konkretno osebo. Zadostuje namreč možnost, da je na zakon ali drug predpis oprta osebna korist z nezakonito odločbo prekršena. Že iz same odločbe izhaja, da so emisije v okolje nedovoljene, matematičen izračun, do koga onesnažena podtalnica iz nekega izvira pride in jo zato pije pa je povsem nepotreben. Vsakdo, ki živi v bližnji in daljni okolici odlagališča, ima pravni interes preprečiti onesnaženje podtalne vode, pri čemer je vseeno, ali živi 500 m od odlagališča ali več kilometrov. Vsi tožniki živijo v naseljih v bližini odlagališča, v obravnavani zadevi pa gre za tako velik poseg, da jih je treba obravnavati kot stranke, saj sicer ne bodo mogli zavarovati svojih pravic. Podtalnica je že brez dodatnih izpustov prekomerno onesnažena, odločba pa izkazuje tudi prekomeren smrad, premalo prostora za skladiščenje in ne predpisuje nobenih ukrepov za preprečevanje dodatnega onesnaževanja. Tožniki zato menijo, da je pravni interes v smislu 43. člena ZUP „nesporno“ izkazan, sklicujejo pa se tudi na 72. člen Ustave RS, ki jim jamči pravico do zdravega življenjskega okolja. Po „številnih določbah“ ZVO-1 so posegi v okolje dopustni le, če ne povzročajo prekomerne obremenitve okolja, možnost zahtevati odstranitev vira škodne nevarnosti pa izhaja tudi Obligacijskega zakonika. Sklicujejo se še na sodno prakso, iz katere izhaja, da materialni predpisi varujejo pravico do zdravega življenjskega okolja celo, če meje posameznih emisij niso predpisane, ter da 72. člen Ustave prepoveduje tudi prekomeren smrad, kot se pojavlja tudi na obravnavani lokaciji.

6. Sodišču predlagajo, naj izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo toženki v ponovni postopek, poleg tega pa zahtevajo tudi povračilo stroškov upravnega spora.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, A. d.o.o., pa kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je sprememba okoljevarstvenega dovoljenja namenjena izboljšanju stanja, da se sicer projekt A. 2 ne izvaja in da iz obstoječih analiz izhaja, da je upravljanje odlagališča ustrezno. Prizadeta stranka se je tudi sicer že izjasnila do zahtev tožnikov za priznanje statusa stranskega udeleženca, dodaja pa, da krajani iz območja do 500 m od odlagališča, ki živijo v naselju ..., prejemajo ustrezno rento oz. nadomestilo. To velja za dva od tožnikov, ostali pa živijo v naseljih, ki so bolj oddaljena, kar kaže „najmanj kontradiktornost“ sotožnikov pri tožbi in prejemanju rente, pri ostalih pa „na ponovno vplivanje na postopek, ki je že zaključen“.

8. Tožniki v pripravljalni vlogi navajajo še, da morebitno prejemanje rente ne vpliva na njihov pravni interes, temveč ga kvečjemu dokazuje, da kršitve obstoječega okoljevarstvenega dovoljenja oz. ustrezno delovanje odlagališča ni predmet tega postopka in da utemeljenost njihovih navedb izhaja iz izpodbijane odločbe.

9. Tožba ni utemeljena.

10. Po 274. členu ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odločbo po njeni izdaji in vročitvi odpravi, če je podan kateri od tam taksativno naštetih razlogov (prvi odstavek) oz. razveljavi, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek). Gre za izredno pravno sredstvo, s katerim je mogoče poseči v dokončno upravno odločbo (277. člen ZUP), torej v že vzpostavljeno pravno razmerje. Zato je treba zakonske pogoje (tako materialne kot procesne) za uporabo tega pravnega sredstva razlagati strogo oz. ozko.

11. Po prvem odstavku 275. člena ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oz. razveljavi odločbo po uradni dolžnosti, če izve oz. ugotovi, da so podani razlogi za odpravo ali razveljavitev. Odločbo pa lahko odpravi oz. razveljavi tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca, pravobranilca ali inšpektorja. Po zakonski ureditvi imajo torej pravico zahtevati odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici zgolj osebe, ki so izčrpno naštete v prvem odstavku 275. člena ZUP, ostali pa lahko pristojni organ sicer opozorijo na obstoj razlogov za odpravo oz. razveljavitev, vendar jim zakon ne daje podlage za to, da bi jo tudi zahtevali. Zato je v zadevah, kot je obravnavana, za odločitev o dovoljenosti zahteve za odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici bistveno, ali je imel vlagatelj v upravnem postopku položaj stranke oz. z njim izenačen položaj stranskega udeleženca (tretji odstavek 43. člena ZUP).

12. Med strankama ni sporno, da tožnikom tak položaj v upravnem postopku ni bil priznan, in to ne izrecno (142. člen ZUP), ne posredno, prek procesnih dejanj, kot npr. z vročitvijo odločbe (drugi odstavek 229. člena ZUP). Kaj takega ne izhaja niti iz listin v upravnem spisu. Tako iz obrazložitve izpodbijanega sklepa kot iz tožbe sicer izhaja, da obe stranki menita, da je treba dovoljenost zahteve za odpravo oz. razveljavitev po nadzorstveni pravici presojati tudi po tem, ali vlagatelji izpolnjujejo pogoje za priznanje položaja stranskih udeležencev, vendar tako stališče po povedanem nima podlage v zakonu. Prvi odstavek 275. člena ZUP namreč govori izključno o „stranki“, torej o osebi, ki je ustrezen položaj že pridobila in ne o osebi, ki zgolj izpolnjuje pogoje za pridobitev takega položaja.

13. Povedano drugače: ugotavljanje, ali bi oseba morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ji to ni bilo omogočeno, ni predmet obravnavanega postopka, temveč morebitne obnove upravnega postopka (9. točka 260. člena ZUP). Da bi bili tožniki upravičeni vlagatelji zahteve za odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, bi morali najprej izposlovati status strank oz. stranskih udeležencev, bodisi v času teka upravnega postopka, bodisi prek zahteve za obnovo tega postopka. V tem okviru bi lahko – po potrebi tudi prek rednih in izrednih pravnih sredstev – uveljavljali vse navedbe v zvezi s svojo pravico do udeležbe, ki jih navajajo v tožbi. V obravnavani zadevi pa so te navedbe glede na povedano nepomembne za odločitev oz. tožnikom zgolj okoliščina, da jih niso navedli v okviru pravnih sredstev, ki so jim bila na voljo, še ne odpira možnosti, da bi to storili zdaj.

14. Glede na tožbene navedbe je sodišče preizkusilo še, ali taka razlaga prvega odstavka 275. člena ZUP posega v ustavne pravice tožnikov oz. ali bi morala biti ustavno skladna razlaga te določbe drugačna. Pri tem se je oprlo posebej na stališča Ustavnega sodišča RS v odločbah št. Up 66/10, Up 1153/10 z dne 12. 5. 2011, ki se nanaša na uveljavljanje drugega izrednega pravnega sredstva, namreč ugotovitve ničnosti, in Up 619/15-16 z dne 2. 6. 2016, ki se nanaša na pravico do sodnega varstva.

15. Iz odločbe Ustavnega sodišča RS št. Up 66/10, Up 1153/10 med drugim izhaja, da lahko nepravilnosti, ki jih vsebuje nična upravna odločba, in med katere se uvrščajo najtežje kršitve pravil procesnega in materialnega prava, posegajo tudi v pravni položaj tretjih, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso sodelovali, in je zato treba pravni položaj teh oseb presojati v smislu vpliva nične odločbe na njihove pravice in pravne koristi. Vse osebe, na katerih pravice ali pravne koristi vpliva nična odločba, so zato v enakem pravnem položaju, ne glede na to, ali so te osebe imele formalen status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe ali ne. Odločba se namreč izreče za nično v novem postopku izrednega pravnega sredstva, ki je ločen od postopka izdaje izpodbijane odločbe, zato se mora tudi aktivna legitimacija stranke iz prvega odstavka 280. člena ZUP presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku (4., 7. in 8. točka obrazložitve navedene odločbe).

16. Vendar pa teh stališč že zaradi posebnosti postopka za izrek upravne odločbe za nično ni mogoče širiti na druge postopke z izrednimi pravnimi sredstvi v upravnem postopku. Ugotovitev ničnosti je namreč vezana na najtežje, v zakonu izčrpno naštete pomanjkljivosti odločbe, ki so po naravi take, da lahko posežejo tudi v pravni položaj tretjih, poleg tega pa jih potek časa ne more sanirati, zato uvedba takega postopka ni vezana na roke. Oboje lahko pripelje do situacije, ko se postopek za ugotovitev ničnosti odločbe nanaša na pravni interes osebe, ki v postopku za izdajo te odločbe niti ni mogla sodelovati. Za razliko od tega je možnost uvedbe obravnavanega postopka za odpravo oz. razveljavitev upravne odločbe po nadzorstveni pravici vezana na zakonsko določene roke, kar pomeni, da so pravno pomembne okoliščine (npr. očitna kršitev materialnega predpisa) po naravi take, da jih potek časa lahko sanira, oziroma ni treba že v izhodišču upoštevati možnosti, da zaradi svoje teže posegajo v pravni interes oseb, ki v postopku za izdajo odločbe niso mogle sodelovati.

17. Take okoliščine pa lahko vlagatelj, ki ima za to pravni interes, v predpisanih rokih uveljavlja z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi, do katerih si po potrebi odpre pot z zahtevo za obnovo postopka. Po preteku rokov za uveljavljanje pravnih sredstev pravni red daje (tudi morebiti napačni) odločbi vrednost pravno pravilne in zakonite odločbe(1), ki s temi pravnimi sredstvi ne more več biti razveljavljena ali odpravljena. V takih primerih torej ne more priti do situacije, da bi bila postopka za izdajo odločbe in z izrednim pravnim sredstvom „ločena“ (po besedah Ustavnega sodišča iz prej navedene odločbe), temveč sta povezana, tako po časovnem obdobju kot po strankah, ki se ju lahko udeležujejo. Povedano drugače: v takem postopku ne more priti do prej opisane situacije, ko bi bilo poseženo v pravni interes osebe, ki tega interesa v postopku sploh ne bi mogla zaščititi, niti toženka česa takega ne trdi. Sodišče zato v tem pogledu nima razloga, da bi dvomilo v ustavnost opisane ureditve oziroma njene ustaljene razlage, kot je povzeta v točkah 10. do 13. te obrazložitve.

18. Zelo podobno velja tudi za tožbeno navedbo, da bi morala toženka ob upoštevanju vloge tožnikov uvesti postopek odprave ali razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici po uradni dolžnosti, kar je mogoče razumeti kot zahtevo za sodno varstvo zaradi tožničine opustitve oz. pasivnosti pri zaščiti pravic tožnikov do zdravega življenjskega okolja, ki izvirajo iz Ustave in zakonov. Tudi v tem pogledu so namreč tožniki imeli možnost zavarovati svoje pravne koristi prek zahteve za udeležbo v upravnem postopku, kot je bilo že obrazloženo. Dejstvo, da tega niso storili oz. da tega niso storili učinkovito, še ne pomeni, da jim je bil odrečen dostop do pravnega varstva v upravnem postopku oz. dostop do sodišča, niti to dejstvo ne more pomeniti podlage za to, da bi tožniki v obravnavanem postopku lahko uveljavljali ugovore, ki bi jih lahko uveljavljali v upravnem postopku pred izdajo upravnega akta, pa tega niso storili. Pri tem ni pomembno, ali gre za pravice, ki izvirajo iz evropskega ali nacionalnega prava, saj je uveljavljanje tako enih kot drugih pogojeno z upoštevanjem predpisanih postopkov.

19. Kot je bilo obrazloženo, torej razlaga oz. uporaba postopkovnih pravil v obravnavani zadevi ni pomenila, da bi bilo tožnikom odrečeno pravno varstvo oz. dostop do sodnega varstva, zato sodišče tudi v tem pogledu ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišče pripominja še, da je tožnikom v sodbi I U 2078/2014, ki se je nanašala na zahtevo za vstop v postopek, ki so jo vložili kot Civilna iniciativa za ..., podrobno obrazložilo, kako lahko dosežejo udeležbo v upravnem postopku (prim. predvsem 7., 9. in 13. točko obrazložitve).

20. Toženka je torej ravnala pravilno in v skladu z zakonom, kot je zahtevo tožnikov za odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici zavrgla. To svojo odločitev je sicer deloma oprla na napačne razloge, saj po povedanem ni pomembno, ali tožniki izpolnjujejo pogoje za pridobitev položaja stranke v upravnem postopku, temveč le to, ali so ta položaj dejansko imeli, zato je sodišče v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno, v obrazložitvi pa navedlo pravilne razloge.

21. Kot je bilo obrazloženo, je bilo za odločitev v tej zadevi odločilno pravno vprašanje, ali so tožniki upravičeni vlagatelji zahteve za odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Dokazi, ki so jih tožniki predlagali, se ne nanašajo na to vprašanje, zato je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na seji (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. V skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

opomba (1) : Androjna – Kerševan, Upravno procesno pravo, Ljubljana, 2006, str. 592