Jedro

Pri spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je po mnenju sodišča torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“, razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z izpodbijanimi odločbami zavrnil tožničine vloge za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelne osebe A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I., J. J. in K. K. (prve točke izreka) ter odločil, da v postopkih stroški niso nastali (druge točke izreka). V obrazložitvah izpodbijanih odločb prvostopenjski organ, sklicujoč se na 27. člen Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju: ZSRR-2) in Uredbo o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju: Uredba), navaja, da navedeni delavci ne stanujejo na območjih z visoko brezposelnostjo. Ker pa je osnovni namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo ustvarjanje novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih, po mnenju prvostopenjskega organa njihova zaposlitev sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja, vendar pa jih ni mogoče šteti za delavce na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, kar bi prispevalo k znižanju brezposelnosti na problemskem območju.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je tožničine pritožbe zoper izpodbijane odločbe zavrnilo z uvodu navedenimi odločbami. V obrazložitvah je, sklicujoč se na sodno prakso naslovnega sodišča, dodatno zapisalo, da je pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje, da delodajalec zaposli osebo, ki je prijavljena v evidenco brezposelnih oseb na območju občin, ki jih je Vlada določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo. V obravnavanih zadevah pa je tožnica zaposlila delavce, ki živijo zunaj problemskega območja. Po presoji drugostopenjskega organa drži, da so imeli navedeni delavci sklenjene pogodbe o zaposlitvi s tožnico, ki ima sedež na problemskem območju, vendar se z zaposlitvijo teh delavcev brezposelnost ni zmanjšala na problemskem območju, temveč na območjih, ki jih Vlada ni določila za območja z visoko registrirano brezposelnostjo.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

3. Tožnica v tožbi poudarja, da iz ZSRR-2 in Uredbe izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca v zvezi s povračilom plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost, da gre za prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. 6. 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju: Uredba EU/651/2014). Nobeden od teh aktov ne določa, da bi moral na problemskem območju delavec živeti in delati, opravljati dejavnost, imeti prijavljeno stalno prebivališče ali biti prijavljen v evidenco brezposelnih oseb. Delodajalec, ki izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, in zaposli delavca, ki ima v skladu z Uredbo EU/651/2014 položaj prikrajšanega delavca, ter je na podlagi zaposlitve prišlo do neto povečanja števila zaposlenih oziroma do neto povečanja števila zaposlenih ni prišlo na podlagi izjeme, je upravičen do enkratne pomoči v obliki povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost. Tožnica opozarja, da drugih pogojev relevantni predpisi ne določajo. Ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ nista navedla določbe predpisa, ki bi urejala pogoj, ki ga naj ne bi izpolnjevala, to je, da mora delavec živeti oziroma prebivati na določenem območju. Tudi sicer je ureditev iz 27. člena ZSRR-2 po njenem mnenju jasna in ne dopušča različnih razlag. Za materialnopravno zmotno ocenjuje stališče, da bi moral delavec na problemskem območju opravljati delo. Po njenem mnenju v 27. členu ZSRR-2 za takšno razlago ni podlage, to pa tudi ne bi v ničemer prispevalo k zmanjšanju brezposelnosti. Ker v pogodbah o zaposlitvi za delavce ni naveden kraj opravljanja dela, velja, da delavci opravljajo delo na sedežu delodajalca. Poleg tega je tožnica listinsko dokazala, da so delavci A. A., B. B., D. D. in C. C. v obravnavanem časovnem obdobju delali in izvajali zadolžitve tudi na problemskem območju, in sicer v Občini Kočevje oziroma Občini Hrastnik. Tožnica izpostavlja, da ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območje Pokolpja), delavci, z zaposlitvijo katerih je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih 12 mesecih, pa so prikrajšani delavci v smislu Uredbe EU/651/2014. Ti namreč izpolnjujejo več pogojev, ki so alternativno našteti v 4. točki prvega odstavka 2. člena Uredbe EU/651/2014, kar izhaja iz vlog, pri čemer za ugotovitev, da gre za prikrajšanega delavca, zadostuje že, da je izpolnjen eden od pogojev. Tožnica dalje navaja, da ker je toženka napačno uporabila materialno pravo, je tudi dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovila. Zatrjuje tudi neenotno sodno prakso naslovnega sodišča v zvezi z razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijane odločbe odpravi in vrne zadeve prvostopenjskemu organu v ponovne postopke. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču pa je predložila upravne spise.

**K I. točki izreka**

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožničinih vlog, ki jih je ta na podlagi 27. člena ZSRR-2 kot delodajalka podala za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost v zvezi z zaposlitvijo delavcev A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I., J. J. in K. K. Med strankama je sporno, ali je toženka pravilno razlagala določbe 27. člena ZSRR-2. 7. Na podlagi določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba EU/651/2014. Po določbi tretjega odstavka tega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

8. Po presoji sodišča tako iz naslova sporne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko stopnjo brezposelnosti) kot tudi iz njene vsebine izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstojati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s stališčem tožnice, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za delavca, kot ga opredeljuje Uredba EU/651/2014. Ravno nasprotno – besedna zveza „delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju [...]“, po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba po oceni sodišča pri razlagi sporne določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe.

9. Iz zakonodajnega gradiva, to je Predloga ZSRR-2,1 izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja ZSRR-2 določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki je pravna podlaga tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2. 10. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je po mnenju sodišča torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“, razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije.2 Iz tega razloga je neutemeljen tudi tožničin ugovor, da je praksa naslovnega sodišča o tem vprašanju neenotna. Vrhovno sodišče Republike Slovenije jo je namreč s sodbama v zadevah X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021 in X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021 poenotilo.

11. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v tej zadevi izhaja, da ima tožnica sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo, in sicer v Pokolpju, kamor spada tudi Kočevje, kar med strankama postopka ni sporno. Tožnica v obravnavani zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelnih oseb, ki po ugotovitvah prvostopenjskega organa, ki jih tožnica ne prereka (in so torej nesporne), živijo v Občini Borovnica, Občini Brezovica pri Ljubljani, Občini Škofljica, Mestni občini Ljubljana, Občini Postojna, Občini Logatec, Občini Cerknica, Občini Kamnik in Občini Sežana. Te občine pa ne spadajo v problemsko območje z visoko brezposelnostjo v skladu z določbami 25. in 27. člena ZSRR-2, 22. člena Uredbe ter Sklepa Vlade Republike Slovenije o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo.

12. Po presoji sodišča je v skladu s pojasnjeno razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi na problemskem območju, v konkretnem primeru v Pokolpju, in ne na kakem drugem območju. Navedeni pogoj za uveljavljanje spodbude v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Tudi po presoji sodišča se je z obravnavanimi zaposlitvami delavcev iz navedenih občin zmanjšala brezposelnost v teh občinah, ki pa ne spadajo v območje, ki ga je Vlada Republike Slovenije določila za problemsko območje z visoko brezposelnostjo. Prvostopni organ je tako pravilno uporabil materialno pravo ter pravilno in popolno ugotovil relevantno dejansko stanje v zadevi, na tej podlagi pa tožničine vloge za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za navedene delavce pravilno zavrnil. 13. Po pojasnjenem zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavci, za katere je tožnica uveljavljala spodbudo za zaposlovanje, ne živijo na problemskem območju. Zato druge okoliščine, na katere se sklicuje tožnica, za odločitev niso relevantne.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo podano soglasje strank, da sodišče odloči na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov (prvi odstavek 279. a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka**

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Sodišče je tako odločilo, da tožnica sama trpi svoje stroške postopka.

1 Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010. 2 Glej sodbi Vrhovnega sodišča RS, X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021 in X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021.