Jedro

Če je koncesijska pogodba odpovedana, ni podlage za nadaljnje izvrševanje koncesionirane dejavnosti. Brez tega pa se ne morejo udejanjiti niti iz tega izvirajoča pričakovanja v zvezi z zaposlitvami ter pridobivanjem dohodka, vezanega na program opravljenih storitev. Zato so zatrjevane negativne posledice dejansko posledice odpovedane pogodbe, ne pa odločbe o odvzemu koncesije oziroma spornega pravnega razmerja.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča in tožena stranka trpita sami svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Mestne občine Ljubljana št. 160-7/2010-23 z dne 29. 1. 2016. V njej je toženka odločila: da je koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti, ki jo je Mestna občina Ljubljana podelila tožnici z odločbo št. 502-39/98 z dne 8. 6. 1999, prenehala 6. 10. 2009(1) in da se tožnici koncesija odvzame (1. točka izreka); da odločba postane izvršljiva z dnem njene dokončnosti (2. točka); da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka).

2. Tožnica je s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in predlagala, naj sodišče zadrži izvršitev izpodbijane odločbe o odvzemu koncesije do pravnomočne odločitve v tem postopku, podrejeno, naj učinek odpovedi koncesije z omenjeno odločbo zadrži do izteka petnajstdnevnega roka po pravnomočnosti odločitve upravnega sodišča. 3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo zavrnilo, saj je menilo, da tožnica ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode kot pogoja za izdajo začasne odredbe iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navedlo je, da so posledice, na katere se sklicuje tožnica (prenehanje delovnega razmerja vseh zaposlenih v lekarni, prenehanje pogodb, sklenjenih z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije - ZZZS in s podjetjem A., d. d., kot najemodajalcem poslovnega prostora), posledica odpovedi pogodbe o koncesiji, ne pa obravnavanega spornega razmerja. Izdaja predlagane začasne odredbe in nadaljnje izvajanje lekarniške dejavnosti brez veljavne koncesijske pogodbe glede na 16. člen v povezavi s šesto alinejo 18. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) bi torej pomenilo vzdrževanje pogodbenega razmerja, kar ni predmet tega upravnega spora.

4. Tožnica je zoper omenjeni sklep vložila pritožbo. Oporeka stališču sodišča prve stopnje, da se izpodbijana odločba ne izvršuje po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o upravni izvršbi in da zato zadržanje njene izvršitve na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ni mogoče. Poudarja, da odločba ni zgolj ugotovitvena, saj je v izreku naveden tudi odvzem koncesije. Ta pa se izvrši z obvestilom ustreznim organom (ZZZS, Ministrstvu za zdravje, lekarniški zbornici) o odvzemu koncesije, z izbrisom koncesionarja iz seznama koncesionarjev pri pristojnem upravnem organu in z izbrisom lekarnarja iz registra lekarnarjev (17. člen ZLD). Poleg tega je zmotno razumevanje sodišča, da je prišlo do težko popravljive škode že z odpovedjo pogodbe o koncesiji in ne šele z izpodbijano odločbo o njenem odvzemu. Odločitev o zakonitosti odvzema koncesije je samostojna odločitev, ki ne posega v obstoj ali neobstoj pogodbe o koncesiji. V primeru uspeha v tem upravnem sporu bo tožnica še vedno imela dovolj pravnih sredstev za dosego sklenitve nove pogodbe o koncesiji, med drugim tudi tožbo na sklenitev pogodbe. Ker glede na 18. člen ZLD vprašanje obstoja pogodbe o koncesiji ni predhodno vprašanje pri odločanju o zakonitosti odvzema koncesije, upravno sodišče ne sme obravnavati pogodbe o koncesiji in nanjo vezati presojo zakonitosti odvzema koncesije. Pojasnjuje, zakaj je bila odpoved koncesijske pogodbe, sklenjene za nedoločen čas, s strani toženke nezakonita. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, razveljavi izpodbijani sklep in ugodi njenemu predlogu za izdajo začasne odredbe, podrejeno, naj zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da v odločbi ni bilo odločeno o terjatvi, ampak le ugotovljeno, da je s prenehanjem pogodbe prenehalo tudi koncesijsko razmerje, torej obstoj pravnega dejstva prenehanja koncesije. Vprašanje, kaj bodo glede tega storili ZSSS, ministrstvo in lekarniška zbornica, ni stvar izvršitve po ZUP. Meni, da je napačna tudi trditev, da pogodba in koncesija nista povezani, in se sklicuje na 41. člen Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS). Predlaga, naj sodišče pritožbo zavrne, tožnici pa naloži plačilo stroškov postopka.

6. Pritožba ni utemeljena.

7. Neutemeljeno je stališče toženke, da je sporna odločba le ugotovitvena, saj je v izreku jasno zapisano, da se tožnici koncesija odvzame. O tem, ali je na področju zdravstvene dejavnosti zaradi odpovedi koncesijske pogodbe mogoče odvzeti tudi koncesijo in ali ima toženka ob dejstvu prenehanja koncesijske pogodbe sploh pooblastilo za izdajanje kakršnihkoli odločb (torej tudi zgolj ugotovitvene), bo predmet odločanja v zvezi s tožbo, za ta pritožbeni postopek pa so te navedbe nepomembne.

8. Sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek istega člena).

9. Navedeni določbi urejata vrsti začasnih odredb, ki jih je mogoče izdati v upravnem sporu: odložitveno (drugi odstavek) in ureditveno začasno odredbo (tretji odstavek). Izdaja odložitvene začasne odredbe je predvidena za primere nastanka težko popravljive škode kot posledice izvršitve upravnega akta, kateri se tožnik (ki se sicer ne strinja z naloženo obveznostjo) ne bi mogel upreti. Izvršitev, ki ni odvisna od njegovega sodelovanja, je prisilna izvršitev, ki jo je mogoče doseči vselej, ko so izpolnjeni pogoji za izvršbo na podlagi določb ZUP ali drugega zakona, ki ureja postopek izvršbe upravne odločbe. ZUP pa določa, da se izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost (284. člen).

10. V obravnavanem primeru z ugotovitvijo o prenehanju koncesije in o njenem odvzemu ni bilo odločeno o tovrstnih obveznostih, zato je pravilno stališče prvostopenjskega sodišča, da izvršitve izpodbijane odločbe ni mogoče zadržati na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1. To stališče je v skladu tudi z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča(2), na kar ne more vplivati pritožnikovo sklicevanje na nadaljnje posledice sporne odločbe, do katerih naj bi prišlo zaradi seznanitve drugih organov z odvzemom koncesije.

11. Vendar sodišče prve stopnje svoje odločitve ni oprlo na omenjeno stališče, saj iz obrazložitve izhaja, da je bilo zanjo odločilno, da tožnica ni izkazala težko popravljive škode, ki bi bila posledica odvzete koncesije. Ob tem, ko je štelo, da je tožnica s predlogom za zadržanje učinka odpovedi koncesije z odločbo predlagala začasno odredbo po tretjem odstavku omenjenega člena ZUS-1, je pravilno pojasnilo, da je omenjena škoda pogoj za izdajo začasne odredbe po obeh zakonskih določbah. S tem v zvezi pa se Vrhovno sodišče strinja s prvostopenjskim, da v predlogu za izdajo začasne odredbe zatrjevana škoda ni neposredna posledica odvzema koncesije ampak odpovedane pogodbe.

12. Iz tretjega v povezavi z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 izhaja, da je začasna odredba sredstvo za preprečitev škodljivih posledic spornega pravnega razmerja. Z njo (z ureditvijo nastalega stanja) se za čas trajanja upravnega spora do njegovega pravnomočnega zaključka prepreči nastanek težko popravljive škode, katere nastanek tožniku sicer verjetno grozi že med samim sodnim postopkom. Namen začasne ureditve stanja je torej preprečiti, da morebitni tožnikov kasnejši uspeh v upravnem sporu zaradi že nastale nepopravljive ali težko popravljive škode zanj ne bo ostal brez pomena, to je v primerih, ko stranka kljub uspehu v upravnem sporu ne bi mogla doseči (ali pa bi to z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja (v konkretnem primeru stanja, kot da do odvzema koncesije ne bi prišlo). Poleg tega zahteva, da se uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, pomeni, da mora med njim in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza (tako Vrhovno sodišče tudi v sklepu I Up 105/2015 z dne 27. 5. 2015).

13. Pri tej presoji pa v obravnavani zadevi ni mogoče spregledati, da je toženka tožnici že pred izdajo sporne odločbe odpovedala pogodbo o koncesiji,(3) kar je upoštevalo tudi prvostopenjsko sodišče v izpodbijanem sklepu. Po presoji Vrhovnega sodišča je to okoliščina, zaradi katere tožnica ne more več opravljati dejavnosti zasebnega lekarnarja, s prenehanjem opravljanja dejavnosti oziroma poslovanja pa so povezane vse nadaljnje posledice, ki jih zatrjuje (od izgube možnosti pridobivanja dohodka za svoje preživljanje in preživljanje zaposlenih do prekinitve najemne pogodbe za prostore).

14. Iz določb ZLD namreč izhaja, da se koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti podeli po izvedenem javnem razpisu (13. člen) z odločbo (prvi odstavek 15. člena), s pogodbo o koncesiji pa koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem lekarniške dejavnosti, pogoje, pod katerimi mora koncesionar opravljati svojo dejavnost, začetek izvajanja koncesije, rok za odpoved koncesije in sredstva, ki jih za opravljanje lekarniške dejavnosti zagotavlja koncedent (16. člen). To pomeni, da se z odločbo opravi izbira prijavitelja, s katerim (ne pa s kom drugim) koncedent lahko sklene koncesijsko pogodbo. Njena vsebina, kot je določena v 16. členu ZLD, kaže, da je sklenitev pogodbe konstitutivni element za začetek izvrševanja koncesije, saj so v njej določeni pogoji za opravljanje dejavnosti. S sklenitvijo pogodbe se uresniči upravičenje, ki je dano z odločbo o podelitvi koncesije - če je pogodba odpovedana, torej ni podlage niti za nadaljnje izvrševanje koncesionirane dejavnosti, brez tega pa se ne morejo udejanjiti niti iz tega izvirajoča pričakovanja v zvezi z zaposlitvami ter pridobivanjem dohodka, vezanega na program opravljenih storitev, za katerega morajo izvajalci zdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije skleniti pogodbo in v njej med drugim določiti ceno programa oziroma storitev (64. in 65. člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, ZZVZZ).

15. Zato se pritožbeno sodišče, ne glede na to, da sta odločba o podelitvi koncesije in kasneje sklenjena pogodba z izbranim koncesionarjem različna pravna akta, strinja s prvostopenjskim sodiščem, da so zatrjevane negativne posledice dejansko posledice odpovedane pogodbe, ne pa odločbe o odvzemu koncesije oziroma spornega pravnega razmerja. Enaka stališča izhajajo tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 532/2009 z dne 7. 1. 2010, s katerim je v predhodni tožničini zadevi v enakih okoliščinah (odpovedana pogodba o koncesiji, odvzem koncesije z odločbo, zatrjevane enake škodljive posledice) zavrnilo njeno zahtevo za izdajo začasne odredbe.

16. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

17. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (154. člen in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

18. Toženka z navedbami v odgovoru na pritožbo ni v ničemer prispevala k odločitvi, zato je Vrhovno sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena in prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

(1) Iz odločbe je razvidno, da ugotovitev o prenehanju koncesije temelji na pred tem odpovedani koncesijski pogodbi - s potekom odpovednega roka 6. 10. 2009 je prenehalo koncesijsko razmerje.

(2) Npr. sklepi I Up 265/2009 z dne 16. 7. 2009, I Up 170/2008 z dne 8. 5. 2008, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012. (3) Glede tega je v tožbi navedla, da je Vrhovno sodišče s sodbo III Ips 64/2014 z dne 28. 10. 2015 odločilo, da je bila odpoved te pogodbe zakonita.