Jedro

Zakonodajalec je s 89. členom ZIUPOPDVE zapolnil pravno praznino in poenotil pravila vračila ter nadzora za sorodne COVID-19 ukrepe. Čeprav ZIUZEOP ni izrecno vključen v teh določbah, gre po vsebini za enake oziroma primerljive položaje, zato ga je treba obravnavati enako. Zato mora organ pri presoji izpolnjenosti pogojev za pridobitev upravičenja iz 22. člena ZIUZEOP upoštevati tudi določbo drugega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE.

Izrek

I.Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, Finančnega urada Ljubljana, št. DT 4250-1633/2022-2 z dne 28. 12. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, da vrne pomoč v obliki povračila nadomestila plač za začasno čakanje na delo v višini 19.072, 65 EUR (1. točka izreka) in pomoč v obliki oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v višini 9.575,97 EUR (2. točka izreka). V 3. do 5. točki izreka je odločil o roku za izvršitev naložene obveznosti, stroških postopka in nesuspenzivnosti pritožbe.

2.Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo izdal na podlagi drugega odstavka 22. člena in 99. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije Covid-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP).

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. V obrazložitvi odločbe navaja, da je očitano bistveno kršitev pravil postopka prvostopenjski organ odpravil tako, da je v fazi preizkusa pritožbe tožnico seznanil z dejanskim stanjem in svojim pravnim nadziranjem, in sicer, da se upravičenost do ukrepa presoja glede na čiste prihodke iz prodaje na ravni podjetja kot celote, ne pa na ravni zaposlenega, kar je uveljavljala tožnica. Pojasnjuje, da v tem primeru ni mogoče uporabiti drugega odstavka 89. člena Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (ZIUPOPDVE), saj se ta nanaša le na primere pomoči, prejete po Zakonu o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (ZIUOOPE), Zakonu o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (ZIUPDV) in Zakonu o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP). Meni, da to izhaja tudi iz četrtega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4.Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, o kateri toženka ni odločila v dveh mesecih, niti ni o njej odločila v nadaljnjih sedmih dneh po prejemu zahteve za izdajo odločbe druge stopnje. Tožbo zato vlaga na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Prvostopenjskemu organu očita, da ni ugotovil vseh pravno relevantnih dejstev, saj ni upošteval v sistemu e‑Davkov priloženega dokumenta, v katerem je po prejemu poziva naslovnega organa, da prostovoljno poda vlogo za vračilo prejetih pomoči, ob podaji zahtevane vloge pojasnila, zakaj meni, da prejetih sredstev ni bila dolžna vrniti. Pojasnjuje, da je njena glavna dejavnost trgovina na debelo, da je v letu 2020 želela priključiti še dejavnost restavracije ter da je zato pridobila nove poslovne prostore in zaposlila nove ljudi, zaradi česar se je število povprečno zaposlenih v letu 2020 povečalo v primerjavi z letom 2019. Navaja še, da iz izkaza poslovnega izida v obdobju od 1. 1. do 31. 12. 2020 sicer izhaja, da se čisti prihodki od prodaje v letih 2019 in 2020 niso v bistvenem spremenili, vendar pa je v tej zadevi bistveno, da zaradi omejitev iz naslova COVID ukrepov ni mogla dosegati prihodkov iz svoje nove, gostinske, dejavnosti. Če bi toženka upad prihodkov ugotavljala s primerjavo prihodkov na povprečno število zaposlenih v letu 2020 glede na prihodke na povprečno število zaposlenih v letu 2019, bi ugotovila, da je izpad prihodkov na povprečno število zaposlenih v letu 2020 močno presegel prag 10 %, kar pomeni, da je utemeljeno prejela državno pomoč na podlagi intervencijske zakonodaje. Uveljavlja, da bi toženka morala upoštevati celotno zakonsko ureditev interventnih ukrepov v gospodarstvu, njihov namen in preostale sprejete pravne akte. Opozarja, da Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID‑19 (ZIUOOPE) ureja povsem identično materijo, ki se od obravnavane razlikuje le po tem, da je šlo za drugo časovno obdobje, ki pa je sledilo neposredno obdobju, določenem v ZIUZEOP, zato gre za nadaljevanje ukrepov po ZIUZEOP. Meni, da bi zato morali biti tudi pri vračilu pomoči uporabljeni enaki kriteriji. Ker gre pri ukrepih povračila nadomestil plače delavcem na začasnem čakanju na delo po obeh zakonih za v bistvenem enake ukrepe, ki se razlikujejo le v tem, da se nanašajo na drugo, vendar zaporedno časovno obdobje, je treba tudi pri presoji izpolnjevanja pogojev za upravičenost do ukrepov uporabljati enake kriterije. Toženki očita, da je ravnala arbitrarno in samovoljno ter s tem posegla v njene pravice iz 14. in 22. člena Ustave, posledično pa tudi kršila ustavno načelo pravne države iz 2. člena Ustave. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje.

5.V dopolnitvi tožbe tožnica navaja, da je toženka z odločbo z dne 28. 4. 2023 njeno pritožbo zavrnila ter da v zvezi s tem vztraja pri tožbi in v njej podanih navedbah.

6.Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne.

K I. točki izreka

7.Tožba je utemeljena.

8.Tožnica je 26. 4. 2023, to je potem, ko je že pretekel sedemdnevni rok iz poziva v smislu drugega odstavka 28. člena ZUS-1, vložila tožbo zaradi molka organa. Ker je toženka 28. 4. 2023 odločila o pritožbi, in sicer tako, da jo je zavrnila, je tožnica sama z vlogo z dne 8. 6. 2023 sodišču sporočila, da vztraja pri tožbi. Sodišče je štelo, da je s tem podala izjavo v smislu drugega odstavka 39. člena ZUS-1, zato je na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUS-1 postopek nadaljevalo.

9.Z izpodbijano odločbo je upravni organ odločil o vračilu prejetih sredstev na podlagi ukrepa iz 22. člena ZIUZEOP. Gre za ukrep povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo in zaradi odsotnosti iz razloga višje sile ter oprostitve plačila prispevkov.

10.Do ukrepa so po drugem odstavku 22. člena ZIUZEOP upravičeni tisti delodajalci, ki jim bodo po njihovi oceni prihodki v letu 2020 zaradi epidemije upadli za več kot 10 % glede na leto 2019. Če niso poslovali v celotnem letu 2019 oziroma 2020, so do ukrepa upravičeni tudi tisti delodajalci, ki se jim bodo povprečni mesečni prihodki leta 2020 zaradi epidemije znižali za več kot 10 % glede na povprečne mesečne prihodke v letu 2019. Če v letu 2019 niso poslovali, so do ukrepa upravičeni tudi tisti delodajalci, ki se jim bodo povprečni mesečni prihodki v letu 2020 zaradi epidemije znižali za več kot 10 % glede na povprečne mesečne prihodke v letu 2020 do 12. marca 2020. Če pogoji iz tega odstavka ob predložitvi letnih poročil za leto 2020 ne bodo doseženi, upravičenec naknadno vrne prejeta sredstva na podlagi ukrepa.

11.Toženka je z izpodbijano odločbo ugotovila, da pri tožnici niso bili izpolnjeni pogoji iz citiranega drugega odstavka 22. člena ZIUZEOP, zato ji je z njo naložila vračilo prejetih sredstev. Med strankama pa je sporno, ali bi toženka pri odločanju o vračilu prejetih sredstev morala upoštevati tudi načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE, kar naj bi po tožničinih trditvah privedlo do drugačnega rezultata.

12.Drugi odstavek 89. člena ZIUPOPDVE v zvezi s presojo znižanja prihodkov v letu 2020 glede na leto 2019 določa dodaten kriterij, to je načelo sorazmernosti. Po navedeni določbi se namreč, ne glede na določbe ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP, pri ugotavljanju znižanja prihodkov v letu 2020, v primerjavi z letom 2019, upošteva načelo sorazmernosti, kar pomeni, da se upošteva sorazmerno znižanje prihodkov v letu 2020 v primerjavi z obsegom poslovanja v letu 2019. Merila sorazmernosti določi minister, pristojen za finance, s podzakonskim predpisom.

13.ZIUPOPDVE torej v drugem odstavku 89. člena uporabo kriterija sorazmernosti določa zgolj za ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP, ne pa tudi za ZIUZEOP.

14.ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP so tako kot ZIUZEOP intervencijski zakoni, sprejeti z namenom omilitve posledic epidemije COVID-19. Vsi trije zakoni so določali ukrep, ki je vsebinsko enak oziroma primerljiv z ukrepom iz 22. člena ZIUZEOP, in sicer ZIUOOPE v 24. členu, ZIUPDV v 2. členu in ZZUOOP v 68. členu. ZIUZEOP je veljavnost ukrepa iz 22. člena določal za čas od začetka epidemije (13. 3. 2020) do 31. 5. 2020, torej v začetnem času epidemije, ko je (kar je splošno znano dejstvo) veljal najstrožji režim protikovidnih ukrepov. ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP pa so se nanašali na kasnejša obdobja, ki so neposredno sledila obdobju iz ZIUZEOP. ZIUOOPE, ki je najstarejši med njimi, je namreč v 10. členu določal, da se ukrepi iz tega zakona uporabljajo od 1. 6. 2020 do 31. 12. 2020. Gre tako za obdobje, ki neposredno sledi obdobju iz ZIUZEOP.

15.Iz naslova 89. člena ZIUPOPDVE izhaja, da ta ureja vračilo in nadzor vračil upravičenj. V prvem odstavku določa postopek vračila povračila nadomestila plače na začasnem čakanju na delo. V drugem odstavku istega člena ZIUPOPDVE je določen prej omenjeni kriterij sorazmernosti pri ugotavljanju znižanja prihodkov. V tretjem in četrtem odstavku 89. člena pa ZIUPOPDVE ureja nadzor. In sicer v tretjem odstavku ureja nadzor nad pravilnostjo izjav o izpolnjevanju pogoja plačila zapadlih obveznosti iz naslova obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, in pogoja predložitve vseh obračunov davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja za obdobje zadnjih petih let do dne oddaje vloge. V četrtem odstavku pa je urejen nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti vračila prejetih upravičenj.

16.V prvem, drugem in četrtem odstavku 89. člena ZIUPOPDVE je izrecno navedeno, na katere zakone oziroma njihove določbe se ureditev nanaša, pri čemer je v obravnavani zadevi relevanten ZIUZEOP naveden le v četrtem odstavku 89.člena ZIUPOPDVE.

17.Iz zakonodajnega gradiva1 izhaja, da je bila ureditev iz prvega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE o postopku vračila potrebna, ker ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP niso določali postopka vračila, kot je bil v drugem odstavku 99. člena ZIUZEOP sicer določen za upravičenja, prejeta po ZIUZEOP, in na podlagi katerega je bila izdana tudi izpodbijana odločba. Zato je bil s prvim odstavkom 89. člena ZIUPOPDVE določen postopek vračila tudi v teh primerih, in sicer enak kot je določen po ZIUZEOP. Posledično je logično, da se prvi odstavek 89. člena ZIUPOPDVE nanaša zgolj na ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP, ne pa tudi na ZIUZEOP. Slednji namreč že vsebuje ureditev, ki se uvaja s prvim odstavkom 89. člena ZIUPOPDVE.

18.Četrti odstavek 89. člena ZIUPOPDVE, ki se (kot rečeno) nanaša na izvajanje nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti vračila prejetih upravičenj, izrecno določa, da se nanaša tudi vračanje na podlagi prvega in drugega odstavka 99. člena ZIUZEOP. Ta namreč v svojem tretjem odstavku 99. člena ZIUZEOP do tedaj ni vključeval tudi nadzora nad povračilom nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo iz podpoglavja 1.1 tega zakona ter oprostitev plačila prispevkov.

19.Tudi v drugem odstavku 89. člena ZIUPOPDVE določeno načelo sorazmernosti do tedaj ni bilo urejeno ne v ZIUZEOP niti v ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP. Ker gre po teh zakonih (kot že rečeno) za enake oziroma vsebinsko primerljive ukrepe, ki so časovno (kronološko) povezani, se tako izkaže, da je opustitev navedbe ZIUZEOP v drugem odstavku 89. člena ZIUPOPDVE lahko le redakcijska napaka. Tak sklep potrjuje tudi obrazložitev 89. člena ZIUPOPDVE, iz katere izhaja, da je bil sedanji drugi odstavek 89. člena ZIUPOPDVE v predlog zakona vnesen v končni redakciji teksta predloga. Obrazložitev 89. člena ZIUPOPDVE namreč kot drugi in tretji odstavek tega člena opisuje vsebino, ki je bila v tekstu istega predloga (in tudi v kasneje sprejetem besedilu) dejansko vsebina tretjega in četrtega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE.2 Obrazložitve drugega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE, ki določa uporabo načela sorazmernosti in je bil zajet že v končni verziji istega predloga, pa zakonodajno gradivo ne vsebuje. Upoštevaje, da gre za interventni zakon, ki se je sprejemal v nujnem postopku,3 je tako pri redakciji teksta drugega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE očitno prišlo do napake.

20.Drugačna razlaga bi bila v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS, ki določa, da so vsi pred zakonom enaki. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo4 načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.5 Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja, pri čemer mora primerjava upoštevati vse vidike, značilnosti ipd., ki ponazarjajo naravo in namen primerjanih prvin oziroma njihovo bistvo.

1.V tem primeru so predmet pravnega urejanja kriteriji za ugotavljanje znižanja prihodkov v letu 2020 v primerjavi z letom 2019, kar je sicer pogoj za uveljavljanje ukrepa povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo. Kot že rečeno, drugi odstavek 22. člena ZIUZEOP, tretji odstavek 24. člena ZIUOOPE in tretji odstavek 2. člena ZIUPDV, določajo smiselno enak ukrep za omilitev posledic epidemije (povračilo oziroma delno povračilo nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo) ter enak pogoj za uveljavljanje pravice do tega ukrepa, to je upad prihodkov za več kot 10 % glede na leto 2019. Če niso poslovali v celotnem letu 2019 oziroma 2020, so do ukrepa upravičeni tudi tisti delodajalci, ki se jim bodo povprečni mesečni prihodki leta 2020 zaradi epidemije znižali za več kot 10 % glede na povprečne mesečne prihodke v letu 2019. Če v letu 2019 niso poslovali, so do ukrepa upravičeni tudi tisti delodajalci, ki se jim bodo povprečni mesečni prihodki v letu 2020 zaradi epidemije znižali za več kot 10 % glede na povprečne mesečne prihodke v letu 2020 do 12. marca 2020. Pogoji v tretjem odstavku 68. člena ZZUOOP pa so navedenim pogojem primerljivi. Pri vseh gre namreč za primerjavo znižanja prihodkov v letu 2020 v primerjavi z letom 2019. Prav na podlagi zakonskega pooblastila iz drugega odstavka 89. člena ZUIPOPDVE je bil sprejet Pravilnik o merilih sorazmernosti pri pogoju ugotavljanja znižanja prihodkov, s katerim se, kot izhaja iz njegovega 1. člena, določajo merila sorazmernosti pri ugotavljanja znižanja prihodkov po tretjem odstavku 24. člena ZIUOOPE, tretjem odstavku 2. člena ZIUPDV in tretjem odstavku 68. člena ZZUOOP.

2.Opisana enakost oziroma primerljivost pravnih položajev po ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP z ZIUZEOP po presoji terja enako obravnavo. Na drugačno presojo pa ne more vplivati toženkina navedba v drugostopenjski odločbi,6 da naj bi bila za presojo enakosti položajev relevantna razlika v dejanskem stanju z vidika obdobja, na katerega se nanaša, in pravne podlage.

3.Obdobje, na katerega se nanaša ureditev po ZIUOOPE (1. 6. 2020 do 30. 6. 2020)7 je časovno povezano z obdobjem po ZIUZEOP (13. 3. 2020 do 31. 5. 2020)8, saj se kronološko nadaljuje. Poleg tega obdobje po ZIUOOPE ni niti identično z obdobji po ZIUPDV (do 30. 7. 2020 oziroma 30. 9. 2020)9 in ZZUOOP (do 31. 1. 2021)10, temveč gre tako kot v razmerju do ZIUZEOP za kronološko zaporedna obdobja po navedenih zakonih. Ob tem, da je zakonodajalec enako obravnaval pravico do ukrepa povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo po ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP, ne pa tudi ZIUZEOP, okoliščina, da se vsi ti zakoni nanašajo na različna, a kronološko povezana obdobja, tako ne more biti relevantna za drugačno obravnavo upravičencev po ZIUZEOP.

4.Toženka ne pojasni v čem naj bi bila za drugačno obravnavo upravičencev po ZIUZEOP relevantna razlika v pravni podlagi. Res gre za štiri zakone (ZIUOOPE, ZIUPDV, ZZUOOP ter ZIUZEOP), vendar to glede na navedeno primerljivost pravnih položajev samo po sebi ni relevantno. Z vidika presoje enakosti položajev po ZIUZEOP v razmerju z ureditvami po ZIUOOPE, ZIUPDV in ZZUOOP pa je za odločitev prav tako nerelevanten toženkin argument, da je obravnavana ureditev po ZIUZEOP oziroma toženkina razlaga obravnavane ureditve enaka za vse upravičence v relevantnem obdobju.

5.Po povedanem je toženka zmotno uporabila materialno pravo, ker pri presoji izpolnjenosti pogojev za pridobitev upravičenja iz 22. člena ZIUZEOP ni upoštevala tudi drugega odstavka 89. člena ZIUPOPDVE. Zaradi te kršitve posledično ni ugotovila vseh pravno relevantnih dejstev.

6.Sodišče je zato tožbi ugodilo in na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. ZUS‑1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo na podlagi četrtega odstavka istega člena ZUS-1 istemu organu vrnilo v ponoven postopek. Na podlagi petega odstavka 64. člena ZUS-1 je toženka v ponovljenem postopku vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

7.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj sta se njeni izvedbi odpovedali obe stranki postopka.

K II. točki izreka

8.Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnica pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To skupaj z zahtevanim 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).-------------------------------1 Predlog zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (PKP7), EVA: 2020-1611-0140, obrazložitev k 89. členu, str. 83.2 Navedeno delo, str. 83 in 84. 3 Iz Poročila Odbora za finance (pt. 411-01/20-118/78 z dne 29. 12. 2020, str. 2) izhaja, da je Zakonodajna pravna služba opozorila na nepreglednost in nejasnost zakona ter nekonsistentnost urejanja istih vsebin v različnih interventnih zakonih. 4 Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-79/25, tč. 44, in v njej citirana ustavnosodna praksa. 5 Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-287/10, tč. 12.6 Drugi odstavek na 9. strani te odločbe. 7 To izhaja iz 10. člena v zvezi s 25. členom ZIUOOPE. 8 20. in 23. člen ZIUZEOP. 9 3. člen ZIUPDV. 10 69. člen ZZUOOP.