Jedro

Organ druge stopnje lahko odločbo odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici v primeru, če ni pred tem že odločal o pritožbi zoper izpodbijano odločbo in je zavrnil, saj v okviru izrednega pravnega sredstva ne more drugače presoditi odločbe, katero je v pritožbenem postopku že presodil kot zakonito. Nadzorstveni organ namreč ne nadzira zakonitosti svojih izdanih konkretnih posamičnih aktov in stališč, sprejetih v njih, saj ne nadzira samega sebe.

Izrek

I. Tožba zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-127/2016/4 z dne 4. 7. 2016 se zavrne.

II. Tožba v delu, v katerem se izpodbija odločba Upravne enote Kranj št. 351-311/2015-26 z dne 19. 11. 2015, se zavrže. III. Tožeča stranka in tožena stranka trpita vsaka svoje stroške postopka.

IV. Zahteva stranke z interesom A.A., za povračilo stroškov postopka, se zavrne.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožnice za odpravo oziroma razveljavitev odločbe Upravne enote Kranj št. 351-311/2015-26 z dne 19. 11. 2015 po nadzorstveni pravici in odločila, da stroškov postopka ni. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica zahtevala razveljavitev navedene odločbe (gradbenega dovoljenja) po nadzorstveni pravici na podlagi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po njenem mnenju v postopku izdaje te odločbe v Strokovni oceni obremenitve okolja za gradnjo hleva št. P-13/1-2015 z dne 15. 5. 2015 s popravkom z dne 12. 10. 2015 družbe A.d.o.o. (v nadaljevanju Strokovna ocena) ni bila upoštevana Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba). Za presojo vplivov na okolje je treba upoštevati kumulativno vse živali (obstoječe in v novozgrajenem hlevu) na gospodarstvu investitorja A.A., to je po preračunu tožnice skupaj 204 GVŽ, kar po Uredbi zahteva predhodni postopek za ugotovitev pomembnih vplivov na okolje in po taki ugotovitvi morebitno obvezno presojo vplivov na okolje. To pa ni bilo opravljeno, zato je bila po mnenju tožnice v postopku izdaje navedene odločbe Uredba prekršena.

2. Toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnjuje, da gre po drugem odstavku 274. člena ZUP za očitno kršitev materialnega predpisa, ko je materialni predpis glede na ugotovljeno dejansko stanje napačno uporabljen, tako kršitev pa je mogoče ugotoviti na prvi pogled in je tako očitna, da je že ob nespornem dejanskem stanju, ki ga je ugotovil upravni organ, mogoča drugačna uporaba materialnega predpisa. Če jo je mogoče ugotoviti posredno, s preverjanjem pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, ne gre za takšno kršitev in na tej podlagi ni mogoča razveljavitev odločbe. Ker glede na navedeno niso izpolnjeni pogoji iz 274. člena ZUP, je toženka tožničino zahtevo zavrnila.

3. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je izpodbijani akt nesklepčen in ima pomanjkljivosti, zaradi katerih ga ni mogoče preizkusiti, to pa je bistvena kršitev določb postopka. Meni, da gre za tako očitno kršitev materialnega prava, da bi pravilna uporaba materialnega prava pripeljala do drugačne odločitve, ne da bi se preverjala pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja. Gradnja hleva pomeni obremenitev okolja, zato bi bilo treba izvesti postopek presoje vplivov na okolje, kar pa ni bilo izvedeno, zato gre za kršitev 2. in 3. člena Uredbe.

4. Dalje navaja, da je v predmetni zadevi potrebno za presojo vplivov na okolje upoštevati kumulativno vse živali (obstoječe in v novozgrajenem hlevu) na gospodarstvu investitorja A.A.. Izdelovalec Strokovne ocene ni upošteval Uredbe, na katero se sklicuje, ker ni upošteval obstoječega hleva z živalmi, za katerega je očitno vedel. V nasprotju z Uredbo je zaključil, da načrtovani poseg ne spada med posege v prostor, za katere je treba izvesti postopek presoje vplivov na okolje. Postopek presoje vplivov na okolje pomeni postopek po 208. členu ZUP, zato je kršena tudi 3. točka prvega odstavka 274. člena ZUP in drugi odstavek istega člena ZUP.

5. Navaja, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni imela možnosti izpostaviti tega dejstva, ker ji ni bilo predočeno, da se vplivi na okolje presojajo glede na vse živali v vseh hlevih investitorja, po izdaji gradbenega dovoljenja pa se je zanašala na ugotovitve iz Strokovne ocene, da za načrtovani poseg ni potrebno izvesti postopka presoje vplivov. Dodaja, da toženka v zvezi z njeno pritožbo ni opravila nadzora glede spornega pravnega vprašanja. Predlaga, naj sodišče odpravi oziroma razveljavi odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-127/2016/4 z dne 4. 7. 2016 in odločbo - gradbeno dovoljenje Upravne enote Kranj št. 351-311/2015-26 z dne 19. 11. 2015 ter toženki naloži plačilo vseh stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obresti od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila oziroma podrejeno ugotovi, da sta navedeni odločbi nezakoniti.

6. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Stranka z interesom A.A. v odgovoru na tožbo navaja, da iz Strokovne ocene izhaja, da načrtovani poseg glede na velikost hleva in število govedi ne spada med posege v prostor, za katere je treba izvesti postopek presoje vplivov na okolje. Tožnica je imela možnost seznaniti se s Strokovno oceno že v fazi postopka do izdaje gradbenega dovoljenja, sodelovala je tudi na ustni obravnavi, vendar pripomb na pravilnost izdelave Strokovne ocene ni imela. Tožnica na podlagi naknadno pridobljenih dokazil glede števila govedi zatrjuje nepopolno in napačno ugotovitev dejanskega stanja in ne očitno kršitev materialnega prava, zato je potrebno tožbeni zahtevek zavrniti.

8. Dalje navaja, da tožnica enostransko in brez podlage v listinskih dokazih zaključuje, da bo kumulativno z obstoječim hlevom predvideni objekt dosegal 204 GVŽ. Predvideni poseg bo imel zmogljivost namestitve 118,4 GVŽ, obstoječi hlev po izgradnji novega pa ne bo dosegal obremenitve 85,6 GVŽ, kot predvideva tožnica. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in tožnici naloži plačilo stroškov postopka stranke z interesom.

9. Tožnica v pripravljalni vlogi dodaja, da ni treba preverjati pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, da se ugotovi tako očitna kršitev materialnega prava. Ni pomembno, kakšno obremenitev obstoječega hleva pričakuje investitor. Bistveno je, da se v Strokovni oceni ni upoštevalo živali v obstoječem hlevu, čeprav se je za ta hlev vedelo. Gradbeno dovoljenje, izdano brez izvedbe postopka presoje vplivov na okolje, je zaradi očitne kršitve materialnega predpisa - Uredbe treba razveljaviti.

K točki I. izreka

10. Tožba ni utemeljena.

11. V obravnavani zadevi je sporna odločitev toženke o zavrnitvi zahteve tožnice za razveljavitev odločbe Upravne enote Kranj št. 351-311/2015-26 z dne 19. 11. 2015 po nadzorstveni pravici zaradi (po mnenju tožnice) očitno prekršenega materialnega predpisa.

12. Po prvem odstavku 274. člena ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi, če jo je izdal stvarno nepristojen organ, pa ne gre za primer iz 1. točke 279. člena tega zakona; če je bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju drugače rešena; če je izdal odločbo kakšen organ brez soglasja, potrditve, dovoljenja ali mnenja drugega organa, kadar je po zakonu ali po kakšnem drugem na zakonu temelječem predpisu to potrebno; če je odločbo izdal krajevno nepristojen organ. Izdano odločbo lahko pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek 274. člena ZUP).

13. Iz upravnih spisov izhaja, da je Upravna enota Kranj kot prvostopenjski organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja na zahtevo A.A. z odločbo izdala gradbeno dovoljenje št. 351-311/2015-26 z dne 19. 11. 2015, ki ga je med drugimi tudi tožnica izpodbijala s pritožbo. Pritožbo je toženka kot drugostopenjski (pritožbeni) organ z odločbo št. 35108-255/2015/2-NK z dne 2. 3. 2016 zavrnila in odločila, da so pritožniki dolžni povrniti A.A. stroške pritožbenega postopka. Odločba prvostopenjskega organa, katere pravilnost in zakonitost je toženka z zavrnitvijo pritožbe smiselno potrdila, je glede na spisno dokumentacijo postala pravnomočna 8. 4. 2016, preden je tožnica vložila tožbo v tem upravnem sporu.

14. Organ druge stopnje lahko odločbo odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici v primeru, če ni pred tem že odločal o pritožbi zoper izpodbijano odločbo in je zavrnil, saj v okviru izrednega pravnega sredstva ne more drugače presoditi odločbe, katero je v pritožbenem postopku že presodil kot zakonito. Takšno stališče izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012, enako stališče pa je zavzeto tudi v teoriji.1

15. Pri odločanju po nadzorstveni pravici gre namreč za nadzor hierarhično višjega organa nad zakonitostjo upravne odločbe, ki jo je v konkretni zadevi izdal nižji, prvostopenjski upravni organ. Če je drugostopenjski organ kot nadzorstveni organ tak nadzor v konkretni zadevi na podlagi pritožbe, po sami nadzorstveni pravici ali na podlagi drugega izrednega pravnega sredstva že opravil, njegova ponovna presoja o že zavzetih pravnih stališčih v isti upravni zadevi ni mogoča, razen v zvezi z upravnim sporom (273. člen ZUP) oziroma po tem, ko je v upravnem ali ustavnem sporu konkretna odločba odpravljena oziroma razveljavljena ter je glede spornega vprašanja sodišče sprejelo drugačno pravno stališče, na katerega je v ponovnem postopku upravni organ vezan (četrti in peti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1, oziroma tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču). Nadzorstveni organ namreč ne nadzira zakonitosti svojih izdanih konkretnih posamičnih aktov in stališč, sprejetih v njih, saj ne nadzira samega sebe.2

16. Ker je v obravnavani zadevi toženka kot drugostopenjski upravni organ in hkrati nadzorstveni organ pred izdajo izpodbijane odločbe, s katero je zavrnila zahtevo tožnice za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici (4. 7. 2016), že odločila o tožničini pritožbi zoper odločbo, katere razveljavitev zahteva v predmetnem postopku, in jo z odločbo z dne 2. 3. 2016 zavrnila, glede na obrazloženo, razveljavitev (ali odprava) iste odločbe po nadzorstveni pravici ni dopustna.3

17. Toženka bi zato morala tožničino zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici zavreči, vendar pa po presoji sodišča ne gre za bistveno kršitev pravil postopka, ki bi vplivala na zakonitost odločbe. Zavrnilna odločba namreč tožnici ni v škodo, saj po povedanem do pozitivne meritorne odločitve sploh ni bila upravičena. Zato je sodišče tožbo na podlagi prve alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo, ne da bi presojalo tožbene navedbe, saj glede na obrazloženo tožnica z njimi ne more uspeti.

18. V zvezi s tožbeno navedbo, da naj toženka glede spornega pravnega vprašanja ne bi opravila nadzora na podlagi tožničine pritožbe, sodišče pojasnjuje, da pritožbeni upravni organ (toženka) ni vezan le na pritožbene razloge, ampak ob reševanju pritožbe po uradni dolžnosti med drugim pazi tudi na pravilno uporabo materialnega prava (drugi odstavek 247. člena ZUP) in lahko, če so za to izpolnjeni zakonski pogoji in če ima drugačna pravna stališča, odloči drugače kot prvostopenjski organ (252. člen ZUP). Preizkus zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta v pritožbenem postopku torej po uradni dolžnosti vključuje tudi preizkus pravilne uporabe materialnega prava.

19. Na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj je tožnica predlagala dokaze, ki se nanašajo na listine v spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama ni sporna, poleg tega pa dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnica, glede na obrazloženo, tudi niso taki, da bi lahko vplivali na odločitev.

K točki II. izreka

20. Tožba v delu, v katerem tožnica izpodbija odločbo Upravne enote Kranj št. 351-311/2015-26 z dne 19. 11. 2015, ni dovoljena.

21. Sodišče mora v skladu s 36. členom ZUS-1 preveriti, ali so za meritorno obravnavo tožbe podane procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere sodišče, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, pazi po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

22. Tožnica v tožbi zahteva tudi odpravo oziroma razveljavitev odločbe Upravne enote Kranj št. 351-311/2015-26 z dne 19. 11. 2015. Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je določen v prvem odstavku 28. člena v zvezi s prvi odstavkom 23. člena ZUS-1, in sicer je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek.

23. Upravni akt, s katerim je bil končan postopek v obravnavani zadevi, je bil tožnici, glede na podatke iz vročilnice, ki je v spisu, vročen 8. 3. 2016, tožbo pa je tožnica vložila priporočeno po pošti dne 5. 8. 2016, torej po poteku 30-dnevnega roka, določenega za vložitev tožbe v upravnem sporu. To pomeni, da je tožba v tem delu prepozna, zato jo je sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj, zavrglo.

24. Ker je sodišče tožbo v tem delu že iz tega razloga zavrglo, se do tožbenih navedb v zvezi z navedeno odločbo ni opredeljevalo, saj na odločitev sodišča (tj. zavrženje tožbe) to ne bi moglo imeti nobenega vpliva.

K točki III. izreka

25. Ker je v obravnavani zadevi tožba zavrnjena oziroma zavržena, na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpita tožnica in toženka vsaka svoje stroške postopka.

26. Sodišče je zavrnilo tudi stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. Ker ZUS-1 ne ureja vprašanja stroškovnega zahtevka prizadetih strank oziroma strank z interesom, je treba glede tega vprašanja uporabiti določbe ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. Ker se je stranka z interesom zavzemala za zavrnitev tožbe in je sodišče tako tudi odločilo, bi bila stranka z interesom načeloma upravičena do povrnitve stroškov postopka. Vendar pa se po prvem odstavku 155. člena ZPP povrnejo stranki le potrebni stroški, zato je treba ugotoviti, ali so navedbe stranke z interesom v njenih vlogah take, ki so bile pomembne za razjasnitev zadeve oziroma ki so vplivale na odločitev sodišča. 27. Po presoji sodišča stranka z interesom takšnih navedb ni podala, saj je sodišče tožbo zavrnilo že na podlagi spisne dokumentacije, tako da pojasnila te stranke niso vplivala na odločitev sodišča. V odgovoru na tožbo se stranka z interesom namreč pretežno in bistveno opira na to, da tožnica uveljavlja nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in ne očitne kršitve materialnega prava, kar pa že izhaja iz razlogov izpodbijane odločbe. Te navedbe glede na obrazloženo niso vplivale na odločitev sodišča, zato stranki z interesom A.A. stroškov postopka ni mogoče priznati. Tako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015. 1 Glej Androjna, Vilko; Kerševan, Erik, Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor (predelana in dopolnjena izdaja), GV Založba, Ljubljana 2006, str. 581. 2 Tako že Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 106/2012 z dne 13. 9. 2012. Enako tudi Upravno sodišče RS na primer v sodbi I U 1489/2012 z dne 7. 3. 2013. 3 Tako že Upravno sodišče RS na primer tudi v sodbah I U 1813/2011 z dne 19. 12. 2011, I U 1810/2011 z dne 5. 1. 2012, I U 1933/2012 z dne 25. 2. 2013, II U 303/2013 z dne 9. 4. 2014.