Jedro

Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe Ustavnega sodišča obvezne.

Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožeče stranke. Po preteku 15 let se namreč lahko koncesija podaljša. Tudi če se po tem obdobju ne bi podaljšala, bi lahko tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost, le brez koncesije.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka v točki 1 izreka tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo št. 140-01-11/2005 z dne 21. 8. 2006 na področju zobozdravstvenega varstva odraslih v Mestni občini Novo mesto, in sicer se je čas trajanja koncesije spremenil iz nedoločenega časa v določen čas za obdobje 15 let. V točki 3 izreka izpodbijane odločbe je določeno tudi, da je koncesija za določen čas veljavna od 17. 12. 2017 do 17. 12. 2032 in da bo tožena stranka s tožečo stranko sklenila dodatek h pogodbi o koncesiji glede trajanja koncesije. Točka 4 določa, da vse ostale določbe koncesijske odločbe ostanejo nespremenjene, točka 5 izreka pa, da posebnih stroškov ni bilo.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožena stranka že predhodno izdala Odločbo o podelitvi koncesije št. 140-01-11/2005 z dne 21. 8. 2006, s katero je tožeči stranki podelila koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvenega varstva odraslih na območju Mestne občine Novo mesto, in sicer za nedoločen čas. Nadalje je v obrazložitvi odločbe navedeno, da je dne 17. 12. 2017 stopil v veljavo Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K), ki v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo navedenega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona.

3. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. 4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da ji je tožena stranka z izpodbijano odločbo posegla v že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe, zaradi česar meni, da je predmetna odločba nezakonita, češ da je določba 41. člena ZZDej-K protiustavna, ker učinkuje retroaktivno in je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave. Tožeča stranka meni, da je določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v nasprotju s 33. členom (pravica do lastnine), 49. členom (pravica do svobode dela), 74. členom (svobodna gospodarska pobuda), 2. členom (načelo pravne države), 155. členom (prepoved retroaktivnosti) in določbo 158. člena (prepoved posega v pravnomočno razmerje) Ustave. Odločba sicer temelji na zakonski določbi, vendar je zakonodajalec pri tem, ko je zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev ter v pravico pacienta do dostopa zdravstvene storitve. S postopnim omejevanjem koncesijskih pravic, k čemur stremi tudi določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, se kaže slabšanje in zmanšanje možnosti dostopa do zdravstvenih storitev. Zakonodajalec je s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K nedopustno posegel v pravnomočno in dokončno pravico tožeče stranke iz naslova pridobljene pravice do izvajanja koncesijske dejavnosti. Poseg v že pridobljeno pravico pomeni postopanje v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Spremenjena zakonodaja pomeni poseg v pravico do lastnine, saj koncesionarju po poteku 15 let postanejo povsem nepotrebni prostor, oprema in vse, kar je moral zagotoviti, da je lahko pričel izvajati dejavnost. Tožeča stranka meni, da četrti in šesti odstavek 41. člena ZZDej-K spreminja vsebino pravnomočno podeljene pravice in v bistvenem drugače konstituira pravni položaj tožnika. Predlagatelj zakona ni imel nobenega utemeljenega razloga, da poseže v pravico tožeče stranke, da za nedoločen čas izvaja koncesijsko storitev, saj gre za dejavnost v javnem sektorju in v korist posameznikov in tako ni izpolnjen pogoj, da retroaktivnost zahteva javna korist. Prav tako ni izpolnjen pogoj nujnosti. Sprememba pravice do izvajanja zdravstvene dejavnosti pomeni tudi poseg v pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude ter pomeni kršitev pravice do lastnine iz 33. člena Ustave RS in 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP). EKČP v 1. členu namreč ureja varstvo lastnine in daje fizičnim in pravnim osebam pravico do spoštovanja njihovega premoženja. Koncesionar opremo in prostor financira iz lastnih sredstev, torej gre za njegovo lastno premoženje, ki pa je zanj povsem neuporabno in nekoristno, če nima podlage, da bi opravljal svoj poklic in izvajal zdravstveno dejavnost. Tožeča stranka tudi opozarja, da je primerjalno gledano zakonodajalec z Zakonom o lekarniški dejavnosti drugače uredil omejevanje podeljevanja koncesij, pri čemer je ureditev ZZDej-K veliko bolj radikalna in neobičajna. Tožeča stranka predlaga sodišču, da postopek prekine in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena predhodnih in končnih določb ZZDej-K ter dodatno predlaga, naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita ter jo odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je ravnala v skladu z veljavnimi predpisi in izdala odločbo na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki toženi stranki nalaga, da po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije za obdobje 15 let od uveljavitve zakona, pri čemer upravni organ ne presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, temveč mora pri odločanju šteti, da so vsi pravni akti medsebojno skladni vse dotlej, dokler sodna veja oblasti ne odloči drugače. Upravni organ torej ne more odkloniti uporabe zakona. Tožena stranka še navaja, da se ni opredeljevala glede morebitnih neustavnosti zakonske določbe, saj to ni v njeni pristojnosti. Ker tožena stranka ni bila pripravljavec ali vlagatelj predloga zakona, se do navedb v zvezi z namenom zakonodajalca ne more opredeliti. Enako navaja tudi glede posega v že pridobljene pravice, in sicer, da je tožena stranka pravilno in zakonito izdala odločbo na podlagi 41. člena ZZDej-K. Tožena stranka predlaga sodišču, da tožbo zavrne, potrdi odločbo Občinske uprave Mestne občine Novo mesto št. 1601-24/2018 in tožeči stranki naloži povrnitev stroškov tožene stranke.

6. Po seznanitvi z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo, je tožeča stranka vložila obsežno pripravljalno vlogo, v kateri sodišču predlaga, da prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi iz vidika presoje spremembe ureditve v neupravičen poseg v načelo zaupanja v pravo skozi varstvo pravice koncesionarja iz 33., 49. in 74. člena Ustave ter 158. člena Ustave v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave. Ustavno sodišče je izpodbijano ureditev presojalo le iz vidika določb 2. in 155. člena Ustave, potrebna pa je tudi presoja izpodbijane zakonodaje skozi določbo 33. in 74. člena Ustave v zvezi s 14. členom Ustave. Ustavno sodišče naj bi presojo ustreznosti utemeljenega interesa zakonodajalca opravilo iz vidika le enega izmed ciljev zakonodajalca, in sicer prevladujočega javnega interesa pri izvajanju negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov. Odpadla pa naj bi presoja ustreznosti po načelu varstva zaupanja v pravo glede drugega cilja zakonodajalca, to je varstvo konkurence, izostal pa naj bi tudi test sorazmernosti posega v načelo varstva zaupanja v pravo iz vidika vpliva spremembe ureditve na konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Tožeča stranka trdi, da tako iz stališča Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-193/19-14), kot tudi iz odločitev Sodišča EU in Evropske komisije izhaja, da je zdravstvena dejavnost v okviru javne mreže organizirana kot gospodarska dejavnost. Iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti, kako naj bi zastavljena cilja zakonodajalca, torej prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v obliki javnih zavodov in varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist, to je varstvo zdravja in življenja ljudi. Javni interes naj bi bil ogrožen prav zaradi zakonskega zagotavljanja monopolnega položaja javnih zdravstvenih zavodov na podlagi določbe drugega odstavka 42. člena ZZDej-K, v povezavi s časovno omejitvijo koncesij, odločanje o podaljšanju koncesijskega razmerja s koncesionarjem je odvisno izključno od izjave in volje javnega zdravstvenega zavoda, ki deluje na območju izvajanja koncesije določenega koncesionarja, kar po mnenju tožeče stranke predstavlja neenako obravnavo koncesionarja in njegov podrejen položaj na trgu v razmerju do javnega zdravstvenega zavoda. Takšna ureditev krši pravico do svobodne gospodarske pobude in tudi pravila varstva konkurence, saj naj bi o podaljšanju koncesije odločal javni zavod, ki je koncesionarjev konkurent. Dodaja, da sprememba ZZDej-K tako krši pravila varstva konkurence, in sicer trg ni svoboden, ker ima javni zavod prednost izbire izvajanja programa, vstop koncesionarja na trg ni prost, ker je odvisen od predhodne poslovne odločitve njegovega konkurenta na trgu in časovna omejitev pravice izvajati zdravstveno dejavnost v okviru javne mreže je določena le za obstoječega koncesionarja, ne pa tudi za javni zavod. Sprememba ureditve, ki na zakonski ravni slabša konkurenčni položaj koncesionarja nasproti javnemu zavodu je v neskladju z določbo 74. člena Ustave v zvezi z 2. členom Ustave. Koncesionar je omejen tudi v pravici do zasebne lastnine. Zaradi položaja na trgu opravljanja zdravstvene dejavnosti in negotovega stanja glede možnosti podaljšanja koncesije, se koncesionar za večje investicije ne odloča. Nadalje tožeča stranka navaja, da Ustavno sodišče testa sorazmernosti v odločbi U-I-193/19-14 ni opravilo celovito, saj bi moral biti izvršen strogi test sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, to je ali je poseg nujen, primeren in sorazmeren v ožjem pomenu. Pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev predstavlja koncesionarju premoženje, kar potrjuje tudi praksa ESČP. Sprememba ureditve tako posega v pravico koncesionarja do varstva lastnine. Tožeča stranka opozarja, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice, je takšen poseg nedopusten, brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. S spremembo ureditve je posameznik zaustavljen v podjetniški svobodi, zato sprememba zakona povzroča tudi osebne, družinske in socialne posledice. Z iztekom trajanja koncesije se prekine tudi pogodba o financiranju programa koncesije, ki je sklenjena med koncesionarjem in Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS). V tistem trenutku tudi odpade podlaga povračila amortizirane vrednosti nepremičnine, to je ambulantnega prostora, kar predstavlja za koncesionarja negativni poslovni efekt. Zaradi amortizacije izgublja na vrednosti nepremičnina, dejstvo časovne omejitve pa ga onemogoča v vsakršni investiciji, katere amortizacijska doba je daljša od dobe trajanja koncesije. Koncesionar v obdobju 5 let pred iztekom koncesijske dobe ne bo imel poslovnega interesa vlagati in investirati v opremo, saj bo investicija zanj pomenila stroškovno breme. Bo pa primoran izvajati investicijo v obvezno opremo in prostor, ki ju potrebuje, da lahko izvaja zdravstveno dejavnost. S takšnim neenakim položajem koncesionarja v razmerju do javnega zdravstvenega zavoda, je koncesionar oviran v pravici do svobodne gospodarske pobude ter konkurenčnosti v razmerju do javnega zdravstvenega zavoda. Sprememba ureditve tako posega v pravico koncesionarja do varstva lastnine. Tožeča stranka tudi navaja, da so pred Ustavnim sodiščem v obravnavi še druge zahteve za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K v širšem obsegu (U-I-198/19, U-I-415/19 in U-I-434/19). Tožeča stranka tudi navaja, da je predlog tožene stranke v zvezi s povrnitvijo stroškov v celoti neutemeljen, tako po temelju kot po višini, češ da tožena stranka ne more uveljavljati povrnitve stroškov v skladu s Odvetniško tarifo, ker tožene stranke ni zastopal odvetnik, prav tako tožena stranka ni upravičena do povračila stroškov na podlagi 25. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). V nadaljevanju tožeča stranka predlaga sodišču, da prekine sodni postopek ter vloži Zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, in sicer za presojo ustavnosti z določbo 33., 49., 74., 158. člena ter 14. člena Ustave RS, v zvezi z določbo 2. člena Ustave RS. V nadaljnji (drugi) pripravljalni vlogi še dodatno utemeljuje navedena stališča in predloge.

7. Tožena stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah meni, da se Ustavno sodišče v odločbi U-I-193/19-14 ni postavilo na stališče, da gre za gospodarsko dejavnost, pri čemer navedeno dejstvo za odločitev v predmetni zadevi niti ni relevantno. Bistveno je vprašanje ali zakonska ureditev, ki je bila predmet ustavne presoje, pomeni povratno veljavo pravnih aktov, glede česar je Ustavno sodišče že odločilo, in sicer da ne gre za povratno veljavo. Nadalje tožena stranka navaja, da obravnavana zakonska sprememba ne posega v pravico do zasebne lastnine, svobodo dela ali v podjetništvo. Tožeča stranka v svoji vlogi govori o pravici koncesionarja, pri čemer je koncesija samo pooblastilo, ki se podeli fizični ali pravni osebi za opravljanje javne zdravstvene službe. Pooblastilo je enostranski pravni posel in preneha po volji pooblastitelja, kar dodatno potrjuje, da je bilo ureditev četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K mogoče pričakovati. Vsaka strokovno usposobljena oseba, ki ji je bila podeljena koncesija, četudi v trenutku podelitve z nedoločenim časom trajanja, ni s tem imela zagotovljene koncesije do upokojitve. Po prenehanju koncesije lahko strokovno usposobljena oseba še vedno opravlja svojo dejavnost, vendar ne v obliki koncesije, temveč kot zasebnik, iz česar izhaja, da s predmetno ureditvijo ni poseženo v pravico do dela ali svobodno gospodarsko pobudo. Za obravnavani primer je relevantno zgolj vprašanje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ne pa tudi šesti odstavek. Prav tako je relevantna presoja le z vidika 155. in 2. člena Ustave. Ustavno sodišče je odločilo, da obravnavana sprememba zakona ni v neskladju z Ustavo, na kar je Upravno sodišče vezano. V primerljivih zadevah je Upravno sodišče tožbo že zavrnilo (I U 860/2019, I U 872/2019). Tožena stranka še pojasnjuje, da ima Mestna občina Novo mesto na podlagi Zakona o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin ustanovljeno občinsko odvetništvo, ki zastopa občino. Glede njegovega položaja in statusa v upravnih postopkih se smiselno uporabljajo določbe zakona , ki ureja državno odvetništvo (peti odstavek 50.c člena Zakona o lokalni samoupravi). Zakon o državnem odvetništvu določa, da se stroški zastopanja obračunavajo po tarifi, ki ureja odvetniške storitve. Tožena stranka pojasnjuje, da je odgovor na tožbo vložila po občinski pravobranilki A. A., iz česar izhaja, da so priglašeni stroški pravilni in upravičeni.

K točki I izreka:

8. Tožba ni utemeljena.

9. Sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da tista pravno-relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med strankama niso sporna. Med strankama namreč ni sporno, da je bila tožeči stranki z odločbo št. 140-01-11/2005 z dne 21. 8. 2006 koncesija podeljena za nedoločen čas. V četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Na tej podlagi je Mestna občina Novo mesto dne 11. 12. 2018 z odločbo št. 1601-24/2018 s prvo točko spremenila prvotno odločbo na način, da se čas trajanja koncesije spremeni iz nedoločenega v določen čas za obdobje 15 let. Po ugotovitvah sodišča za ta primer ni relevantna določba šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj se le-ta nanaša na tiste koncesije, ki so bile pred uveljavitvijo novele podeljene za določen čas, za kar pa v tem primeru ne gre. Tisto, kar je v navedeni zadevi sporno, so izključno pravna vprašanja, in sicer skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z Ustavo.

10. Sodišče je v drugi primerljivi zadevi (I U 103/2019) že vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker je menilo, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom Ustave. Vendar je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi obsežno pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju Ustavno sodišče RS v svoji odločbi ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Vendar pa Upravno sodišče ne more ocenjevati odločbe Ustavnega sodišča, zato se do navedb tožeče stranke v pripravljalni vlogi o tem, ali je Ustavno sodišče ustrezno opravilo presojo skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z 2. in 155. členom Ustave RS, ne more in ne sme opredeljevati.

11. Ustavno sodišče se je v svoji odločbi ukvarjalo tudi s spremenjeno ureditvijo koncesij z vidika varstva konkurence iz 74. člena Ustave. V 11. točki obrazložitve je tako navedlo, da je Državni zbor RS v odgovoru kot stvarni razlog za izpodbijano ureditev, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, navedel, da je zakonodajalec z njo želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence. Enak stvarni razlog izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva. V 11. točki obrazložitve odločbe je nadalje navedeno, da je varstvo konkurence že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave RS. Med drugim je navedeno, da že zato ne more biti dvoma, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Nadalje je navedeno, da tudi iz dosedanje ustavno sodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj trajno zagotovljen. Nadalje je v navedeni točki obrazložitve odločbe navedeno, da iz zakonodajnega gradiva izhaja še drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je ustavno sodišče v dosedanji ustavno-sodni presoji prav tako že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Ustavno sodišče je nadalje navedlo, da ne sledi trditvi, da naj bi si bila navedena dva zakonodajalčeva cilja med seboj v nasprotju. Navedlo je, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga torej pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe.

12. Glede na navedeno sodišče v tem upravnem sporu ugotavlja, da je Ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidik nove ureditve koncesij z vidika 74. člena Ustave, zato sodišče ni vložilo ponovne zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo to določilo v nasprotju z 74. členom Ustave. Sicer pa so omejitve svobodne gospodarske pobude dopustne že po ustavi, saj se v skladu z drugim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Glede trditve, da je kršen 74. in 14. člen Ustave, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod, sodišče pojasnjuje, da drugi odstavek 43. člena ZZDej določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. O tem, ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod, bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bodo potrebne.

13. Sodišče pa tudi ni ponovno vložilo zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo navedeno določilo po stališču tožeče stranke v nasprotju s 33. členom Ustave. Navedeno določilo Ustave določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožeče stranke. Po preteku 15 let se namreč lahko koncesija podaljša. Tudi če se po tem obdobju ne bi podaljšala, bi lahko tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost, le brez koncesije. Samo opravljanje dejavnosti torej s tem ne bi smelo biti prizadeto. Po mnenju sodišča navedena spremenjena ureditev pri dodeljevanju koncesij ne pomeni posega v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave, zato iz tega razloga ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti. Z 41. členom ZZDej-K tožeči stranki koncesija ni bila odvzeta in ni bil zožen njen dosedanji obseg. Sicer pa 44.f člen ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo.

14. Po presoji sodišča določilo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi ni v neskladju z 51. členom Ustave, ki določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Tožeča stranka ni pojasnila, na kakšen način naj bi navedena določba ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, na negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo ipd. uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj.

15. Tožeča stranka opozarja tudi na to, da so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Ta merila so drugačna, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato koncesionarja nista v enakem oziroma v primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena Ustave nista neenakopravno obravnavana.

16. Sodišče tudi ni ugotovilo, da bi četrti odstavek 41. člena ZZDej-K pomenil poseg v ustavno pravico tožnika do svobode dela (49. člena Ustave). Pri njem zaposleno medicinsko in administrativno osebje bi lahko še vedno svobodno opravljalo svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije tožeči stranki nad 15 let in se tudi ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo morala tožeča stranka (in pri njej zaposleni) delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svoboda dela namreč ne pomeni, da bi posameznim subjektom moralo biti zagotovljeno določeno delo oziroma dejavnost in še manj delo pri istem delodajalcu.

17. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov upravno sodišče ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. V zvezi z navedbo tožeče stranke, da Ustavno sodišče še ni odločilo o vseh zahtevah za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa sodišče meni, da ker je Ustavno sodišče že odločilo o ustavnosti izpodbijane ureditve ZZDej-K z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in ugotovilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s tem temeljnim načelom, je torej izpodbijano ureditev že presojalo iz vidika tistih očitkov, ki se nanašajo na domnevno neskladnost ZZDej-K z 2. členom Ustave. Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče dve zahtevi za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki ju je prav tako vložilo upravno sodišče, že zavrglo s sklepom U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021. 18. Ker je glede na vse navedeno izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba med strankama ni sporno, to je, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožeči stranki z odločbo prvostopenjskega organa podeljena koncesija za nedoločen čas. Kadar pa je dejansko stanje med strankama nesporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.