12. 11. 2015

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Koper, ki jo zastopa župan Boris Popovič, na seji 12. novembra 2015

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 15. člena Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (Uradni list RS, št. 71/08, 32/11, 53/13 in 25/14) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Mestna občina Koper (v nadaljevanju predlagateljica) izpodbija drugi in tretji odstavek 15. člena Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (v nadaljevanju Uredba), ker meni, da določbi posegata v njen ustavni položaj in pravice. Glede na to vlaga zahtevo na podlagi 91. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS). Pri izkazovanju svojega procesnega položaja se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-173/11 z dne 23. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 49/13), ki naj bi se nanašala na podoben primer. Poseg države v njen ustavni položaj in pravice naj bi se namreč prav tako izkazoval v prikrajšanju za del javnih sredstev, v tem primeru iz naslova koncesijske dajatve v zvezi z opravljanjem dejavnosti v koprskem tovornem pristanišču.

2.Izpodbijana podzakonska ureditev naj bi bila v neskladju z 2., 22. in 25. členom Ustave, če se razume tako, da pristojnemu ministrstvu ni treba izdati odločbe o pripadajočem občinskem deležu koncesijske dajatve. Občina naj bi od pristojnega ministrstva namreč prejela le obvestilo o spremembi mesečne akontacije koncesijske dajatve. Koncesijska pogodba naj ne mogla pomeniti pravne podlage za določitev sredstev iz koncesijske dajatve, saj naj bi urejala le razmerja med koncendentom in koncesionarjem, položaj občine v zvezi s tem razmerjem pa naj bi bil položaj tretje osebe. Izpodbijani določbi Uredbe naj bi bili v neskladju tudi s 87. členom Ustave ter z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ker naj bi kot normi podzakonskega predpisa v nasprotju z Ustavo originarno urejali pravice občine. Zakonske podlage, na katerih temelji Uredba, naj namreč ne bi vsebovale okvira za podzakonsko urejanje delitvenega razmerja koncesijske dajatve med občine, če je teh več. Predlagateljica meni, da bi bili izpodbijani določbi Uredbe v neskladju z Ustavo tudi, če bi bila njuna vsebina določena z zakonom. Enako naj bi namreč urejali razločna položaja, zato naj bi bili v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni, da je položaj, ko bi od prvotne določitve območja pristanišča dalje (2. člen Uredbe) že ves čas obstajali dve občini, različen od položaja, ko je druga občina nastala kot nova občina z izločitvijo dela območja dosedanje občine. V slednjem primeru naj bi izpodbijana ureditev delitve občinskega deleža iz koncesijske dajatve med več občin prekomerno posegla v premoženjske pravice predlagateljice. Sredstva iz koncesijske dajatve naj bi bila namreč po 7. členu Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11 – v nadaljevanju ZFO-1) lastni vir financiranja občine. Meni, da ni podan razumen razlog za enako obravnavo obeh navedenih različnih položajev, ampak da obstoji razumen razlog za drugačno ureditev delitve občinskega deleža koncesijske dajatve v primeru ustanovitve nove občine z izločitvijo dela območja dosedanje občine, ki naj bi bil razviden iz četrtega odstavka 51.c člena ZLS. Po tej določbi je kriterij delitve premoženjskih pravic, denarnih sredstev, vrednostnih papirjev in bremen med občinami razmerje med številom prebivalcev novonastale občine in prejšnje občine. Ker je pravica do dela koncesijske dajatve premoženjska pravica, predlagateljica meni, da naj bi do opredelitve njenega deleža in deleža Občine Ankaran iz občinskega deleža koncesijske dajatve prišlo šele po tem, ko bi se končal postopek delitve skupnega premoženja obeh občin po določbah ZLS.

3.Vlada v odgovoru navaja, da naj bi bil 15. člen Uredbe smiselno izpeljan iz 164. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13 in 56/15 – v nadaljevanju ZVO-1), ki ureja koncesijo na naravnih dobrinah. Kadar podeljuje koncesijo država po drugem odstavku tega člena ZVO-1, del koncesijskega plačila pripade občini, na območju katere se koncesija izvaja oziroma nanjo vpliva, in sicer v deležu, ki je na podlagi ugotovljene razvitosti infrastrukture in obremenjenosti okolja ob sodelovanju te občine določen v koncesijskem aktu. Vlada navaja, da mora javnopravno pravico sicer določiti zakon, vendar naj bi bilo v danem primeru sporno govoriti o javnopravni pravici občin, ki bi terjala posamezno obravnavo v konkretnih javnopravnih zadevah. Upravičenost občine do teh sredstev naj bi temeljila na splošnem aktu, ne pa na posamičnem aktu. Posamezna občina naj pravice do financiranja ne bi imela zavarovane s posamičnim aktom, podobno naj bi veljalo tudi za določitev deleža koncesijske dajatve. O splošni obveznosti države do občine oziroma občin se naj ne bi izdajali posamični akti. Vlada navaja, da je pripravljena pristopiti k pripravi drugačne pravne ureditve delitvenega razmerja koncesijske dajatve med občine. Opozarja, da je zahteva v delu, ki se nanaša na odsotnost odločb, vložena pred izrabo vseh pravnih sredstev po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP).

B.

4.Predlagateljica navaja, da Uredba v izpodbijanem delu posega v njene premoženjske pravice, zato vlaga zahtevo na podlagi 91. člena ZLS. Po tej zakonski določbi občina lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Za dokazovanje svojega procesnega položaja se sklicuje na zadevo št. U-I-173/11.

5.Po 91. členu ZLS občina lahko vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice občine kot lokalne skupnosti. Podobno za občinski svet določa tudi deveta alineja 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), po kateri ta občinski organ z zahtevo lahko začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če ta posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice lokalne skupnosti. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora na podlagi navedenih določb vlagatelj v zahtevi izkazati, da izpodbijani predpis posega v ustavni položaj občine oziroma ogroža pravice občine kot lokalne skupnosti.[1] To pomeni, da mora z zahtevo izpodbijani akt ogrožati izvrševanje z Ustavo zavarovane lokalne samouprave.

6.Izhajajoč iz teh predpostavk procesni položaj predlagateljice ni primerljiv s položajem Mestne občine Celje (v nadaljevanju MOC) v zadevi št. U-I-173/11. MOC je v danem primeru namreč izpodbijala Uredbo o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih (Uradni list RS, št. 70/10), ker naj ne bi bila v skladu s sistemom financiranja občin (s tretjim odstavkom 7. člena ZFO-1). Izpodbijana Uredba naj bi namreč sredstva iz okoljske dajatve usmerjala v proračune napačnih občin (tistih, ki so zbirale in odvažale odpadke) in ne v proračun MOC, na območju katere se nahaja odlagališče. Bistveno ustavnopravno vprašanje je bilo torej, ali je zakonito izvedeno obračunavanje enega od virov financiranja občine, uvedenega z zakonom za zagotavljanje finančne avtonomije občine. V primeru predlagateljice ne gre za tak položaj. Predlagateljica niti ne zatrjuje neskladnosti z ZFO-1 niti ne navaja kakega drugega posega v svoje ustavne pravice oziroma svoj položaj občine kot lokalne skupnosti.

7.Iz navedb v zahtevi izhaja, da predlagateljica delitvi občinskega deleža iz koncesijske dajatve niti ne nasprotuje, pač pa se zavzema za drugačen kriterij delitve, in sicer po razmerju števila prebivalcev,[2] ki naj bi bil zanjo očitno bolj ugoden. Iz tega je moč ugotoviti, da predlagateljica drugi in tretji odstavek 15. člena Uredbe izpodbija, ker naj bi iz tega naslova prejela manj sredstev kot doslej. Zato meni, da je merilo za delitev teh sredstev med več občin protiustavno, čeprav je izpodbijana ureditev vse od uveljavitve Uredbe enaka. Vendar zmanjšanje sredstev iz določenega proračunskega vira občine, ker je ta doživel pravno ali dejansko spremembo, samo po sebi ne more pomeniti posega v ustavni položaj in pravice občine. Poseg te vrste bi lahko pomenila le taka sprememba oziroma ureditev proračunskega vira, ki bi občino postavila v položaj, ko bi bila ogrožena njena z Ustavo zagotovljena avtonomija ali drug z Ustavo zagotovljen položaj, zlasti izpolnjevanje nalog lokalne samouprave na njenem območju.

8.Predlagateljica v zahtevi ne navaja, kolikšno zmanjšanje sredstev pričakuje. Prav tako ne navaja, ali in kako naj bi to zmanjšanje vplivalo na uresničevanje njenih nalog lokalne samouprave. Ne zatrjuje niti tega, da bi to zmanjšanje posegalo v ustavno zagotovljene pravice občine kot lokalne skupnosti (138. do 144. člen Ustave). Vsekakor predlagateljica ne zatrjuje, da bi manjša sredstva, ki jih lahko pričakuje iz koncesijske dajatve in ki naj bi zmanjšala njene lastne prihodke, pomenila tako drastično zmanjšanje proračunskih sredstev, da bi to lahko ogrozilo izvajanje njenih nalog lokalne samouprave. Zgolj navedbe o posegu v premoženjske pravice predlagateljice v smislu njihovega zmanjšanja zato same po sebi še ne izkazujejo tudi posega v ustavni položaj in pravice predlagateljice.

9.Glede na to je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnik dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Glej 4. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-292/00 z dne 14. 11. 2002 (OdlUS XI, 235).

[2]V zvezi s tem se sklicuje na 51.c člen ZLS.