Jedro

V upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsake upravne odločbe oziroma drugega javnopravnega posamičnega akta, ampak samo tiste, ki za pojem upravnega akta, kot ga definira zakon, izpolnjujejo formalni pogoj (to so akti, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil1) in materialni pogoj (to je, da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v pravni položaj tožnika ter ki so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

Z izpodbijanim aktom - obvestilom inšpektorja pa po presoji sodišča v tej inšpekcijski zadevi (še) ni bilo meritorno odločeno. Povedano drugače: izpodbijano obvestilo ne vsebuje vsebinske opredelitve glede podane tožničine zahteve z dne 18. 5. 2017 z dopolnitvami oziroma glede njene prijave stranske udeležbe v tej njeni vlogi z dopolnitvami zahtevanem inšpekcijskem postopku, kot tožnici pravilno pojasnjuje pritožbeni organ v sklepu druge stopnje. To pomeni, da v tem upravnem sporu izpodbijani akt ni upravni akt po ZUS-1. Ker je, prvostopenjski organ o tožničini vlogi za priznanje statusa stranske udeleženke v tem (celotnem) inšpekcijskem postopku 19. 6. 2017 izdal sklep št. 06122-1326/2017-8 (39275), to pomeni, da procesne predpostavke za vložitev pritožbe zaradi molka organa prve stopnje niso bile izpolnjene.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim aktom, naslovljenim "Odgovor na prijavo in urgence" tožnico na podlagi 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) obvestil, da je gradbeni inšpektor na njeno pobudo pričel z inšpekcijskim postopkom, v katerem ugotavlja kršitve Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) v zvezi z izvedbo dveh teras na objektu ... . Navaja še, da je za sedaj ugotovil, da sta bili obe terasi izvedeni pred izdajo uporabnega dovoljenja z dne 24. 10. 2008, zato velja, da objekt izpolnjuje pogoje za uporabo iz 5. člena ZGO-1, vključno z obema terasama. S tem izpolnjuje tudi pogoje za uporabo iz 8. člena Zakona o gostinstvu (ZGos). V postopku še ugotavlja, ali je investitor leta 2007 in 2008, kljub izdanemu uporabnemu dovoljenju, z izvedbo lesenih teras izvedel nedovoljeno gradnjo. Navaja, da bo tožnica o odločitvi v postopku kot prijaviteljica obveščena.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zoper izpodbijani akt zavrgel (1. točka izreka); zavrgel je tudi pritožbo zaradi molka organa prve stopnje na priglasitev stranske udeležbe v inšpekcijski zadevi zaradi uporabe objekta po prijavi z dne 18. 5. 2017 (2. točka izreka) ter zavrnil zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da izpodbijano obvestilo ni upravni akt in ne gre za upravno odločbo, zato tudi pritožbe po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zoper obvestilo ni mogoče vložiti. Iz vsebine izpodbijanega obvestila po presoji pritožbenega organa tudi ne izhaja odločitev o zadevi. Ko je enkrat upravni postopek uveden, se namreč zaključi z ustreznim upravnim aktom. Iz dokumentacije pa izhaja, da v inšpekcijskem postopku še ni odločeno. Ker pritožbe zoper izpodbijano obvestilo ni mogoče vložiti, jo je pritožbeni organ na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP zavrgel. Glede pritožbe v zvezi z molkom organa prve stopnje pa ugotavlja, da je o predlogu tožnice z dne 18. 5. 2017 z dopolnitvami prvostopenjski organ odločil s sklepom št. 06122-1326/2017-8 (39275) z dne 19. 6. 2017. To pomeni, da procesne predpostavke za vložitev pritožbe zaradi molka organa prve stopnje niso izpolnjene.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v obsežni tožbi med drugim navaja, da izpodbijano inšpektorjevo obvestilo šteje kot upravno odločbo, saj je bilo z njim negativno odločeno o njeni udeležbi v „te vrste inšpekcijskem postopku“. V svojih prijavah in vlogah z dne 18. 5. 2017, 22. 5. 2017, 9. 6. 2017, 12. 6. 2017, 20. 6. 2017 in 4. 7. 2017 je namreč zahtevala priznanje pravice do stranske udeležbe tudi v inšpekcijski zadevi zaradi uporabe objekta brez uporabnega dovoljenja za kavarniško teraso na južnem delu objekta (v atriju) na parc. št. 1667 k.o. ... in lesene pohodne terase v izmeri 90 m2 na vrhu objekta. Iz izpodbijanega obvestila gradbenega inšpektorja je razvidno, da je poleg inšpekcijskega postopka zaradi nelegalne gradnje z izvedenimi procesnimi dejanji vodil hkrati tudi druge vrste postopek inšpekcijskega nadzora, in sicer glede izpolnjevanja pogoja za uporabo objekta in terase iz 5. člena ZGO-1 ter 8. člena ZGos. Ker je tožnica tudi v tem drugem inšpekcijskem postopku zahtevala vstop v postopek kot stranska udeleženka, bi glede na določbe 43. člena ZUP že prvostopenjski organ moral o tej njeni zahtevi odločiti in pred tem preveriti, ali izpolnjuje pogoje za stranskega udeleženca v tem postopku. Tako je prepričana, da izpodbijano obvestilo predstavlja upravno odločbo, saj ima njegova vsebina elemente upravne odločbe. V nadaljevanju tožbe utemeljuje pravni interes za svojo udeležbo v tem inšpekcijskem postopku in zatrjuje, da ji je z odločitvijo v izpodbijanem obvestilu in sklepu drugostopenjskega organa kršena ustavna pravica po 22. in 23. členu Ustave RS, saj ji je onemogočena vsakršna udeležba v inšpekcijskem postopku, pa tudi v preostalih postopkih, ki jih vodijo prekrškovni organi, občinski organi in redno sodišče. Inšpekcijski zavezanec in gostinec Hotel A. d.o.o., se namreč v vseh teh postopkih sklicuje, da mu je gostinsko dejavnost dovoljeno opravljati na podlagi že v letu 2008 izdanega pravnomočnega uporabnega dovoljenja. V zvezi s svojo zahtevo za izdajo odločbe (molk organa) navaja, da je bil prvostopenjski organ dolžan odločiti tudi o njeni zahtevi za stransko udeležbo v inšpekcijskem postopku preverjanja izpolnjevanja pogojev za uporabo po 8. členu ZGos, o čemer pa s sklepom o nepriznanju pravice do stranske udeležbe z dne 19. 6. 2017 ni odločeno. Sodišču predlaga, da po izvedeni glavni obravnavi in dokazih, ki jih predlaga, tožbi ugodi, izpodbijano obvestilo in drugostopenjski sklep odpravi, zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek ter mu naloži, da je dolžan v 30 dneh od prejema te sodbe odločiti o zadevi „zaradi uporabe brez uporabnega dovoljenja oziroma v zadevi preverjanja izpolnjevanja pogoja po 8. členu ZGos s pisnim aktom“. Hkrati zahteva povrnitev svojih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. V pripravljalni vlogi z dne 28. 12. 2017 tožnica na poziv sodišča pojasnjuje, da vlaga izpodbojno tožbo po prvi alineji prvega odstavka 33. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

5. Toženka na tožbo ni odgovorila.

6. Tožba ni utemeljena.

7. Med strankama ni sporno, da je tožnica 18. 5. 2017 pri prvostopenjskem organu vložila vlogo, naslovljeno "Pobuda za inšpekcijski nadzor neskladne gradnje in gradnje brez gradbenega dovoljenja ter prijava stranske udeležbe v zvezi z objektom na naslovu ..., ..., parc. št. 1667 k.o. ..." z dopolnitvami. Prav tako ni spora o tem, da je prvostopenjski organ 19. 6. 2017 izdal sklep št. 06122-1326/2017-8 (39275), s katerim je vlogo tožnice za priznanje statusa stranske udeleženke v inšpekcijskem postopku zoper zavezanca B.B., zavrnil ter da tožnica navedeni sklep izpodbija s tožbo v drugem upravnem sporu (I U 2340/2017). Sporno pa je, ali v tem upravnem sporu izpodbijani akt, naslovljen "Odgovor na prijavo in urgence" predstavlja upravni akt, s katerim je bilo odločeno v inšpekcijskem postopku izpolnjevanja pogojev iz 8. člena ZGos za uporabo objekta na naslovu ... v ..., ter ali je utemeljena tožničina pritožba zaradi molka organa glede priglasitve stranske udeležbe v navedenem inšpekcijskem postopku.

8. Iz izpodbijanega akta izhaja, da je gradbeni inšpektor tožnico na podlagi 24. člena ZIN obvestil, da je na njeno pobudo pričel z inšpekcijskim postopkom, v katerem ugotavlja kršitve ZGO-1 v zvezi z izvedbo dveh teras na objektu ... .

9. Skladno s prvim odstavkom 24. člena ZIN mora inšpektor obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka.

10. Po presoji sodišča navedenega obvestila inšpektorja, ki ga je v zvezi s tožničino pobudo za inšpekcijski nadzor neskladne gradnje in gradnje brez gradbenega dovoljenja z dne 18. 5. 2017 z dopolnitvami in urgencami poslal tožnici, ni mogoče šteti za upravno odločbo oziroma upravni akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

11. V upravnem sporu namreč odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika; o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Skladno z drugim odstavkom te določbe ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

12. Citirane določbe opredeljujejo pogoje, ki jih mora posamezna odločba, sklep ali drug akt ter dejanje uprave izpolnjevati, da se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu kot upravni akt. Upravne odločbe, sklepi, izdani v upravnem postopku, in drugi javnopravni posamični akti se tako lahko izpodbijajo v upravnem sporu samo, kadar ustrezajo navedenim pogojem. Povedano drugače: v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsake upravne odločbe oziroma drugega javnopravnega posamičnega akta, ampak samo tiste, ki za pojem upravnega akta, kot ga definira zakon, izpolnjujejo formalni pogoj (to so akti, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil1) in materialni pogoj (to je, da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v pravni položaj tožnika ter ki so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu)2. 13. Z izpodbijanim aktom - obvestilom inšpektorja pa po presoji sodišča v tej inšpekcijski zadevi (še) ni bilo meritorno odločeno. Povedano drugače: izpodbijano obvestilo ne vsebuje vsebinske opredelitve glede podane tožničine zahteve z dne 18. 5. 2017 z dopolnitvami oziroma glede njene prijave stranske udeležbe v tej njeni vlogi z dopolnitvami zahtevanem inšpekcijskem postopku, kot tožnici pravilno pojasnjuje pritožbeni organ v sklepu druge stopnje. To pomeni, da v tem upravnem sporu izpodbijani akt ni upravni akt po ZUS-1, zato je pritožbeni organ ravnal pravilno, ko je tožničino pritožbo kot nedovoljeno na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP zavrgel. 14. Tožbenim navedbam, da gre v tem primeru za dva ločena inšpekcijska postopka ter da je prvostopenjski organ z izpodbijanim aktom (obvestilom) odločil v inšpekcijskem postopku, da objekt na parc. št. 1667 k.o. ..., vključno z obema terasama, izpolnjuje pogoje za uporabo iz 8. člena ZGos ter iz 5. člena ZGO-1, sodišče ne more slediti.

15. Tožnica je namreč z vlogo z dne 18. 5. 2017 ter z njenimi dopolnitvami podala pobudo za gradbeni inšpekcijski nadzor na objektu na naslovu ..., ... (parc. št. 1667 k.o. ...). V obravnavanem primeru gre za pobudo za inšpekcijski nadzor zaradi neskladne gradnje oziroma gradnje brez gradbenega dovoljenja, kar zatrjuje tožnica v navedeni pobudi, ter v zvezi z vprašanjem izpolnjevanja pogojev za uporabo iz 8. člena ZGos in 5. člena ZGO-1 in s tem, ob upoštevanju, da se tožničina pobuda nanaša na en objekt, po presoji sodišča za enoten inšpekcijski postopek, začet na pobudo tožnice (njena vloga z dne 18. 5. 2017 z dopolnitvami). Pri čemer z izpodbijanim aktom - obvestilom gradbenega inšpektorja v navedenem inšpekcijskem postopku, kot rečeno (še) ni bilo meritorno odločeno, iz česar sledi, da ta tudi ne predstavlja upravnega akta v smislu ZUS-1, temveč zgolj dopis oziroma obvestilo - odgovor, kot je naslovljen in kakršna je tudi njegova vsebina.

16. Ob takšnem stališču sodišča, da gre za enoten inšpekcijski postopek, je neutemeljen tudi tožničin ugovor v zvezi z molkom inšpekcijskega organa glede prijave njene stranske udeležbe. Med strankama namreč niti ni sporno, sicer pa to izhaja iz upravnega spisa zadeve, da je prvostopenjski organ o tožničini vlogi za priznanje statusa stranske udeleženke 19. 6. 2017 izdal sklep št. 06122-1326/2017-8 (39275), iz izreka katerega izhaja, da se vloga tožnice za priznanje statusa stranske udeleženke v inšpekcijskem postopku zoper zavezanca B.B., zavrne (1. točka izreka) ter da z izdajo tega sklepa posebni stroški niso nastali (2. točka izreka). Iz citiranega izreka navedenega sklepa tako izhaja, da je prvostopenjski organ zavrnil tožničino vlogo za priznanje statusa stranske udeleženke v (celotnem) inšpekcijskem postopku zoper navedenega zavezanca, kar pomeni, da je odločitev pritožbenega organa o zavrženju tožničine pritožbe zaradi molka prvostopenjskega organa pravilna.

17. Skladno z določbo prvega odstavka 255. člena ZUP se namreč pritožba, če odločba prve stopnje ni bila izdana, vloži, ker o zahtevi stranke organ prve stopnje ni izdal odločbe, ki bi jo po četrtem odstavku 222. člena tega zakona moral izdati in jo vročiti stranki najpozneje, če pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, v drugih primerih pa najpozneje v dveh mesecih. Ker je, kot rečeno prvostopenjski organ o tožničini vlogi za priznanje statusa stranske udeleženke v tem (celotnem) inšpekcijskem postopku 19. 6. 2017 izdal sklep št. 06122-1326/2017-8 (39275), to pomeni, da procesne predpostavke za vložitev pritožbe zaradi molka organa prve stopnje niso bile izpolnjene. Zato je pritožbeni organ njeno pritožbo v tem delu pravilno zavrgel. 18. Po povedanem sodišče tožbenih navedb, s katerimi tožnica utemeljuje pravni interes za svojo udeležbo v navedenem inšpekcijskem postopku, v tem upravnem sporu ni presojalo, saj niso pravno pomembne za odločitev v tej zadevi.

19. Ker je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. 20. V skladu z drugo alinejo drugega odstavka ZUS-1 je odločilo brez glavne obravnave, na seji, saj v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev o zadevi.

21. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 V skladu s 1. členom ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. 2 Glej: E. Kerševan v Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2019, str. 20.