Jedro

Z izpodbijanim sklepom je Vlada RS izrazila namero, da organizira izpostavi azilnega doma na območju bivših mejnih prehodov v obliki začasnih nujnih objektov. V ta namen je izpodbijani sklep tudi poslala ministrstvom in službam vlade. Z navedenim sklepom pa ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi kogarkoli in nič v vsebini izpodbijanega sklepa ne nakazuje na manifestacijo njegove vsebine v realnem svetu.

Tožeča stranka tudi s sklicevanjem na svoje pristojnosti po ZLS ne more utemeljiti podlage za vložitev tožbe. Izpodbijana odločitev namreč ne pomeni prostorskega načrtovanja ali posega v prostor v smislu določb ZUreP-3, kot zatrjuje tožeča stranka, saj izpodbijani akt ni izdan v postopku normativnega urejanja prostora, niti veljavnega prostorskega akta ne spreminja.

Definicija javnopravnega spora sicer zaenkrat ne v pravni teoriji ne judikaturi še ni bila določno postavljena, izoblikovano pa je stališče, da je tožba tudi po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1 dopustna le, če gre za javnopravni spor med državo in lokalno skupnostjo in izpodbijani akt posega v pravni položaj tožeče stranke, pa ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ali če je odločanje upravnega sodišča določeno z zakonom.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka je vložila tožbo na odpravo sklepa Vlade RS št. 21400-4/2024/2 z dne 29. 2. 2024 hkrati s predlogom za izdajo začasne odredbe. Predmetni sklep je Vlada sprejela na 93. redni seji dne 29. 2. 2024 in z njim sklenila, da se za potrebe nastanitve vlagateljev namere in prosilcev za mednarodno zaščito v skladu z Zakonom o mednarodni zaščiti na območju bivših mejnih prehodov X. in Y. organizirata izpostavi azilnega doma (1. točka). Izpostavi azilnega doma se organizirata v obliki začasnih nujnih objektov za čas trajanja višje sile, vendar največ za tri leta (2. točka). Vlada Republike Slovenije je naložila vsem ministrstvom, ki imajo v upravljanju zemljišča na območju navedenih bivših mejnih prehodov, da jih za čas organiziranja izpostav azilnega doma iz prejšnje točke predajo v uporabo Uradu Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov (3. točka). Ministrstvu za obrambo in Upravi Republike Slovenije za zaščito in reševanje je naložila, da Uradu Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov pri izvrševanju 2. točke tega sklepa zagotavljata logistično podporo (4. točka).

2. Tožeča stranka je zoper ta sklep vložila tožbo v upravnem sporu. Kot pravno podlago navaja drugi odstavek 157. člena Ustave Republike Slovenije in 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni, da je sprejet sklep v nasprotju z veljavno zakonodajo, in sicer določbami Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1) in drugim odstavkom 80. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ter da nedopustno posega v izvirne pristojnosti lokalne skupnosti določene v 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), in sicer v pristojnost načrtovanja prostorskega razvoja oziroma opravljanja nalog na področju posegov v prostor in graditve objektov.

3. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka navaja, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Primeroma so pristojnosti občine urejene v 21. členu ZLS, ki ga tožeča stranka povzema. Pri tem posebej poudarja 3. alinejo 21. člena ZLS, po kateri lokalna skupnost načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditvi objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči. Območje nekdanjega mejnega prehoda se prostorsko ureja z državnim prostorskim načrtom - DPN, občina pa ima v postopku sprejemanja ali spremembe DPN po določbah Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3) pravico podati mnenje in je udeleženec v postopku. Za postavitev takšnih objektov bi bilo treba spremeniti obstoječi DPN po postopku, ki ga določa ZUreP-3, kar pomeni, da bi tožnica imela možnost sodelovati v postopku najmanj na način, da bi že v postopku pobude predložila usmeritve za načrtovanje.

4. Razen tega tožeča stranka meni, da niso podani pogoji za postavitev začasnega objekta, kot jih določa 4. člen GZ-1. Tožena stranka pojma višja sila ne obrazloži, sicer pa v Občini A. nikakršna višja sila ni nastopila. Bo pa se to lahko zgodilo zaradi protestov in zapor cest s strani občanov, ki se z enostransko odločitvijo toženke brez izvedbe zakonitega postopka ne strinjajo in ji izrecno nasprotujejo. Tožeča stranka predlaga, da sodišče predmetni sklep Vlade (v celoti) odpravi in priglaša stroške tega upravnega spora.

5. Hkrati s tožbo je tožeča stranka vložila predlog za izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče izvršitev zgoraj navedenega sklepa odloži. Navaja, da naselitev več tisoč migrantov, ki se prosto gibljejo, pomeni tveganje za občane tako z varnostnega kot okoljskega vidika. S tem bi se položaj za tožečo stranko tako poslabšal, da te škode ni mogoče odvrniti drugače kot z izdajo začasne odredbe. Razen tega upoštevajoč prizadetost javne koristi vzpostavitev izpostave azilnega doma brez odobravanja lokalne skupnosti ne pomeni javne koristi in tudi ne izvajanje migrantske politike države na ta način. Tožnica tudi meni, da z izdajo začasne odredbe tožena stranka ne bo utrpela nobene škode, saj lahko poveča kapacitete v obstoječih azilnih domovih.

6. Tožena stranka je vložila odgovor na tožbo in odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe, v katerih navaja, da predmetna tožba ni dopustna. Po mnenju tožene stranke predmetni sklep ne predstavlja upravnega akta, saj gre za akt, ki ga je sprejela vlada kot nosilka izvršilne veje oblasti in je utemeljen na politični diskreciji po določbah ZMZ-1. Pri tem vlada izvršuje svoje zakonske pravice in dolžnosti.

7. Predmetni sklep ni posamični upravni akt v smislu določbe 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje vsebinske odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Za izpodbijanje v upravnem sporu je pogoj, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja. S predmetnim sklepom vlade o tem ni bilo odločeno. Ta sklep po vsebini ne predstavlja akta prostorskega načrtovanja, kot tudi ne naloge iz področja posega v prostor ali graditve objektov, ki bi bile v pristojnosti občine, in torej s tem sklepom ni bilo poseženo v pristojnosti tožeče stranke po 21. členu ZLS.

8. Pogoji za presojo tega akta po 2. členu ZUS-1 torej niso podani, prav tako tudi ne za presojo po določbi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. 9. Razen tega tožena stranka nasprotuje vložitvi tožbe tudi, kolikor ta temelji na drugem odstavku 157. člena Ustave, pri čemer realizacijo predmetne določbe predstavlja določba 4. člena ZUS-1. Pri tem tožeča stranka ni navedla nobenih konkretnih spornih dejanj, s katerimi naj bi prišlo do posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, razen tega ni mogoče govoriti o tem, da bi bilo izvršeno kakršnokoli realno dejanje oblastnega organa, na podlagi katerega bi prišlo do posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Glede na to tožena stranka meni, da bi bilo treba tožbo po določbi 36. člena ZUS-1 zavreči. 10. Podredno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Pri tem navaja, da je mednarodna zaščita v Republiki Sloveniji ustavno varovana kategorija, ki je podvržena številnim garancijam in standardom, predpisanih z mednarodnimi akti, ki so jih demokratične države dolžne spoštovati. Z organiziranjem predmetne izpostave azilnega doma vlada izvršuje obveznosti Republike Slovenije, ki jih ima po mednarodnem pravu, pravu Evropske unije, Ustavi in nacionalni zakonodaji. Ker je skupna zasedenost vseh azilnih kapacitet v več zaporednih mesecih bistveno presežena, je tožena stranka upoštevajoč, da gre za izvajanje nalog iz pristojnosti države, izdala predmetni sklep iz 4. člena GZ-1. 11. Glede predloga za izdajo začasne odredbe tožena stranka prvenstveno predlaga, da ga sodišče zavrže, ker niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, podredno pa predlaga, da ga sodišče zavrne, ker tožeča stranka nastanka težko popravljive škode ni izkazala.

12. Tožeča stranka je na vloge tožene stranke odgovorila in v svojih pripravljalnih vlogah vztrajala tako pri vloženi tožbi kot predlogu za izdajo začasne odredbe.

**K I. točki izreka:**

13. Tožba je nedovoljena.

14. Na 93. redni seji dne 29. 2. 2024 je Vlada RS sprejela sklep, da se na območju mejnih prehodov X. in Y. organizirata izpostavi azilnega doma. Izpostavi se organizirata v obliki začasnih nujnih objektov za čas trajanja višje sile, največ za tri leta. Ministrstvom, ki imajo v upravljanju zemljišča na območju navedenih mejnih prehodov, se naloži, da za naveden čas ta zemljišča predajo v uporabo Uradu Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov, Ministrstvu za obrambo in Upravi RS za zaščito in reševanje pa da omenjenemu uradu vlade pri organiziranju začasnih nujnih objektov zagotavljata logistično podporo.

15. Ta sklep so prejeli: Urad Vlade RS za oskrbo in integracijo migrantov, Ministrstvo za notranje zadeve, Ministrstvo za naravne vire in prostor, Ministrstvo za finance, Ministrstvo za obrambo, Služba Vlade RS za zakonodajo in Uprava RS za zaščito in reševanje.

16. Najprej je ugotoviti, da tožeča stranka s tožbo izpodbija zgoraj navedeni sklep v celoti, čeprav je razumeti, da nasprotuje le tistemu delu, ki zadeva bivši mejni prehod Y. Ker je sodišče iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, tožbo zavrglo (v celoti), ta pomanjkljivost tožbe sama po sebi na odločitev ne vpliva.

17. V okviru predhodnega preizkusa tožbe sodišče preizkusi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu. Skladno z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 mora sodišče na procesne predpostavke iz prvega odstavka istega člena paziti po uradni dolžnosti. Obstoj procesnih predpostavk za dopustnost tožbe je pogoj za vsebinsko odločanje tudi o predlogu za izdajo začasne odredbe.

18. Ena od procesnih predpostavk, ki jo mora sodišče preizkusiti v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, je, ali je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Gre za to, da se skladno s 1. členom ZUS-1 v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.

19. Tožeča stranka vlaga tožbo po 2. členu ZUS-1, ki ureja tako imenovani redni upravni spor zoper upravne akte in je zakonska realizacija prvega odstavka 157. člena Ustave, sklicuje pa se tudi na drugi odstavek 157. člena Ustave, ki določa tako imenovano subsidiarno sodno varstvo v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic posameznika, njegova zakonska realizacija pa je urejena v 4. členu ZUS-1. 20. V upravnem sporu je mogoče izpodbijati le tiste upravne akte, ki izpolnjujejo formalne in materialne pogoje za pojem upravnega akta, kot ga definira ZUS-1, druge posamične akte pa le, če tako določa zakon.1 Upravni akt je za potrebe upravnega spora izrecno definiran v 2. členu ZUS-1, ki pravi, da v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek tega člena). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

21. Upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je torej tisti akt, s katerim je bilo vsebinsko odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe. Akt, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tega subjekta, posledic v smislu posega v pravni položaj (bodisi posameznika bodisi pravne osebe) nima.

22. Predmetni sklep se nanaša na namero Vlade RS, da organizira izpostavi azilnega doma na območju navedenih bivših mejnih prehodov v obliki začasnih nujnih objektov in v ta namen predmetni sklep pošilja zadevnim ministrstvom in službam vlade. S tem sklepom torej ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta oziroma s tem aktom ni bilo poseženo v nikogaršnji pravni položaj, torej tudi ne položaj tožeče stranke.

23. Z navedenim sklepom je vlada pristopila k reševanju problema iz njene pristojnosti, to je nastanitve vlagateljev namere in prosilcev za mednarodno zaščito. Navedeno je obveznost Republike Slovenije in, upoštevajoč mednarodno pravo in pravo Evropske unije, urejeno v ZMZ-1. Vsebinsko gledano se s tem aktom o nameri vlade obveščajo ministrstva in službe, ki sestavljajo vlado v skladu z Zakonom o Vladi Republike Slovenije, sicer pa z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi kogarkoli in nič v vsebini izpodbijanega sklepa ne nakazuje na manifestacijo njegove vsebine v realnem svetu.

24. Sklep se v uvodu sklicuje na drugi odstavek 4. člena GZ-1 in drugi odstavek 80. člena ZMZ-1. Prvi določa, da se začasni nujni objekt, ki je potreben za izvajanje nalog iz pristojnosti države, postavi, če tako odloči vlada s sklepom, pri čemer se v sklepu določi tudi čas postavitve takega objekta v skladu z 2. točko prvega odstavka. Ta določa čas trajanja začasnega objekta najdlje za tri leta. Drugi odstavek 80. člena ZMZ-1 pa določa, da lahko Vlada RS, če se pričakuje povečano število prosilcev, ki bi lahko preseglo nastanitvene zmogljivosti azilnega doma, za nastanitev prosilcev organizira izpostave azilnega doma.

25. Sklicevanje na navedene zakonske določbe pa ne pomeni, da je predmetni sklep mogoče izpodbijati v upravnem sporu. V upravnem sporu se lahko na podlagi 2. člena ZUS-1 odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki posegajo v pravni položaj tožnika2. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu le, če tako določa zakon (prvi odstavek tega člena). Izrecne zakonske določbe, ki bi določala presojo predmetnega akta v upravnem sporu, ni.

26. To pa pomeni, da - ob odsotnosti izrecne zakonske določbe, ki bi določala drugače - v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in ne tistih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo. Prvi pogoj, ki mora biti izpolnjen, da je mogoče akt izpodbijati v upravnem sporu, je, da vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in s tem posega v njen pravni položaj. Akt, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tega subjekta, posledic v smislu posega v pravni položaj (bodisi posameznika bodisi pravne ali druge osebe) nima.

27. Predmetni akt ne vsebuje vsebinske opredelitve pravic in obveznosti in torej ne posega v pravni položaj tožeče stranke (in tudi ne kateregakoli drugega subjekta - posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta) in ga zato ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

28. Tožeča stranka tudi s sklicevanjem na svoje pristojnosti po ZLS ne more utemeljiti podlage za vložitev tožbe. Izpodbijana odločitev ne pomeni prostorskega načrtovanja ali posega v prostor v smislu določb ZUreP-3, kot zatrjuje tožeča stranka, saj izpodbijani akt ni izdan v postopku normativnega urejanja prostora, niti veljavnega prostorskega akta ne spreminja. Kot pojasnjeno zgoraj sprejeti akt predstavlja namero vlade o reševanju problema iz njene pristojnosti in nima navzven nobenih učinkov.

29. Po obrazloženem tožbe ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu niti na podlagi 157. člena Ustave RS oziroma 4. člena ZUS-1. V skladu s tem v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

30. Glede na to, da predmetni akt ne ustvarja nobenih učinkov, torej nobenih posegov v pravice, obveznosti ali pravne koristi, teh tudi v sferi ustavnih pravic ne more imeti, zato pogoji za obravnavo tožbe v upravnem sporu tudi na tej podlagi niso podani. Razen tega (kar je upoštevajoč prejšnji razlog za odločitev sicer nebistveno) pa tožeča stranka ni postavila niti trditvene podlage niti ni svojega zahtevka oblikovala tako, da bi bilo razvidno, katere kršitve ustavnih pravic zatrjuje. Ob tem sodišče zgolj dodaja, da po stališču Ustavnega sodišča RS pravne osebe javnega prava praviloma ne morejo biti nosilke ustavnih pravic, saj to ni združljivo s konceptom človekovih pravic in temeljnih svoboščin3. Pravne osebe javnega prava so lahko nosilke določenih ustavnih pravic le, kadar delujejo _ex iure gestionis_, tj. v prirejenih razmerjih zasebnopravnega značaja, pri čemer je Ustavno sodišče pravnim osebam javnega prava v teh razmerjih do zdaj priznalo le temeljna ustavna procesna jamstva. To stališče je relevantno tudi za dopustnost tožbe tožeče stranke v subsidiarnem upravnem sporu. Bistvo tega spora je namreč sodno varstvo pred posegi v ustavne pravice. Teh pravic pa tožnica kot pravna oseba javnega prava, razen v omejenem obsegu (varstvo temeljnih ustavnih procesnih jamstev v sporih iz prirejenih razmerij zasebnopravnega značaja), nima.

31. V okviru predhodnega preizkusa je sodišče presojalo še dopustnost presoje v upravnem sporu v predmetni zadevi na podlagi tretjega odstavka 7. člena ZUS-1, ki ureja možnost odločanja v upravnem sporu v javnopravnih sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, če zakon tako določa ali če ni z ustavo ali zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Da zakon za predmetno zadevo dopustnosti upravnega spora ne določa, je bilo že ugotovljeno. Definicija javnopravnega spora sicer zaenkrat ne v pravni teoriji ne judikaturi še ni bila določno postavljena, izoblikovano pa je stališče4, da je tožba tudi po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1 dopustna le, če gre za javnopravni spor med državo in lokalno skupnostjo in izpodbijani akt posega v pravni položaj tožeče stranke, pa ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ali če je odločanje upravnega sodišča določeno z zakonom. Ker v zadevi nobeden od teh pogojev ni podan, tudi na tej podlagi presoja predmetnega akta v upravnem sporu ni dopustna.

32. K zgoraj navedenemu sodišče dodaja, da je izpodbijani akt sicer poimenovan sklep, vendar pa očitno ne gre za procesni sklep, izpodbijanje katerih v upravnem sporu ureja drugi odstavek 5. člena ZUS-15, zato tudi ta določba ne predstavlja možne podlage za izpodbijanje v upravnem sporu.

33. Po obrazloženem sodišče zaključuje, da s predmetnim akt ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi in s tem poseženo v pravni položaj tožeče stranke, zato ga po nobeni od zgoraj navedenih podlag ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Glede na to je po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v skladu z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zavrglo (I. točka izreka tega sklepa).

**K II. točki izreka:**

34. Tožeča stranka je vložila tudi predlog za izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Formalni pogoj za izdajo začasne odredbe so izpolnjene predpostavke za vložitev tožbe. Ker je sodišče v predhodnem preizkusu tožbo kot nedopustno zavrglo, ta predpostavka za odločanje o začasni odredbi ni podana, zato je zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

**K III. točki izreka:**

35. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrglo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz III. točke izreka tega sklepa.

1 Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 19-25. 2 Glej tč. 20 in 21 te obrazložitve. 3 Glej odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-157/16, Up-729/16, Up-55/17 z dne 19. 4. 2018. 4 Kot v op.1, str. 64. 5 V upravnem sporu se lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.