Jedro

Nadomestna odločba, izdana na podlagi člena ZUP, prejšnjo nadomešča v celoti, z učinkom za nazaj. Prejšnja odločba torej od izdaje in vročitve nadomestne odločbe ne velja več. Odločba, za katero je pritožnica zahtevala ugotovitev nezakonitosti oziroma njeno odpravo, tako zaradi izdaje nadomestne odločbe nima več nobenih pravnih učinkov. Poleg tega je bilo z nadomestno odločbo odločeno tudi o podaljšanju pritožničine koncesije, kar pomeni, da se je pritožnica znašla v enakem pravnem položaju, kot če bi s tožbo v celoti uspela. Pritožnica torej svojega pravnega položaja tudi ob uspehu v upravnem sporu očitno ne more več izboljšati. To pa pomeni, da za odločitev o tožbi v tem delu ne izkazuje pravnega interesa, zato je treba tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči.

Izrek

I.Pritožbi se delno ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1414/2023-21 z dne 14. 2. 2025, se v delu, v katerem tožeča stranka izpodbija nadomestno odločbo št. 0142-411/2008-60 z dne 30. 1. 2024, razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II.V preostalem delu se pritožba zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

III.Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot preuranjeno zavrglo tožničino tožbo v delu, ki se nanaša na molk toženke, ker ni odločila o tožničini prošnji za podaljšanje koncesije z dne 14. 1. 2022 in o tožničini pritožbi z dne 29. 6. 2023 zoper odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023. V delu, v katerem tožnica izpodbija odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023 in nadomestno odločbo št. 0142-411/2008-60 z dne 30. 1. 2024, je Upravno sodišče tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zaradi pomanjkanja pravnega interesa.

2.V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je navedlo, da tožnica pred vložitvijo tožbe zaradi molka toženki ni poslala zahtev v skladu z drugim odstavkom 28. člena ZUS-1, zaradi česar je tožba, ki se nanaša na molk toženke v zvezi s pritožničino prošnjo za podaljšanje koncesije z dne 14. 1. 2022 in njeno pritožbo zoper odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023, vložena prezgodaj.

3.Tožnica tudi nima več pravnega interesa za tožbo zaradi molka toženke, ker ta ni odločila o njeni pritožbi zoper odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023, saj je bila odločba, na katero se je pritožba nanašala, odpravljena z nadomestno odločbo. Toženka je namreč dne 30. 1. 2024 izdala nadomestno odločbo št. 0142-411/2008-60, s katero je nadomestila odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023. To pomeni, da s tožbo izpodbijana odločba o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023 ne obstaja več in zato tožnica tudi nima več pravnega interesa za njeno izpodbijanje v tem upravnem sporu.

4.Glede dela tožbe, s katerim tožnica izpodbija nadomestno odločbo, pa je Upravno sodišče pojasnilo, da ta odločba ni bila izdana na podlagi uporabe izrednega pravnega sredstva spremembe ali odprave izpodbijane odločbe v zvezi z upravnim sporom, ampak na podlagi postopka organa prve stopnje v zvezi s pritožbo. Zoper takšno odločbo je dopustna pritožba, kar je tožnica izkoristila, toženka pa je njeno pritožbo zavrnila.

5.Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper ta sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi vztraja, da ima pravni interes, da izpodbija tako odločbo o odvzemu koncesije kot tudi nadomestno odločbo, ker ji protipravno skrajšuje koncesijo za 12 let. Vztraja tudi, da je več kot enkrat ustrezno pozvala toženko, naj izda odločbo za podaljšanje koncesije in Upravnemu sodišču očita, da ni pojasnilo, zakaj njen poziv z dne 29. 6. 2023 ne zadosti zahtevam iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1. Poudarja, da ZUS-1 ne predpisuje obrazca zahteve za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh, prav tako ne predpisuje vsebine izjave in terminologije. Zakon zahteva, da po vložitvi vloge vlagatelj še enkrat dodatno pozove organ, naj odloči o njegovi pritožbi, ne zahteva pa navajanja členov, vsebine členov in morebitne grožnje z vložitvijo upravnega spora. Takšna interpretacija predpisov je zato v nasprotju s navedenim predpisom in upravno prakso.

6.Ne strinja se niti s stališčem Upravnega sodišča, da je toženka zahtevo za odločitev o njeni pritožbi prejela šele 25. 9. 2023, da se je sedemdnevni rok iztekel 2. 10. 2023 in je zato tožba, vložena na ta dan, preuranjena. Poudarja, da pravna teorija sprejema stališče, da sedemdnevni rok prične teči, ko tožnik zahtevo odda na pošto. Upravno sodišče je za zahtevo za odločanje uporabilo prejemno teorijo, za vložitev tožbe pa oddajno teorijo, kar je izrazito neuravnoteženo in vzbuja dvom o tem, ali si sploh želi odločati o usodi pritožničine koncesije.

7.Pritožnica se prav tako ne strinja z interpretacijo 242. člena ZUP, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa. Navaja, da toženka ni odločila, da ima veljavno koncesijsko razmerje do 31. 7. 2037, ampak je to razmerje spremenila v prekarnega. Takšna odločitev je v nasprotju z 25. členom ZUS-1, izdajatelj nadomestnih odločb pa tudi ni upošteval 118. člena ZUP. Meni, da toženka zlorablja pravo tako, da izdaja nekakšne delne nadomestne odločbe o podaljševanju koncesije za leto ali manj. Če se bo zoper takšno odločbo pritožila, bo pritožba zavrnjena, s tem pa ji je kršena ustavna pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Vrhovnemu sodišču zato predlaga, naj odloči tako, da izpodbijani sklep, odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023 in nadomestno odločbo št. 0142-411/2008-60 z dne 30. 1. 2024 odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

8.Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

9.Pritožba je delno utemeljena.

10.Izpodbijani sklep temelji na stališčih, da pritožnica nima pravnega interesa za izpodbijanje odločbe o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023 in nadomestne odločbe št. 0142-411/2008-60 z dne 30. 1. 2024, tožbo zaradi molka toženke, ker ta ni odločila o njeni prošnji za podaljšanje koncesije z dne 14. 1. 2022 in pritožbi zoper odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023, pa je vložila prezgodaj.

11.Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe zoper odločbo o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023 zaradi pomanjkanja pravnega interesa pravilna. Pravilna je tudi odločitev o zavrženju tožbe zaradi molka toženke, vendar deloma iz drugih razlogov, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

12.Pritožnica je s tožbo zahtevala, naj Upravno sodišče toženki naloži izdajo odločbe o podaljšanju koncesije za opravljanje javne službe na področju paradontologije za obdobje 15 let in ugotovi nezakonitost odločbe o odvzemu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023 oziroma podrejeno, naj to odločbo odpravi. Prav to pa se je že zgodilo. Ni namreč sporno, da je toženka kasneje, po vložitvi tožbe v upravnem sporu, izdala nadomestno odločbo, s katero je nadomestila odločbo o odvzemu in začasnem prenosu koncesije št. 0142-411/2008-47 z dne 17. 2. 2023, na katero se je nanašala pritožničina pritožba v upravnem postopku. Z isto odločbo je toženka pritožnici za obdobje dveh let, do 31. 1. 2025, podaljšala koncesijo za izvajanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvene dejavnosti - paradontologija.

13.Nadomestna odločba, izdana na podlagi člena ZUP, prejšnjo nadomešča v celoti, z učinkom za nazaj. Prejšnja odločba torej od izdaje in vročitve nadomestne odločbe ne velja več.1 Odločba, za katero je pritožnica zahtevala ugotovitev nezakonitosti oziroma njeno odpravo, tako zaradi izdaje nadomestne odločbe nima več nobenih pravnih učinkov. Poleg tega je bilo z nadomestno odločbo odločeno tudi o podaljšanju pritožničine koncesije, kar pomeni, da se je pritožnica znašla v enakem pravnem položaju, kot če bi s tožbo v celoti uspela. Pritožnica torej svojega pravnega položaja tudi ob uspehu v upravnem sporu očitno ne more več izboljšati. To pa pomeni, da za odločitev o tožbi v tem delu ne izkazuje pravnega interesa, zato je treba tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči.

14.Ker je treba tožbo zaradi molka organa in tožbo zoper odločbo o odvzemu koncesije z dne 17. 2. 2023 zavreči že na navedeni podlagi, pritožbene navedbe glede izpolnjenosti procesnih predpostavk po drugem odstavku 28. člena ZUS-1 niso več pravno relevantne in se Vrhovno sodišče do njih ni opredeljevalo.

15.V zvezi s pritožničinimi navedbami, da toženka o podaljšanju koncesije še vedno ni odločila, ker ji koncesije ni podaljšala za 15 let, Vrhovno sodišče dodaja, da zgolj to, da odločitev ni taka, kot jo je pritožnica zahtevala, ne pomeni pravnega interesa za tožbo zaradi molka organa. Tožbo zaradi molka je mogoče vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, s katerim bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.2 Pravno upoštevna opustitev odločanja, ki ima lahko za posledico vložitev tožbe zaradi molka, tako nastopi le takrat, ko obstoji obveznost organa, da z upravnim aktom odloči o strankini zahtevi, ne pa v primeru, če je upravni organ odločbo izdal, vendar stranka z njeno vsebino ni zadovoljna. Povedano drugače: čeprav organ stranki z odločbo ni dodelil koncesije za celotno zahtevano obdobje, to še ne pomeni, da o njenem zahtevku (oziroma o delu tega zahtevka) ni odločil v celoti.

16.V zvezi s presojo tožbenega zahtevka v delu, ki se nanaša na nadomestno odločbo št. 0142-411/2008-60 z dne 30. 1. 2024, pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, zakaj je Upravno sodišče štelo, da pritožnica nima pravnega interesa za izpodbijanje nadomestne odločbe št. 0142-411/2008-60 z dne 30. 1. 2024. V zvezi s tem namreč Upravno sodišče navaja le, da je bila nadomestna odločba izdana na podlagi 242. in ne 273. člena ZUP, kot je zmotno navedla tožnica, in da je zoper tako odločbo dovoljena pritožba, kar je tožnica tudi izkoristila. Kako naj bi ti dve okoliščini vplivali na tožničin pravni interes, Upravno sodišče ne navaja, iz njiju pa to tudi ne izhaja tako očitno, da to ne bi bilo potrebno. Sklepa zato v tem delu ni mogoče preizkusiti in je obremenjen z bistveno kršitvijo določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP).

17.Glede na to je Vrhovno sodišče zaradi kršitve pravil postopka upravnega spora, ki so vplivale na odločitev, pritožbi delno ugodilo tako, da je izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na nadomestno odločbo, razveljavilo in zadevo v tem delu vrnilo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek (79. člen ZUS-1), v preostalem delu pa pritožbo zavrnilo. Do ostalih pritožbenih ugovorov se Vrhovno sodišče glede na sprejeto odločitev in razloge zanjo ni posebej opredeljevalo.

K II. točki izreka

18.V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

-------------------------------

1Prim. npr.: Rajko Knez v: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Polonca Kovač (ur.) in Erik Kerševan (ur.), Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2020,str. 583

2Tako tudi sklepa VS RS I Up 25/2023 z dne 14. 6. 2023, I Up 121/2021 z dne 17. 3. 2021.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 28, 28/2, 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP - člen 242

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.