Jedro

Občina kot udeleženka v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 nima (z zakonom določene) stvarne legitimacije „skrbnika“ javnega interesa v teh postopkih. Pri občini gre za sui generis udeleženca postopka za izdajo gradbenega dovoljenja brez z zakonom jasno določene vloge. To lahko pomeni le, da je vlogo občine treba omejiti, v povezavi z uporabo oziroma izvrševanjem prostorskih aktov v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, na opozarjanje na pravilno uporabo prostorskih aktov. Na tako vlogo občine kaže tudi nova zakonska ureditev, saj v zdaj veljavnem Gradbenem zakonu občina, na območju katere leži nameravana gradnja, ni več določena kot udeleženka postopka za izdajo gradbenega dovoljenja.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo izdala investitorju A.A. gradbeno dovoljenje za gradnjo dveh stanovanjskih hiš na zemljiščih s parcelnimi številkami 609/11, 609/12 in 609/13, vse k.o. ..., po tam navedenem projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja iz marca 2017, novelacija avgust 2017, ki je sestavni del tega dovoljenja, po tam navedenih splošnih pogojih gradnje.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 4. 10. 2017 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano gradbeno dovoljenje.

3. Tožnica v tožbi navaja, da Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v 62. členu določa, da je občina lahko stranka postopka, če pravočasno prijavi svojo udeležbo; zakon torej ne določa nobenih omejitev v smislu, katerih ugovorov občina kot stranka postopka ne bi mogla podati. Razlogovanje upravnega organa, da občina ne more ugovarjati, da je prišlo da napačne uporabe materialnega prava, to je prostorskega akta, nima pravne podlage. Občina vstopa v postopek kot stranka na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1, ko se pokaže potreba po varovanju javnega interesa. Tožnica se v nadaljevanju sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-165/09 ter navaja, da iz navedene odločbe izhaja, da pravica sodelovanja v postopku ne sme biti sama sebi namen, pač pa ima stranka postopka, s tem ko sodeluje v postopku, tudi pravico, da s pravnim sredstvom uveljavlja vse napake, ki se pojavijo v postopku. Prvostopenjski organ pa se glede ugovorov tožnice ni izrekel, s čemer je zagrešil kršitev v smislu 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih. Skladnost nameravane gradnje s prostorskim aktom je po 1. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 bistven element gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da se vprašanju skladnosti upravni organ ne sme izogniti. Pravice občine kot javnopravnega subjekta v postopku tudi niso omejene z nobenim drugim predpisom. Tožnica se v nadaljevanju sklicuje na Evropsko listino lokalne samouprave ter Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), 21. člen, ki določa, da je občina pristojna za načrtovanje prostorskega razvoja in da v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov. Glede na to tožnica vztraja pri ugovorih, ki jih je podala v postopku za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja, in o katerih se upravni organ ni izrekel. Ugovori se nanašajo na pravilno uporabo materialnega predpisa. Tožnica najprej ugovarja, da parkirne površine, ki so prikazane v projektni dokumentaciji, niso ustrezne z vidika varnosti v cestnem prometu in preprečevanja vzvratne vožnje preko individualnega priključka na lokalno cesto..., ki leži na zemljišču s parc. št. 900/1 k.o. .... Tožnica se pri tem sklicuje na Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto B8 Beričevo (v nadaljevanju Odlok o PUP). V nadaljevanju tožnica ugovarja, da je meja med parcelama 609/12 in 609/13 določena tako, da se bo SV nameravani objekt s svojo J fasado dotikal meje parcele št. 609/13, ki predstavlja funkcionalno zemljišče JZ nameravanega objekta, kjer je tudi predviden parkirni prostor za dva avtomobila za potrebe JZ objekta. Takšna rešitev je po mnenju tožnice neustrezna in le generira medsosedske spore. Tožnica se v zvezi z ugovorom sklicuje na Odlok o PUP, točko 10.3 (Odmiki). V nadaljevanju tožnica ugovarja, da je medsebojni odmik med objektoma premajhen, tako da ni zagotovljeno ustrezno osončenje objekta. Tožnica se ob tem sklicuje na Pravilnik o učinkoviti rabi energije v stavbah (v nadaljevanju Pravilnik o učinkoviti rabi) in Pravilnik o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj (v nadaljevanju Pravilnik o minimalnih tehničnih zahtevah). Tožnica dalje navaja, da nameravana gradnja tudi ne zadosti zahtevam prostorskega akta glede razmerja med pozidanim in nepozidanim delom ter zahtevam glede odmikov od parcelnih mej glede na prostorski akt. Tožnica ugovarja še, da ker poteka meja med parcelama 609/12 in 609/13 po fasadi SV stavbe, tudi ni upoštevana zahteva odloka, da mora biti odmik od parcelne meje najmanj 4 metre. Nadalje dejstvo, da sta objekta medsebojno oddaljena le 2,25 m, kaže na to, da ni zagotovljena ustrezna požarna varnost in možnost intervencije, saj se objekta praktično dotikata, od sosednjih objektov in parcelnih mej pa so oddaljena z minimalnimi odmiki, kar vse skupaj onemogoča zagotovitev normalne uporabljivosti nameravane gradnje in njene varnosti. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor tudi drugim strankam upravnega postopka. Odgovoril je A.A., ki tožnici oporeka aktivno legitimacijo za tožbo, tožbene navedbe pa prereka kot neutemeljene ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma podrejeno zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožba ni utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali občina (tožnica v tem upravnem sporu) kot stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 z ugovori lahko varuje javni interes.

8. Po četrtem odstavku 62. člena ZGO-1 je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja, če najpozneje v osmih dneh po prejemu obvestila o vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja priglasi svojo udeležbo pristojnemu upravnemu organu za gradbene zadeve; če svoje udeležbe ne priglasi v predpisanem roku, se šteje, da se je odpovedala pravici sodelovati kot stranka v postopku.

9. V obravnavani zadevi je občina (tožnica) udeležbo prvostopenjskemu organu (pravočasno) priglasila. V postopku pa je nato uveljavljala naslednje ugovore: da bodo z lego novozgrajenih objektov kršene določbe Odloka o PUP o odmikih; da bodo kršene določbe Pravilnika o učinkoviti rabi in Pravilnika o minimalnih tehničnih zahtevah, ker zaradi premajhnega medsebojnega odmika objektov ne bo zagotovljeno ustrezno osončenje; da nameravana gradnja tudi ne zadosti zahtevam Odloka o PUP glede razmerja med pozidanim in nepozidanim delom; da ni upoštevana zahteva Odloka o PUP o odmikih od parcelne meje ter da glede na majhno medsebojno oddaljenost objektov ni zagotovljena ustrezna požarna varnost. Prvostopenjski organ je ugovore zavrnil iz razlogov, da je po dodatni preveritvi presodil, da je gradnja glede na določila prostorskega akta dopustna, da so ugovori neobrazloženi ter da so nedovoljena novota. V pritožbenem postopku je občina dodala še ugovor kršitve Odloka o PUP zaradi neustreznih parkirnih površin in dovozov. Drugostopenjski organ pa je vse ugovore občine zavrnil kot neutemeljene, ob tem ko je presodil, da je skladnost gradnje s prostorskim aktom glede vseh očitanih kršitev zagotovljena, in hkrati navedel, da občina sicer ni legitimirana za ugovore javnopravnega značaja, kot jih je podala, niti na podlagi določb ZLS ne, kajti presoja skladnosti gradnje s prostorskim aktom je po določbi 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 v izključni pristojnosti upravne enote.

10. Sodišče tožnici ne pritrjuje, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko varuje javni interes, ob utemeljevanju, da ZGO-1 v 62. členu tovrstnih omejitev ne določa. Kot izhaja iz citiranega četrtega odstavka 62. člena ZGO-1, določb o stvarni legitimaciji občine, na območju katere nameravana gradnja leži, v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, nima. Iz obrazložitve Predloga ZGO-1B1 (z ZGO-1B je bila določba četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 v zakon dodana) pa izhaja namen zakonodajalca, da se s tem omogoči lokalni skupnosti, da vstopi v postopek in uveljavi svoj interes, ki se nanaša na urejanje prostora na območju občine. Vendar ker stvarno legitimacijo (aktivno, pasivno, stranskega udeleženca, drugega udeleženca postopka) lahko določi (le) materialni predpis, s tem da določi, kdo ima na določenem upravnopravnem področju določeno pravico ali določeno obveznost ali določen pravni interes, niti ob upoštevanju zgodovinske metode ni mogoče sprejeti razlage, ki jo zagovarja tožnica, da namreč z ugovori, ki se nanašajo na pravilnost uporabe prostorskih aktov, lahko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja varuje javni interes. V četrtem odstavku 62. člena ZGO-1 namreč zakonsko priznan interes, ki ga občina s svojim delovanjem pri sprejemanju odločitve lahko uveljavi, ni naveden. Tudi upoštevaje določbe 21. člena ZLS, po katerih kot lokalne zadeve javnega pomena občina samostojno načrtuje prostorski razvoj in v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov, sodišče ne najde podlage za razlago, da bi občina mogla v postopku za izdajo posamičnega akta, s katerim se odloči o investitorjevi zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja v skladu z določbami 68. člena ZGO-1 (ta zakon je bil v veljavi v času odločanja organa o izdaji predmetnega gradbenega dovoljenja), kot svoj pravno upošteven interes uveljavljati javni interes. Tožnica tako zmotno meni, da ker njene pravice kot občine v zvezi z udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi četrtega odstavka 62. člen ZGO-1 niso omejene, da lahko uveljavlja (tudi) ugovore neskladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom. Ob tem se tožnica tudi ne more z uspehom sklicevati na Evropsko listino lokalne samouprave, ki naj bi ji dajala določene pravice in pooblastila, saj se ta zgolj sklicuje na v državi podeljene pravice in pooblastila.

11. Kolikor se tožnica sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, sodišče dodaja, da stališča, ki jih je Ustavno sodišče podalo v navedeni odločbi, v predhodni točki podanemu mnenju sodišča zgolj pritrjujejo. Ustavno sodišče namreč razloguje (pri čemer se razlogi nanašajo na stranskega udeleženca v postopku, po analogiji pa jih je mogoče upoštevati tudi za drugega udeleženca v postopku, ki ni aktivna ali pasivna stranka) ... da mora obstajati določeno razmerje (stranskega) udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka; to razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima in kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku; (stranski) udeleženci imajo po določbah ZUP enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno … (17. točka obrazložitve). Če naj bi se torej občina udeleževala upravnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, uvedenega na zahtevo drugega, zaradi varovanja javnega interesa, bi po mnenju sodišča taka njena vloga morala iz zakona neposredno izhajati.

12. Pri tem pa se v pravni teoriji tudi navaja, da so pristojni organi, ki vodijo in odločajo v upravnih postopkih, dolžni ravnati v skladu z javnim interesom in niso upravičeni ravnati v skladu z njemu nasprotnimi zasebnimi interesi posameznikov, saj je to v nasprotju z razlogom za obstoj teh organov, ki so bili ustvarjeni tako za opredeljevanje kot tudi za varovanje javnega interesa2. Poleg tega dolžnost varovanja javne koristi, določene z zakonom ali drugim predpisom, izhaja za vse organe, ki oziroma ko odločajo v upravnih zadevah (7. člen ZUP). Navedeno pa za sodišča ne velja, saj morajo v okviru zakona enakovredno varovati tudi zasebne interese posameznikov3. Kar pomeni, da dolžnost varovanja javnega interesa velja tudi za organ iz prvega odstavka 54. člena ZGO-1, to je pristojni upravni organ za gradbene zadeve (upoštevaje prvi in drugi odstavek 9. člena Zakona o državni upravi ter četrti odstavek 14. člena tega zakona so to upravne enote). Tako mora ta organ v postopku ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja preveriti tudi, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (prva alineja prvega odstavka 66. člena ZGO-1), pri čemer v materialno pravnih določbah zakona ni podlage za razlago, da občina more v funkciji varovanja javnega interesa ugovarjati, da je v postopku prišlo do napak pri uporabi prostorskih aktov.

13. Glede na vse navedeno občina kot udeleženka v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 torej nima (z zakonom določene) stvarne legitimacije „skrbnika“ javnega interesa v teh postopkih. Tako se izkaže, da gre pri občini za sui generis udeleženca postopka za izdajo gradbenega dovoljenja brez z zakonom jasno določene vloge. Kar pa po mnenju sodišča lahko pomeni le, da je vlogo občine treba omejiti, v povezavi z uporabo oziroma izvrševanjem prostorskih aktov v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, na opozarjanje na pravilno uporabo prostorskih aktov. Na tako vlogo občine kaže tudi nova zakonska ureditev, saj v zdaj veljavnem Gradbenem zakonu občina, na območju katere leži nameravana gradnja, ni več določena kot udeleženka postopka za izdajo gradbenega dovoljenja.

14. Sodišče presoja kot neutemeljen tudi ugovor tožnice, da se izpodbijane prvostopenjske odločbe ne da preizkusiti. Glede prvostopenjske odločbe sodišče sodi, da je utemeljena nekonsistentno in nepravilno, saj navaja nasprotujoče si in tudi nepravilne razloge za odločitev. Ugovori, ki jih je tožnica podala v postopku (vloga z dne 28. 8. 2017 v ponovnem postopku), namreč niso neobrazloženi in tudi ne prepozni. Drugačne, pravilne razloge za odločitev je zakonito mogel navesti drugostopenjski organ. Po tretjem odstavku 248. člena ZUP namreč organ druge stopnje, če spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne. Tako pa je drugostopenjski organ v obravnavani zadevi tudi ravnal. V razlogih svoje odločbe je vse ugovore občine zavrnil kot neutemeljene, ob tem ko je presodil, da je skladnost gradnje s prostorskim aktom glede vseh očitanih kršitev zagotovljena (tako je mogel ravnati glede na določbo drugega odstavka 247. člena ZUP, po kateri organ druge stopnje po uradni dolžnosti preizkusi, ali v postopku na prvi stopnji ni bil prekršen materialni zakon), hkrati pa je pravilno navedel tudi, da občina ni legitimirana za ugovore javnopravnega značaja, kot jih je podala, kajti presoja skladnosti gradnje s prostorskim aktom je po določbi 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 v izključni pristojnosti upravne enote. Kolikor pa se je drugostopenjski organ skliceval tudi na sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 58/2011 in X Ips 63/2011, ima tožnica prav, da nista bila objavljena; vendar pa je obrazložitev odločitve tudi brez upoštevanja navedenih judikatov zadostna, saj je organ s sklicevanjem na judikata zgolj s primeroma iz sodne prakse dodatno utemeljeval svoje (pravilno) stališče, da občina v postopku izdaje gradbenega dovoljenja kot udeleženka na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 ne more uveljavljati ugovorov zaradi varovanja javnega interesa.

15. Zaključno sodišče še dodaja, da je zgrešeno stališče tožnice, da kolikor se občini ne prizna pravice varovanja javnega interesa z uveljavljanjem ugovorov nepravilne uporabe prostorskih aktov, „postopek izdaje gradbenega dovoljenja nima nobenega smisla več, saj zoper napačno odločitev upravnega organa ni učinkovitega pravnega sredstva“. Občina ima v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja na podlagi določbe četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 po mnenju sodišča vlogo, da upravni organ (zgolj) opozarja na pravilno uporabo prostorskih aktov; za odločanje pristojni organi, upravne enote in resorno ministrstvo, pa so po že povedanem po uradni dolžnosti dolžni skrbeti za varstvo javnih koristi. Poleg tega pa ZUP kot udeležence upravnega postopka, ki so upravičeni zastopati javne koristi (v skladu z zakonom in v mejah pooblastila), določa državnega tožilca, državnega odvetnika in morebiten drug državni organ (45. člen).

16. Ker je sodišče ugotovilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj v zadevi ni sporno dejansko stanje, pač pa pravno vprašanje, v posledici česar stranke tudi niso predlagale nobenih dokazov.

17. Stroškovni zahtevek tožnice je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Stroškovni zahtevek stranke z interesom A.A. pa je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku, v povezavi s prvim odstavkom 155. člena tega zakona (vse v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), saj sodišče navedb stranke v odgovoru na tožbo za odločitev ni potrebovalo.

1 Poročevalec DZ št. 83 z dne 13. 9. 2007 2 Tako Kerševan, Androjna v Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 79 3 prav tam, str. 82