U-I-24/96

9. 12. 1999

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Alojza Wagnerja, Primoža Boleta in drugih iz Radovljice na seji dne 9. decembra 1999

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o dopolnitvi Odloka o sprejemu zazidalnega načrta za centralno območje Radovljica (Uradni list RS, št. 20/94) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudniki vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o dopolnitvi Odloka o sprejemu zazidalnega načrta za centralno območje Radovljica (v nadaljevanju: Odlok). Z Odlokom se prvotni zazidalni načrt dopolnjuje v grafičnem in tekstualnem delu za kareje F, G, H in K, pri čemer se kareji F, G in H nanašajo na izgradnjo nove srednje gostinske šole s športno dvorano. Pobudniki očitajo Odloku naslednje pomanjkljivosti:

-Odlok naj bi bil v neskladju z Družbenim planom Občine Radovljica za obdobje 1986 - 1995/2000 (Uradni vestnik Gorenjske, št. 2/86 - v nadaljevanju: Dolgoročni plan) in z Družbenim planom Občine Radovljica za obdobje 1986 - 1990 (Uradni vestnik Gorenjske, št. 8/86 - v nadaljevanju: Srednjeročni plan), saj navedena planska akta ne predvidevata gradnje nove srednje gostinske šole.

-Odlok naj bi ne bil usklajen z obveznimi izhodišči republiških planskih aktov, saj zanj ni bilo dano mnenje pristojnega organa Republike Slovenije.

-Postopek sprejemanja Odloka naj ne bi bil v skladu z Zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 - v nadaljevanju: ZUN), in sicer iz naslednjih razlogov: Prva razgrnitev osnutka Odloka je bila opravljena spomladi 1993. Na razgrnjeni osnutek so dali občani in Krajevna skupnost Radovljica večinoma odklonilne pripombe.

Občinske službe so nato pripravile nov osnutek Odloka, ki je bil razgrnjen od 18. 11. do 18. 12. 1993. Po novem osnutku je bila srednja gostinska šola prestavljena na novo lokacijo. Občani so dali pripombe k novemu osnutku Odloka, vendar jih Občina ni upoštevala. Med časom javne razgrnitve novega osnutka Odloka ni bila organizirana javna obravnava osnutka.

-S predvideno gradnjo nove srednje gostinske šole naj bi bili pobudniki kot neposredni sosedje novega objekta prizadeti v njihovem življenjskem okolju, saj naj bi zaradi velikega števila novih učencev prišlo do močnega hrupa, do povečanega prometa in do drugih nevšečnosti. S tem pa bi za pobudnike nastala kršitev določb 72. člena Ustave, ki vsem državljanom zagotavlja pravico do zdravega življenjskega okolja.

2.Pobudniki utemeljujejo pravni interes za vložitev pobude s tem, da domujejo v neposredni soseščini predvidenega novega objekta, ki naj bi posegal v njihovo življenjsko okolje.

3.Pobudniki so v dopolnitvi pobude navedli, da je investitor predvidenega novega objekta že pričel z gradnjo in predlagali, naj Ustavno sodišče izda začasno odredbo o prepovedi gradnje do rešitve te zadeve.

4.Občinski svet Občine Radovljica v odgovoru na pobudo zatrjuje, da je Odlok usklajen z Dolgoročnim in Srednjeročnim planom, saj so v prostorskih sestavinah navedenih planskih aktov sporne površine opredeljene kot del območja centralnih dejavnosti, kamor sodi tudi izobraževanje z načrtovanim srednješolskim programom. V odgovoru je dalje navedeno, da so bili v prvotnem zazidalnem načrtu v karejih F, G in H predvideni avtobusna postaja ter poslovni in stanovanjski objekti. Po izvedenem javnem natečaju za urbanistično arhitektonsko preverbo v obravnavnih območjih je prišlo do priprave osnutka sprememb zazidalnega načrta, po katerih naj bi bila v kareju F zgrajena srednja gostinska šola s športno dvorano. Na tej podlagi sta bila izdelana program priprave izpodbijane spremembe zazidalnega načrta in dokumentacija za območje kareja F. Sklep o javni razgrnitvi osnutka Odloka je bil sprejet na seji takratnega izvršnega sveta dne 11. 11. 1993. Osnutek Odloka je bil javno razgrnjen v času od 18. 11. do 18. 12. 1993 v prostorih Krajevne skupnosti Radovljica in Občine Radovljica. Med javno razgrnitvijo je bila dne 9. 12. 1993 izvedena javna obravnava osnutka v mali sejni dvorani Občine Radovljica. V knjigah, ki so bile priložene razgrnitvi, ni bilo pripomb občanov, občani pa so dali svoje pripombe neposredno v Krajevni skupnosti Radovljica.

Navedene pripombe je takratni izvršni svet obravnaval na seji dne 20. 12. 1993 in do njih zavzel stališča ter določil dopolnjeno besedilo osnutka Odloka in ga predložil občinski skupščini v sprejetje. Pripombe občanov k osnutku Odloka je obravnavala tudi Krajevna skupnost Radovljica na seji dne 20. 12. 1993 in po obravnavi dala soglasje k sprejetju sprememb zazidalnega načrta.

B.

5.Poglavitna pripomba pobudnikov se nanaša na razmerje med Odlokom in Dolgoročnim oziroma Srednjeročnim planom. Načela za določitev razmerij med občinskimi planskimi dokumenti in prostorskimi izvedbenimi akti so vsebovana v naslednjih zakonskih določbah:

-Po 2. členu ZUN se naselja in drugi posegi v prostor urejajo v skladu z usmeritvami dolgoročnega plana glede razvoja dejavnosti v prostoru in njegove namenske rabe ter v skladu z rešitvami, ki jih določa srednjeročni plan.

-Po 22. členu ZUN se s prostorskimi izvedbenimi akti ob upoštevanju usmeritev dolgoročnega plana podrobneje obdelajo v srednjeročnem planu sprejete odločitve o graditvi, širitvi in prenovi naselij in drugih posegov v prostor.

-Po 27. členu ZUN se s prostorskimi izvedbenimi akti urejajo območja, ki so s srednjeročnim planom predvidena za graditev, širitev ali prenovo naselij ter za izvajanje drugih posegov v prostor.

-Po 29. členu ZUN prostorski izvedbeni načrt povzema usmeritve iz dolgoročnega plana in odločitve iz srednjeročnega plana, ki se nanašajo na obravnavano območje.

-Po 43. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 5/89 - v nadaljevanju: ZUreP) srednjeročni plan v prostorskih sestavinah določa območja stavbnih zemljišč, na katerih se bodo gradila, širila ali prenavljala naselja oziroma izvajali drugi posegi in se bo zanje izdelal prostorski izvedbeni načrt; za ta območja se s srednjeročnim planom določijo površina in meje, zmogljivost objektov in naprav, pogoji za urbanistično arhitektonsko in krajevno oblikovanje, pogoji za varovanje okolja in podobno.

6.V navedenih določbah ZUN in ZUreP so tako določena načela, ki jih morajo spoštovati občine pri pripravi svojih prostorskih izvedbenih aktov glede na usmeritve dolgoročnih in srednjeročnih planov. Vsebinsko vezanost prostorskih izvedbenih aktov na planske akte je vselej upoštevalo tudi Ustavno sodišče pri svojih odločitvah. Tako je Ustavno sodišče nekajkrat ugotovilo, da so ustrezni prostorski izvedbeni načrti nezakoniti, ker so bila v njih določena vprašanja urejena drugače kot v planskem dokumentu, na primer, ker je zazidalni načrt določil večje zmogljivosti območja, kot so bile določene v srednjeročnem planu (odločba št. U-I-5/92 z dne 9. 7. 1992, Uradni list RS, št. 38/92 in OdlUS I, 49), ali ker z ureditvenim načrtom določene meje območja niso bile skladne z mejami, določenimi s planskimi dokumenti (sklep št. U-I-91/91 z dne 31. 3. 1994, OdlUS III, 29).

7.Dolgoročni plan in Srednjeročni plan vsebujeta več določb oziroma usmeritev, ki jih je mogoče povezati s predvidenim spornim objektom.

Tako Dolgoročni plan določa:

-V vzgoji in izobraževanju bo vloženo kar največ naporov za dosego čim višje stopnje izobraženosti celotnega prebivalstva (II.2.5. Razvoj družbenih dejavnosti, tretji odstavek). - Razvoj turizma bo vse bolj odvisen tudi od tehnološkega napredka, organizacije, upravljanja, trženja, izobraževanja in znanstvenih raziskav; bistveni pogoj za poslovno uspešnost turizma je izboljšanje izobrazbene, kulturne ravni in strokovne usposobljenosti delavcev v turizmu (IV.4.5. Turizem in gostinstvo, drugi in tretji odstavek).

-Na področju usmerjenega izobraževanja si je treba prizadevati za programsko povezovanje enakih in sorodnih usmeritev; za kvalitetnejšo vlogo turističnega gospodarstva si je treba prizadevati za večji vpis na Srednji gostinski šoli na oddelku V. stopnje (VI.6.2. Izobraževanje, osmi odstavek). - Prvenstveno bo treba obnavljati obstoječe objekte, v okviru materialnih možnosti pa bo mogoče sodelovati tudi pri izgradnji večje telovadnice ali športne dvorane (VI.6.6. Telesna kultura, sedmi odstavek).

Na območju Radovljice bo poudarjen razvoj servisnih in smotrnih dejavnosti (trgovina, obrt, razvojne institucije, kulturne in izobraževalne ustanove) ter v odvisnosti od potreb po letu 2000 tudi stanovanjska izgradnja (VII.7.1. Razvojne usmeritve v prostoru in varstvo okolja, četrti odstavek). - V Radovljici bo stanovanjska gradnja realizirana predvsem znotraj urbane strukture z nadzidavo objektov v Gradnikovi ulici, z rekonstrukcijo objektov v Prešernovi ulici ter tudi z izgrajevanjem novega območja centralnih dejavnosti ob cestni povezavi Kranjske in Gorenjske ceste, ki bo deloma namenjena tudi stanovanjem; razvoj centralnih dejavnosti bo v največji meri usmerjen v obstoječa centralna območja (VII.7.2. Razvojne možnosti - območje Radovljice, prvi in četrti odstavek).

8.Srednjeročni plan določa:

V turističnem gospodarstvu je treba okrepiti strokovno izobraževanje kadrov in doseči večjo popularizacijo gostinskega poklica pri mladini (III.3.5. Turizem, deveti odstavek). - Na področju usmerjenega izobraževanja bo namenjena vsa skrb pravočasnemu usmerjanju osnovnošolske mladine v poklice, ki so v skladu s potrebami gospodarstva. V okviru srednjega usmerjenega izobraževanja deluje v občini Srednja šola za gostinstvo in turizem, ki ima dve usmeritvi: poslovno finančno in gostinsko turistično. V tem srednjeročnem obdobju si bo treba prizadevati za organizacijo enotnega polivalentnega centra z obema navedenima usmeritvama; prizadevati si bo treba za pridobitev zadostnega števila učencev za program V. stopnje gostinsko turistične usmeritve in z ustrezno animacijo učencev in storitev popularizirati gostinske poklice (V.5.3. Izobraževanje, peti in šesti odstavek).

9.V Dolgoročnem planu in Srednjeročnem planu gradnja nove srednje gostinske šole s športno dvorano res ni izrečno omenjena. So pa v prostorskih sestavinah navedenih planskih aktov obravnavane površine opredeljene kot del območja centralnih dejavnosti, kamor sodi tudi izobraževanje. Planski dokumenti vsebujejo praviloma le splošne oziroma globalne usmeritve za razvoj posameznih dejavnosti oziroma za ustrezne posege v prostor, ki se glede prostorskih komponent realizirajo s prostorskimi izvedbenimi akti. To velja še zlasti za področje tako imenovanih družbenih dejavnosti, kot je na primer šolstvo, kjer planski akti običajno ne navajajo konkretnih šol, temveč vsebujejo le splošne usmeritve o razvoju izobraževalnih dejavnosti. Glede na navedeno očitek pobudnikov, da je izpodbijani akt nezakonit zaradi zatrjevane neskladnosti z občinskimi planskimi dokumenti, ni utemeljen.

10.Naslednji očitek pobudnikov se nanaša na morebitno neskladnost Odloka z obveznimi izhodišči republiških planskih aktov, saj pobudniki zatrjujejo, da k Odloku ni bilo dano mnenje pristojnega organa Republike Slovenije. Pobudniki pri tem sicer ne navajajo predpisa, ki naj bi zahteval takšno skladnost oziroma mnenje republiškega organa, vendar imajo očitno v mislih 49. in 50. člen ZUreP. Z navedenimi določbami ZUreP je predvideno, da je treba pred sprejetjem dolgoročnih in srednjeročnih planov občin ugotoviti usklajenost prostorskih sestavin teh aktov z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin dolgoročnega plana Republike Slovenije oziroma z rešitvami, določenimi v srednjeročnem planu Republike Slovenije, ki se nanašajo na obvezna izhodišča dolgoročnega plana države. Za ugotavljanje navedene skladnosti je bil pooblaščen takratni republiški izvršni svet. Navedena ureditev velja nedvomno le za občinske planske akte (srednjeročne in dolgoročne), ne pa tudi za prostorske izvedbene načrte, kakršen je na primer izpodbijani zazidalni načrt. Za prostorske izvedbene načrte takšno ugotavljanje skladnosti po ZUN ni predvideno, saj predstavljajo ti akti le prostorsko izvedbo planskih aktov, pri katerih pa takšna skladnost mora biti ugotovljena. Glede na navedeno očitek pobudnikov o tem, da za izpodbijani akt ni bilo pridobljeno ustrezno mnenje pristojnega republiškega organa o skladnosti, ni utemeljen.

11.Po 37. členu ZUN je treba osnutek prostorskega izvedbenega akta javno razgrniti na sedežu občinske skupščine ter v prizadetih krajevnih skupnostih, javna razgrnitev mora trajati najmanj en mesec. Po 38. členu ZUN se osnutek prostorskega izvedbenega akta med javno razgrnitvijo tudi javno obravnava; o pričetku in trajanju javne razgrnitve in o času javne obravnave morajo biti občani v krajevnih skupnostih obveščeni na primeren način. Javna razgrnitev in javna obravnava osnutka prostorskega izvedbenega akta sta bistvena elementa v postopku sprejemanja tega akta, tako da opustitev teh procesnih dejanj pomeni po stališču Ustavnega sodišča nezakonitost postopka sprejemanja akta. Pobudniki v svoji vlogi zatrjujejo, da javna obravnava osnutka izpodbijanega akta ni bila opravljena in da je postopek sprejemanja zato nezakonit. Občinski svet pa v odgovoru na pobudo z dne 14. 3. 1996 navaja, da je bila javna obravnava osnutka izpodbijanega akta opravljena v mali sejni dvorani Občine Radovljica dne 9. 12. 1993. Odgovoru je priložen tudi zapisnik o poteku te javne obravnave, v katerem so navedeni čas začetka obravnave, navzoči predstavniki pripravljalcev akta in sveta Krajevne skupnosti Radovljica ter potek razprave (vprašanja in odgovori). Po navedbah v odgovoru so bili občani o javni obravnavi obveščeni na običajen način z objavo v lokalnem radiu in z obvestili, obešenimi v prostorih Občine in Krajevne skupnosti. Iz navedenega sledi, da je bila javna obravnava osnutka izpodbijanega akta dejansko opravljena in da je zato pobuda v tem delu neutemeljena.

12.Pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijani akt nezakonit tudi zaradi tega, ker v njem niso upoštevane pripombe, ki so jih dali občani med javno razgrnitvijo osnutka v Krajevni skupnosti; občani so namreč za novo srednjo gostinsko šolo predlagali drugo lokacijo (v bližini osnovne šole), kot pa je bila predvidena v osnutku izpodbijanega akta. Tudi navedena trditev pobudnikov ni utemeljena, saj ZUN predlagatelja oziroma pripravljalca osnutka prostorskega izvedbenega akta ne zavezuje, da mora pri dokončnem oblikovanju osnutka upoštevati pripombe, dane med javno razgrnitvijo in javno obravnavo. ZUN (39. člen) zavezuje pristojni občinski organ le, da mora po preteku javne razgrnitve obravnavati pripombe in do njih zavzeti stališče ter na podlagi teh stališč dopolniti osnutek akta. Občani morajo imeti v postopku sprejemanja osnutka prostorskega izvedbenega akta možnost aktivne udeležbe in izražati pripombe, stvar ocene pristojnega občinskega organa pa je, katere pripombe se upoštevajo in v kakšnem obsegu (sklep št. U-I-40/92 z dne 22. 10. 1992, OdlUS I, 70). Sprejeti prostorski izvedbeni akt tako ni nezakonit zaradi tega, ker v njem niso bile upoštevane posamezne pripombe iz javne razgrnitve.

13.Zadnja pripomba pobudnikov se nanaša na neskladnost izpodbijanega akta z ustavno določbo o pravici do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave). Na njeni podlagi ima vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja. Navedena določba nalaga državi skrb za zdravo življenjsko okolje in ji še posebej nalaga, da v ta namen določi pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Pravica do zdravega okolja se varuje s standardi, ki veljajo za gradnjo objektov, in s standardi oziroma normami, ki zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi. Trditve pobudnikov, da bo z izvedbo izpodbijanega akta prišlo do kršitve njihovih pravic iz 72. člena Ustave, so zelo splošne in ne vsebujejo navedb o konkretnih škodljivih ali drugih nedopustnih posledicah predvidenega posega. Le splošna predvidevanja, da bo zaradi večjega števila novih učencev nastala večja gneča, močnejši hrup, težave v prometu in druge nevšečnosti, ne zadoščajo za utemeljitev ogrožanja ustavne pravice do zdravega življenjskega okolja. Zgraditev novega šolskega poslopja nedvomno vpliva na dogajanja v neposredni okolici, vendar so takšne posledice, kot so večji hrup, gostejši promet in podobno pričakovan pojav in ga ni mogoče označiti kot nedopusten poseg v pravice drugih.

Ljudje, ki živijo v določeni krajevno povezani skupnosti, morajo nujno trpeti tudi nekatere neprijetnosti, ki so neogibno potrebne zaradi življenja v taki skupnosti. Pri tem gre nedvomno za dopustno obremenitev, ki ne presega predpisanih normativov ali okvirov dovoljenih posegov v okolje (6.1. točka 5. člena Zakona o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 32/9 in 1/96 - v nadaljevanju: ZVO). Do škodljivih posegov v okolje bi lahko prišlo le v primeru, če bi šlo pri omenjenih vplivih za čezmerne obremenitve okolja, ki bi presegale predpisane mejne vrednosti ali okvire dovoljenih posegov v okolje (6.2. točka 5. člena ZVO). Tega pa pobudniki ne zatrjujejo in ne izkazujejo.

Morebitno čezmerno obremenitev okolja bi lahko pobudniki uveljavljali v okviru postopkov za izdajo lokacijskega dovoljenja ali pri pristojnih inšpekcijskih organih. Zato le splošne trditve pobudnikov, da večja prisotnost mladih ljudi v naselju pomeni poseg v zdravo življenjsko okolje, niso utemeljene. Pobudniki navajajo tudi, da bo z izgradnjo novega šolskega objekta pri nekaterih sosedih moten razgled z njihovih stavb. Tudi tako splošno zatrjevano poslabšanje razgleda ne pomeni kršitve 72. člena Ustave, sicer pa bi prebivalci v soseščini novega objekta lahko svoje interese glede višine tega objekta oziroma morebitnega motenega razgleda uveljavljali v postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja.

C.

14.Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo trditve pobudnikov za neutemeljene, zato je pobudo zavrnilo.

15.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen