Jedro

V postopku nadzora se preverja pravilnost ravnanja fizične ali pravne osebe pri izvajanju (med drugim) posamičnih aktov, ki jih je izdala Agencija v svoji pristojnosti. V obravnavani zadevi je torej Agencija v postopku nadzora preverjala, ali je stranka z interesom (zavezanec) ravnala v skladu z naloženimi obveznostmi iz regulatornih odločb. Revidentova pobuda, ki je bila sicer povod za uvedbo obravnavanega postopka nadzora, glede na 24. člen ZIN sama po sebi še ne predstavlja revidentovega pravnega interesa za vstop v postopek nadzora. Iz določb ZEKom pa po presoji Vrhovnega sodišča tudi ne izhaja, da bi imel drug operater v postopku nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti iz regulatorne odločbe zoper zavezanca – OPTM po samem zakonu položaj stranke oziroma stranskega udeleženca, ampak je treba njegov pravni interes presojati glede na določbe 43. in 142. člena ZUP. Tega pa revident v obravnavani zadevi s svojimi navedbami tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni izkazal.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (sedaj revident) zoper sklep Agencije za pošto in elektronske komunikacije RS (v nadaljevanju Agencija), št. 06012-14/2010-8 z dne 14. 9. 2011, s katerim je Agencija zavrnila revidentovo vlogo za priznanje položaja stranskega udeleženca v upravnem postopku v zadevi nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti enakega obravnavanja, zagotavljanja preglednosti ter cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, naloženih z odločbama Agencije, št. 38294-2/2009-7 z dne 7. 8. 2009 in št. 38294-9/2009-3 z dne 24. 9. 2009 (v nadaljevanju regulatorni odločbi) zavezancu družbi M., d. d., Ljubljana (sedaj T., d. d. - stranka z interesom)(1).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da revident v obravnavani zadevi ni izkazal pravnega interesa za vstop v postopek nadzora zoper stranko z interesom. Revident z navedbami o domnevnem protipravnem ravnanju stranke z interesom zasleduje svoj dejanski, ekonomski interes za vstop v postopek, in ne pravnega, kar pa glede na 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ne zadostuje. Glede razloga odločitve, se na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicuje na razloge iz odločbe tožene stranke, ki jih v kratkem povzema.

3. Zoper navedeno sodbo revident vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 1., 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in bistveno kršitev pravil postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremeni, tako da mu prizna položaj stranskega udeleženca in mu omogoči udeležbo v postopku nadzora nad stranko z interesom, oziroma da sodbo sodišča prve stopnje razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da njegove navedbe o protipravnem ravnanju stranke z interesom predstavljajo njegov pravni interes, saj je zagotovitev učinkovite konkurence javni interes Agencije, ki je enak njegovemu zasebne interesu in njegovi neposredni koristi, kar je tudi njegova temeljna človekova pravica po 74. členu Ustave RS. Revident ima namreč neposredni pravni interes, da stranka z interesom zakonito ravna, saj mu je samo v tem primeru omogočen vstop na upoštevni trg oziroma tekmovanje s stranko z interesom na tem trgu. V zvezi s tem uveljavlja tudi odstop od sodne prakse Sodišča Evropskih Skupnosti (sedaj Sodišče Evropske unije – v nadaljevanju SEU) v zadevi C-426/05 z dne 21. 2. 2008. Priglaša stroške postopka.

4. Tožena stranka in stranka z interesom (M., d. d.) v odgovoru na revizijo predlagata, da se ta kot nedovoljena zavrže, podrejeno pa, da se zavrne kot neutemeljena. Vsebinsko pritrjujeta razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi. Stranka z interesom priglaša tudi stroške postopka.

K I. točki izreka: Revizija ni utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnem pravnem vprašanju, ki bo pojasnjeno v nadaljevanju. To se nanaša na razlago določb 43. in 142. člena ZUP v zvezi z določbami Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom) in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) glede vprašanja dopustnosti stranske udeležbe drugega operaterja v postopku nadzora nad operaterjem s pomembno tržno močjo (v nadaljevanju OPTM) nad izpolnjevanjem obveznost iz regulatorne odločbe Agencije, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

7. Ker je revizija dovoljena že iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do pogoja za dovoljenost revizije po 1. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 8. Iz podatkov upravnega spisa je razvidno, kar med strankama tudi ni sporno, da je Agencija z regulatornima odločbama za trg 15 („Dostop do javnih mobilnih telefonskih omrežij in posredovanje klicev iz teh omrežij – medoperaterski trg“) in trg 7 („Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih – medoperaterski trg“) družbo M., d. d., kot zavezanca (sedaj stranka z interesom) določila za OPTM in ji naložila regulatorne obveznosti (operaterski dostop, enako obravnavanje, zagotavljanje preglednosti in cenovni nadzor). Agencija je na podlagi informacij iz revidentove pobude po uradni dolžnosti zoper stranko z interesom uvedla postopek nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti, naloženih z navedenima regulatornima odločbama. Revident je z vlogo z dne 24. 6. 2011 zahteval, da se mu kot stranskemu udeležencu oziroma stranki dovoli udeležba v navedenem postopku nadzora, Agencija pa je z izpodbijanim sklepom, št. 06012-14/2010-8 z dne 14. 9. 2011, njegovo vlogo za priznanje udeležbe v postopku nadzora zavrnila. Agencija je s sklepom, št. 06012-14/2010-9 z dne 29. 2. 2012, postopek nadzora zoper zavezanca ustavila.

9. V prvem odstavku 144. člena ZEKom je določeno, da če Agencija pri nadzoru fizičnih oziroma pravnih oseb, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, ugotovi nepravilnosti pri izvajanju določb tega zakona ter na njegovi podlagi izdanih predpisov, splošnih aktov in posamičnih aktov oziroma ukrepov, ki jih sama sprejema, te osebe o tem pisno obvesti in jim da primerno možnost, da se o zadevi izrečejo ali nepravilnosti tudi same odpravijo v roku, ki ga določi Agencija. Po prvem odstavku 143. člena ZEKom se v postopku nadzora po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor, če s tem zakonom ni drugače določeno. Po 24. členu ZIN vložitev pobude za uvedbo inšpekcijskega postopka vlagatelju pobude še ne daje položaja stranke v postopku.

10. Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje, da se v postopku nadzora preverja pravilnost ravnanja fizične ali pravne osebe pri izvajanju (med drugim) posamičnih aktov, ki jih je izdala Agencija v svoji pristojnosti. V obravnavani zadevi je torej Agencija v postopku nadzora preverjala, ali je stranka z interesom ravnala v skladu z naloženimi obveznostmi iz regulatornih odločb. Revidentova pobuda, ki je bila sicer povod za uvedbo obravnavanega postopka nadzora, glede na 24. člen ZIN sama po sebi še ne predstavlja revidentovega pravnega interesa za vstop v postopek nadzora. Iz določb ZEKom po presoji Vrhovnega sodišča tudi ne izhaja, da bi imel drug operater (v obravnavanem primeru torej revident) v postopku nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti iz regulatorne odločbe zoper zavezanca – OPTM po samem zakonu položaj stranke oziroma stranskega udeleženca, ampak je treba njegov pravni interes presojati glede na določbe 43. in 142. člena ZUP.

11. Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima namreč pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Po drugem odstavku 43. člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist, po četrtem odstavku 43. člena ZUP pa mora oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes. V določbi prvega odstavka 142. člena ZUP je določeno, da če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka, in izda o tem pisni sklep.

12. Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, s tem pa tudi toženi stranki, na katere razloge se je oprlo tudi sodišče prve stopnje (prvi odstavek 71. člena ZUS-1) glede razlogov za zavrnitev revidentove vloge za sodelovanje v postopku, da revident s svojimi navedbami o domnevnem protipravnem ravnanju stranke z interesom na dveh veleprodajnih trgih (ki jih je Agencija regulirala z regulatornima odločbama) in njenih domnevnih kršitvah obveznosti dopustitve operaterskega dostopa do določenih omrežnih zmogljivosti in njihove uporabe za posredovanje klicev in SMS sporočil ter obveznosti zagotavljanja enakega obravnavanja, zlasti glede na njeno cenovno politiko, pravnega interesa za vstop v postopek po 43. členu ZUP ni izkazal, ampak z njimi zasleduje zgolj svoj dejanski, ekonomski interes.

13. Revident je namreč že v pobudi za začetek nadzornega (inšpekcijskega) postopka pa tudi v vlogi za priznanje položaja stranke oziroma stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku izkazoval le dejanski interes, namreč, da družba T., d. d. posluje tako, da bi revident, ki je njen konkurent, omogočil ekonomsko učinkovito nastopanje na obravnavanih trgih (7 in 15). Že v postopku izdaje regulatorne odločbe, ki se izda v javnem interesu, kot stranka sodeluje le tisti operater, katerega dejavnost se s tako odločbo regulira, drugi operaterji praviloma v takem postopku ne morejo sodelovati kot stranke oziroma stranski udeleženci. Nadzor nad izvrševanjem regulatorne odločbe opravlja tožena stranka v nadzornem postopku, prav tako v javnem interesu, zato drugim operaterjem sodelovanje v tem postopku praviloma ni dopuščeno, dopuščeno bi jim bilo, če bi izkazali pravni, ne pa dejanski interes.

14. Neutemeljeno je revidentovo razlogovanje, da je javni interes Agencije enak njegovemu zasebnemu interesu, ki je zato tudi pravni interes, ker da zasledujeta isti cilj. Res je, da je namen postopka nadzora med drugim tudi zagotovitev učinkovite konkurence, ki sodi med glavne cilje delovanja Agencija (120. člen ZEKom), vendar pa le-ta hkrati ne predstavlja revidentove pravne koristi, ampak njegovo zasebno korist, ki se nanaša na izvajanje njegove gospodarske dejavnosti na trgu.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča je neutemeljeno tudi revidentovo sklicevanje na sodbo SEU C-426/05 z dne 21. 2. 2008, v kateri je SEU presojalo vprašanje položaja stranke oziroma stranske udeležbe v predhodnem postopku analize trga (in ne nadzornem postopku), saj ne gre za dejansko oziroma pravno situacijo iz navedene sodbe SEU. Tudi sicer je ureditev glede položaja stranke za vlagatelja pobude postopka nadzora po določbah ZEKom primerljiva z ureditvijo v drugih nadzornih (inšpekcijskih) postopkih.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

17. Tožeča stranka v skladu z določbami prvega odstavka 154. člena in drugega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka, ker z revizijo ni uspela.

18. Stranka z interesom T., d. d., Ljubljana, z odgovorom na revizijo ni prispevala k odločitvi oziroma pojasnitvi zadeve, zato glede na določbo prvega odstavka 155. člena ZPP ni upravičena do povrnitve stroškov, ki so ji nastali z vložitvijo odgovora.

Op. št. (1): Družba M., d. d., je bila namreč dne 1. 7. 2011 izbrisana iz sodnega registra zaradi pripojitve k prevzemni družbi T., d. d., Ljubljana po pogodbi o pripojitvi z dne 8. 4. 2011.