Jedro

Status stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v primerih, ko je obstoj stvarne pravice pogoj za sodelovanje v postopku, ima tisti upravičenec, ki nedvomno izkaže svoje stvarnopravno upravičenje, zato pravnega varstva ni mogoče vnaprej in za vse primere odreči osebi, ki to upravičenje izkaže po izdaji odločbe, pa četudi upravni organ in ostale stranke v postopku za to upravičenje glede na zemljiškoknjižno stanje v trenutku izdaje gradbenega dovoljenja niso mogle vedeti.

Obrazložitev

1.Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana, Izpostave Vič – Rudnik, št. 351-1721/2008-7 z dne 15. 12. 2008 se odpravi in se zadeva vrne navedenemu prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

2.Tožena stranka je dolžna tožečima strankama povrniti 350,00 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

OBRAZLOŽITEV:

Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrgel predlog tožečih strank za obnovo postopka, končanega z izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo dveh stanovanjskih dvojčkov z opornim zidom na zemljišču parc. št. 1426/6, 1426/7 in 1426/12 k.o. ..., št. 351-2843/2007-18 z dne 26. 3. 2008, izdano investitorjem A.A. in B.B. ter C.C. (ki so prizadete stranke v tem upravnem sporu). Iz obrazložitve je razvidno, da tožeči stranki v času izdaje gradbenega dovoljenja nista bili vpisani v zemljiško knjigo kot lastnici parc. št. 1426/10 k.o. ..., niti takrat še ni bil začet postopek vpisa pridobitve lastninske pravice v zemljiško knjigo. To pomeni, da tožeči stranki v času izdaje gradbenega dovoljenja nista izpolnjevali pogojev za priznanje statusa stranke v postopku. Če sta na podlagi priposestvovanja postali lastnika predmetne nepremičnine pred več kot desetimi leti, se prvostopenjskemu organu postavlja vprašanje, zakaj nista že takoj po izpolnitvi pogojev za pridobitev lastninske pravice na podlagi 43. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02, v nadaljevanju SPZ) poskrbeli za pridobitev ustrezne listine, na podlagi katere bi se lastninska pravica lahko vpisala v zemljiško knjigo. Če so bili pogoji za pridobitev lastninske pravice s priposestvovanjem izpolnjeni že v času izdaje gradbenega dovoljenja, bi morali tožeči stranki ravnati z večjo skrbnostjo in takoj po izpolnitvi pogojev poskrbeti za vpis pridobljene pravice v zemljiško knjigo in na ta način zavarovati svoje pravice. Določbi 2. odstavka 6. člena in 1. odstavka 8. člena Zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 58/03 in 45/08, v nadaljevanju: ZZK-1) predstavljata publicitetno načelo in načelo zaupanja v zemljiško knjigo, katerih namen je varstvo pravnega prometa. Za dovolitev obnove postopka morajo biti kumulativno izpolnjeni pogoji iz 1. odstavka 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, v nadaljevanju: ZUP), ki niso izpolnjeni, saj predlog za obnovo postopka ni bil vložen po upravičenih osebah, zato okoliščina iz 9. točke 260. člena ZUP ni verjetno izkazana. Ker tožeči stranki v času izdaje gradbenega dovoljenja v zemljiško knjigo nista bili vpisani kot lastnici nepremičnine št. 1426/10 k.o. ... in posledično nista izpolnjevali pogojev za priznanje statusa stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, je brezpredmetno tudi predloženo ekspertno mnenje, iz katerega naj bi izhajalo, da je vplivno območje prikazano napačno.

Drugostopenjski organ v svoji zavrnilni odločbi pritrjuje stališču, da je predlog za obnovo postopka podan s strani neupravičene osebe. Pri priposestvovanju lastninske pravice na nepremičnini gre za originarni način pridobitve lastninske pravice, ki se manifestira na deklaratoren način. Iz pogodbe o priznanju priposestvovanja, ki je bila sklenjena dne 21. 5. 2008, nesporno izhaja, da je bilo tožečima strankama priposestvovanje lastninske pravice izrecno priznano, tožeči stranki pa sta že vpisani v zemljiško knjigo kot lastnici par. št. 1426/10 k.o. ... Ugotavlja, da za čas trajanja postopka, ki se je pričel z vlogo z dne 21. 12. 2007 in končal z izdajo gradbenega dovoljenja dne 26. 3. 2008, iz podatkov zemljiške knjige ni bilo mogoče razbrati nobene stvarne pravice na spornem zemljišču, niti začetka postopka za njen vpis. Lastništvo zemljišča je bilo vknjiženo na D.D., ki je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja imel status stranke. To pa pomeni, da je bil D.D. v postopku izdaje gradbenega dovoljenja deležen pravnega varstva iz naslova lastninske pravice, upravnemu organu pa tudi ni mogoče očitati, da je predlagateljema obnove kratil kakršnokoli pravico v zvezi s tem zemljiščem. Upravni organ je dolžan upoštevati podatke iz zemljiške knjige kot veljavne in verodostojne javne podatke. Pravni prednik predlagateljev obnove je bil dolžan upravnemu organu sporočiti, da ni več lastnik zemljišča parc. št. 1426/10. Ker tega ni storil, je nastopal v vlogi edinega nosilca pravic iz naslova lastninske pravice na tem zemljišču, ki je bil ob izdaji gradbenega dovoljenja znan. Zavestno je prestopil okvire svojih dejanskih stvarnih pravic, saj je koristil pravice iz tega naslova, četudi mu niso več pripadale. Po drugi strani pa drugostopenjski organ tožečima strankama očita, da ob dejstvu, da naj bi se pogoji za priposestvovanje stekli že več kot pred 10 leti, nista pravočasno poskrbeli za svoje stvarne pravice na način, da bi bilo to javno znano. Meni, da bi morala biti v korist tožečih strank v času izdaje spornega dovoljenja vpisana stvarna pravica na zemljišču, ali pa bi moral biti vsaj uveden postopek za vknjižbo stvarne pravice, da bi se tožeči stranki lahko sklicevali na svoje stvarnopravno upravičenje (1. in 2. odstavek 8. člena ZZK-1). V tem primeru so na tehtnici na eni strani investitorjeva pravna varnost, na drugi strani pa pravice tožečih strank, ki jima je mogoče očitati nezadostno skrbnost, kar se tiče formalnih opravil evidentiranja pridobljenih stvarnih pravic na nepremičnini. Tako ugotavlja, da tožeči stranki ne izpolnjujeta določenih procesnih pogojev za dovolitev zahtevane obnove postopka izdanega gradbenega dovoljenja, zato je izpodbijani sklep pravilen in na zakonu utemeljen.

Tožeči stranki se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da pritožbeni organ ne nasprotuje dejstvu, da so v času izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi priposestvovanja že bili izpolnjeni pogoji za pridobitev lastninske pravice. Že to dejstvo po njunem mnenju zadošča za ugotovitev, da je predlog za obnovo postopka podala upravičena oseba. Ne strinjata se z ugotovitvijo, da je položaj stranke odvisen od podatkov, vpisanih v zemljiški knjigi, če ti ne ustrezajo dejanskemu stanju. Pritožbeni organ sam ugotavlja, da je bil D.D. status stranke priznan iz naslova lastninske pravice, kar pomeni, da je bila v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lastnost stranke podeljena osebi, ki sploh ni bila lastnik. Status stranke se mora priznati resničnemu stvarnopravnemu upravičencu, pri čemer ni pomembno, ali so podatki v zemljiški knjigi usklajeni z dejanskimi upravičenji. To nazorno potrjuje obravnavani primer, ko se tožečima strankama odreka lastnost stranke z utemeljitvijo, da je bila ta lastnost na podlagi varstva lastninske pravice priznana tretji osebi, pri čemer pritožbeni organ hkrati ugotavlja, da ta lastninske pravice ni imela. Drži stališče, da s tem, ko je tretja oseba „koristila pravice iz naslova dejanskih stvarnih pravic“, četudi ji niso več pripadale, ni ravnala pravilno, vendar pa za to položaj tožečih strank v razmerju do upravnega organa ni pomembno. Tožeči stranki sta že v pritožbi uveljavljali očitek napačne uporabe 1. odstavka 8. člena in 2. odstavka 6. člena ZZK-1. Pritožbeni organ se o teh razlogih ni opredelil, saj le navaja, da se s stališči, ki jih tožeči stranki izvajata v pritožbenih ugovorih, ne more strinjati. Publicitetni učinki vpisov ter načelo zaupanja v zemljiško knjigo so tesno povezani z načelom zaščite dobrovernega pridobitelja. Varuje namreč dobroverne osebe, ki so pridobile pravico v zaupanju v zemljiško knjigo tudi zoper tretje osebe, katerih pravice so nastopile na podlagi pravnih dejstev, ki niso bila vpisana v zemljiško knjigo (44. in 72. člen SPZ). Napačno stališče prvostopenjskega organa o dometu zemljiškoknjižnih načel potrjuje tudi sklep št. I Cp 381/2005 z dne 20. 4. 2005, iz katerega je razvidno, da je kot začetek subjektivnega roka za vložitev obnove postopka treba šteti trenutek, ko je toženec pridobil sklep o dedovanju. Tudi ostala sodna praksa brez izjeme interpretira sporni določbi 6. in 8. člena ZZK-1 le v zvezi s pridobitvijo oziroma s prenehanjem stvarne pravice (sodba II Ips 212/2000 z dne 18. 10. 2000, Ips 252/2000 z dne 8. 11. 2000, I Cp 662/2006 z dne 6. 9. 2006 in II Cpg 35/2005 z dne 3. 11. 2005). Ker ima v obravnavanem primeru vpis lastninske pravice na podlagi priposestvovanja deklaratoren značaj, ni pomembno, da tožeči stranki nista predlagali vpisa lastninske pravice, bistveno je, da sta bila lastnika. Sklepno tožeči stranki predlagata, da sodišče odpravi izpodbijani sklep ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje do plačila.

Prizadete stranke A.A., B.B., in C.C., ki jih vse zastopa odvetnik E.E., v odgovoru na tožbo navajajo, da ne obstaja podlaga, na podlagi katere načelu zaupanja v zemljiško knjigo ne bi bilo mogoče priznati veljave tudi na procesnem področju. Nelogično bi bilo, če bi moral upravni organ v postopku, v katerem je za priznanje položaja strank treba ugotavljati lastninsko stanje nepremičnin, sam ugotavljati, ali morda ne obstaja kakšen zemljiškoknjižno nerealiziran pravni posel. Upravni organ se mora opreti na podatke iz zemljiške knjige. Vsakdo je dolžan sam poskrbeti, da se njegove pravice vknjižijo v zemljiško knjigo in mora nositi vse posledice, ki bi lahko nastale zaradi opustitve takšnega ravnanja. Opozarjajo na sodbo I Up 1021/2002 z dne 6. 7. 2005, v kateri je Vrhovno sodišče poudarilo, da je upravni organ pravilno na podlagi izpiska zemljiške knjige ugotovil, da tožnika nista bila zemljiškoknjižna lastnika nepremičnin, na katerih je bil izveden postopek parcelacije. Vrhovno sodišče je procesno legitimacijo presojalo glede na zemljiškoknjižno stanje nepremičnin, po mnenju prizadetih strank pa je potrebno enako ravnati tudi v tem primeru. Prizadete stranke so ravnale v dobri veri ter za gradnjo pridobile vsa potrebna dovoljenja, zaradi česar ne morejo utrpeti škodljivih posledic, ki so posledica opustitve dolžnega ravnanja tožečih strank. Menijo, da je treba upoštevati tudi 44. člen SPZ, saj so v dobri veri na podlagi odločbe pristojnega organa pridobile pravico graditi na svoji parceli, zato jim dejstvo, da tožeči stranki nista vpisani v zemljiško knjigo in poskrbeli za vpis svojih pravic, ne more biti v škodo. Sklepno predlagajo, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V pripravljalni vlogi z dne 4. 9. 2009 tožeči stranki navajata, da se prizadete stranke neutemeljeno sklicujejo na sodbo Vrhovnega sodišča opr. št. I Up 1021/2002 z dne 6. 7. 2005, saj je bilo v tem primerno sporno, ali sta tožnika, ki nista bila zemljiškoknjižna lastnika, dejanska lastnika nepremičnin. Kljub temu je sodišče ugotavljalo, ali sta imetnika lastninske pravice in nato po ugotovitvi, da nista dejanska lastnika, zaključilo, da nista izkazala pravice sodelovati v postopku. Ta judikat govori celo v prid stališču tožečih strank, saj za udeležbo v postopku ni odločilno zemljiškoknjižno stanje, ampak tudi dejansko stanje, če to ni usklajeno z zemljiškoknjižnim stanjem. Prizadete stranke se zmotno se sklicujejo na 44. člen SPZ, ki ureja le temeljna načela stvarnega prava, stvarne pravice ter način njihove pridobitve in prenehanja.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem sklepu ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba je utemeljena.

V skladu z določbo 267. člena ZUP mora pristojni organ preizkusiti, ali je predlog za obnovo postopka dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana. V obravnavanem primeru je upravni organ zavrgel predlog za obnovo postopka, končanega z izdajo gradbenega dovoljenja investitorjem za gradnjo dveh stanovanjskih dvojčkov na zemljišču parc. št. 1426/6, 1426/7 in 1426/12 k.o. ..., št. 351-2843/2007-18 z dne 26. 3. 2008, ker je ugotovil, da sta ga tožeči stranki vložili kot neupravičeni osebi. Stvar presoje je torej, ali sta tožeči stranki upravičeni vložiti predlog za obnovo postopka izdaje predmetnega gradbenega dovoljenja, saj upravna organa nista ugotavljala drugih procesnih predpostavk.

Tožeči stranki svoj predlog za obnovo postopka, ki ga vlagata na podlagi 9. točke 260. člena ZUP, opirata na okoliščino, da sta bili v času izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi izpolnjenih pogojev za priposestvovanje lastnici zemljišča parc. št. 1426/10 k.o. ..., ki neposredno meji na zemljišče gradnje. Predlogu za obnovo sta priložili Pogodbo o priznanju priposestvovanja z dne 21. 5. 2008 (posadna listina), iz katere izhaja, da je prejšnji lastnik D.D., ki je sodeloval v postopku izdaje gradbenega dovoljenja kot zemljiškoknjižni lastnik, izrecno priznal, da tožečima strankama pripada lastninska pravica na sporni nepremičnini, ki je nastala na podlagi priposestvovanja. Na podlagi posadne listine sta bili tožeči stranki kasneje, po izdaji gradbenega dovoljenja, tudi vpisani v zemljiško knjigo kot lastnici tega zemljišča. Kot izhaja iz razlogov drugostopenjske odločbe, v kateri se pritožbeni organ strinja s prvostopenjskim organom, da sta tožeči stranki predlog za obnovo vložili kot neupravičeni osebi, v zadevi ni sporno, da so bili v času izdaje gradbenega dovoljenja izpolnjeni pogoji za priposestvovanje zemljišča parc. št. 1426/10 k.o. ... in da sta bili zato tožeči stranki v tem času že lastnici spornega zemljišča, ki pa v zemljiško knjigo kot taki (še) nista bili vpisani. Prav tako ni sporno, da sta tožeči stranki lastninsko pravico na zemljišču s priposestvovanjem pridobili na originaren način in je njen vpis v zemljiško knjigo zgolj dekleratorne narave, kar pomeni, da je lastninska pravica izkazana od trenutka, ko so stekli pogoji za priposestvovanje. Po presoji sodišča je za odločanje o tem, ali sta tožeči stranki v smislu 267. člena ZUP upravičeni osebi za vložitev predloga za obnovo postopka odločilnega pomena, da sta bili tožeči stranki v času izdaje gradbenega dovoljenja lastnici zemljišča in da je takratni zemljiškoknjižni lastnik v tem postopku uveljavljal oziroma varoval pravne koristi iz naslova lastninske pravice, ki pa mu iz tega naslova niso pripadale. Povedano drugače: šele po izdaji gradbenega dovoljenja se je izkazalo, da je prejšnji lastnik zemljišča v gradbenem postopku sodeloval na podlagi lastninske pravice, ki je takrat sicer bila vpisana v zemljiško knjigo, vendar mu zaradi priposestvovanja lastninska pravica ni (več) pripadala, zato je po presoji sodišča v postopku sodelovala oseba, ki ni imela te pravice v smislu določil tedaj veljavnega 62. Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZGO-1), ki določa, kdo so stranke oziroma stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

V obravnavani zadevi glede na povedano ni odločilnega pomena, da upravnemu organu ni mogoče ničesar očitati, ker je le-ta prejšnjemu lastniku spornega zemljišča položaj stranke priznal na podlagi podatkov iz zemljiške knjige, niti ni odločilnega pomena, da tožeči stranki nista „pravočasno“ poskrbeli za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo in da gre tu tudi za vprašanje investitorjeve pravne varnosti. Bistveno je, da sta tožeči stranki izkazali, da sta bili v času izdaje gradbenega dovoljenja lastnici spornega zemljišča, pri čemer jima druge stranke v postopku ne očitajo, da bi vedeli za postopek izdaje gradbenega dovoljenja, kar bi lahko vplivalo na njun procesni položaj v tem postopku.

V upravnem postopku je organ vezan na podatke, ki izhajajo iz zemljiške knjige in za lastnika velja tista oseba, ki je vpisana kot lastnik v zemljiški knjigi. Gre za publicitetno načelo iz 11. člena SPZ, ki se v pravnem prometu povezuje še z načelom zaupanja v zemljiško knjigo (iz 10. člena SPZ oziroma 1. odstavka 8. člena ZZK-1), dobre vere in skrbnostjo ravnanja v pravnem prometu. Vendar pa pravne domneve ne veljajo absolutno, predvsem pa je treba upoštevati tudi naravo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, v katerem sploh ne pride do pravnega prometa. Zato v tem postopku niti ni mogoče pripisati odločilnega pomena upoštevanju pravil, ki veljajo za varstvo pravnega prometa, temveč mora upravni organ v postopek pritegniti tiste stranke, ki jim ta pravica dejansko pripada ob upoštevanju določil ZGO-1, ZUP in SPZ. Status stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v primerih, ko je obstoj stvarne pravice pogoj za sodelovanje v postopku, ima torej tisti upravičenec, ki nedvomno izkaže svoje stvarnopravno upravičenje, zato pravnega varstva ni mogoče vnaprej in za vse primere odreči osebi, ki to upravičenje izkaže po izdaji odločbe, pa četudi upravni organ in ostale stranke v postopku za to upravičenje glede na zemljiškoknjižno stanje v trenutku izdaje gradbenega dovoljenja niso mogle vedeti. Ravno takšnim položajem pa je namenjeno izredno pravno sredstvo obnove postopka. V to ureditev je že zakonodajalec vgradil tehtanje med dvema nasprotujočima si vrednotama, in sicer med zakonitostjo izvedbe upravnega postopka na eni strani in pravno varnostjo, ki jo zagotavlja nespremenljivost konkretnih pravnih razmerij, na drugi strani.

Po presoji sodišča glede na ugotovljeno dejansko in pravno stanje tožeči stranki tako utemeljeno ugovarjata, da njuno upravičenost do vložitve predloga za obnovo postopka izkazuje ugotovitev, da sta bili v času izdaje gradbenega dovoljenja lastnici sporne nepremičnine, zato je bil njun predlog nepravilno zavržen. V ponovnem postopku bo moral upravni organ upoštevati stališča iz te sodbe ter se opredeliti do predloženega ekspertnega mnenja v zvezi z zatrjevanji glede napačno prikazanega vplivnega območja gradnje, ki sta ga oba upravna organa zaradi napačnega stališča glede upravičene osebe opredelila kot brezpredmetnega. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 in 109/09 – odločbi Ustavnega sodišča, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu, da v ponovnem postopku odloči v roku, določenem v 4. odstavku 64. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, sta tožeči stranki v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičeni do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik), na podlagi katerega sta tudi tudi zahtevala njihovo povrnitev. Zadeva je bila rešena na seji, tožeči stranki pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se jima priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006) in ne od izdaje te sodbe dalje, kot sta to zahtevala tožeči stranki.