Jedro

Inšpektor za ceste bi revidentki lahko naložil odstranitev njenih tabel za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 97. člena v za to določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje. A kot pojasnjeno, v zakonu takih določb ni.

Za presojo zakonitosti postavitve revidentkinih oglasnih tabel v varovalnem pasu občinske ceste je treba uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1553/2018-11 z dne 9. 7. 2019 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana, št. 061-617/2016-14 z dne 8. 3. 2018, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške sodnega postopka v znesku 907,68 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo inšpektorata mestne uprave Mestne občine ..., št. 061-617/2016-14 z dne 8. 3. 2018 (v zvezi z odločbo župana Mestne občine ..., št. 061-617/2016-19 z dne 5. 6. 2018). Z navedeno odločbo je bila tožnici zaradi postavitve oglasnih tabel v varovalnem pasu občinske javne ceste brez soglasja upravljavca te ceste (kršitev 97. člena Zakona o cestah, v nadaljevanju ZCes-1) odrejena odstranitev omenjenih tabel. 2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče med drugim zavrnilo tožbene navedbe, da ZCes-1 le za naprej določa nove, strožje pogoje za postavitev objektov za oglaševanje v območju občinske javne ceste. Navedlo je, da tudi za objekte, postavljene v času prej veljavnega Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), velja nova ureditev (zahteva po soglasju upravljavca občinske ceste), saj ZCes-1 v prehodnih določbah za te objekte ne določa drugačnega režima. V obravnavani zadevi tudi ni bila kršena določba prvega odstavka 155. člena Ustave RS o prepovedi retroaktivne veljave predpisov, saj je toženka pri odločanju uporabila v času odločanja veljavni ZCes-1. Poleg tega se postopek ni začel pred uveljavitvijo tega zakona, zato v prvem odstavku 122. člena ZCes-1 ni podlage, da bi se dokončal po dosedanjih predpisih.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 139/2019 z dne 4. 3. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali bi moralo Upravno sodišče zakonitost postavitve reklamnega objekta v varovalni pas občinske ceste presojati z uporabo določb zakona, ki je veljal v času postavitve, to je ZJC.

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo. Uveljavlja razlog napačne uporabe materialnega prava. Poudarja, da obveznost pridobitve soglasja iz 97. člena ZCes-1 zanjo ne more veljati, saj je oglasne table postavila že pred uveljavitvijo omenjenega zakona, v njem pa tudi ni določb, ki bi urejale prehodno obdobje, v katerem bi morali subjekti zagotoviti skladnost izvršenih posegov v varovalnem pasu občinske ceste z novo ureditvijo. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da odpravi izpodbijano odločbo, podrejeno, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev. Pritrjuje izpodbijani sodbi, da je šlo v revidentkinem primeru za poseg v varovalnem pasu občinske ceste brez zahtevanega soglasja iz 97. člena ZCes-1. Navaja, da je pooblastilo za inšpekcijski nadzor razvidno iz 112. člena ZCes-1, vsebina izrečenega ukrepa (odstranitev objekta) pa ima podlago v 6. točki prvega odstavka 118. člena istega zakona. Za primer utemeljenosti revizijskih navedb pa opozarja, da bi bilo treba upoštevati Odlok o občinskih cestah (Uradni list RS, št. 78/2000), ki je v drugem odstavku 31. člena dovoljeval postavljanje objektov in naprav v varovalnem pasu občinske ceste le z dovoljenjem upravnega organa, to je upravljavca občinskih cest. Poudarja, da upravni organ ne more po lastni presoji odkloniti uporabe nižjega predpisa, ki bi bil po njegovem mnenju v nasprotju z višjim predpisom. Zato revidentkini objekti niso mogli biti legalno postavljeni niti pred uveljavitvijo ZCes-1 in je sklicevanje na pridobljene pravice neutemeljeno.

**K I. točki izreka**

6. Revizija je utemeljena.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da v postopku pred Upravnim sodiščem ni bilo sporno, da so bile revidentkine oglaševalske table postavljene v varovalnem pasu občinske ceste v času veljavnosti ZJC. Vendar je Upravno sodišče posebej izpostavilo, da ZJC ne predstavlja relevantne pravne podlage za odločanje o izreku inšpekcijskega ukrepa, z argumentom, da ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa izjeme pridobitve soglasja upravljavca občinske ceste tudi za že obstoječe objekte. Zaradi tega je zavrnilo ugovor nepopolne ugotovitve dejanskega stanja glede pridobitve soglasij za postavitev oglasnih tabel v času veljavnosti ZJC (11. in 12. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Poleg tega je sodišče tudi pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnem mestu z dne 23. 10. 2007, ki jo je revidentkin pravni prednik sklenil z občino, obravnavalo le v smislu, ali gre za soglasje iz 97. člena ZCes-1 (15. točka obrazložitve). Iz izpodbijane sodbe je še razvidno, da se je prvostopenjski organ skliceval na Odlok o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana,1 ki pa je predpis, sprejet na podlagi ZCes-1, in da je upravni organ druge stopnje ob zavrnitvi revidentkine pritožbe izrazil stališče, da je poseg v pridobljeno pravico za naprej dopusten, če je utemeljen v javnem interesu, pri čemer se je na ZJC skliceval le glede tega, da je določilo o varovalnem pasu ceste določal že omenjeni zakon.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča iz povzetega izhaja, da sta tako toženka kot Upravno sodišče obravnavala okoliščino že postavljenih revidentkinih tabel za oglaševanje ob občinski cesti pred uveljavitvijo ZCes-1 kot do tedaj zakonito stanje, to stanje oziroma nadaljnje izvrševanje pravice pa bi morala revidentka prilagoditi novi zakonski zahtevi – pridobitvi soglasja iz 97. člena ZCes-1. Ker je bil izključni razlog za izrek inšpekcijskega ukrepa ugotovitev, da revidentka te zakonske obveznosti, uveljavljene po že izvršenem posegu in neodvisne od obveznosti po ZJC, ni izpolnila, so za rešitev tega spora neupoštevne navedbe toženke v odgovoru na revizijo, da bi bilo treba pri izrečenem ukrepu upoštevati obveznost pridobitve soglasja če že ne po določbah ZCes-1, pa po 31. in 53. členu Odloka o občinskih cestah,2 veljavnega v času postavitve tabel za oglaševanje. Obravnavani inšpekcijski postopek se ni vodil, niti izpodbijana odločba ni bila izdana zaradi kršitve obveznosti po navedenem odloku.

**Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZCes-1 in prepoved retroaktivne veljave predpisov**

10. V tej zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 (13. točka obrazložitve izpodbijane sodbe, kar potrjuje tudi toženka v odgovoru na revizijo). Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja je določen v drugem odstavku 97. člena ZCes-1, po katerem so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Navedeni zakon je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen).

11. V skladu s prvim odstavkom 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen te določbe je, da se naslovniki seznanijo z določbami predpisa in z njimi uskladijo svoje bodoče ravnanje, v primeru kršitev pa pristojni inšpektor lahko izreče v za ta namen v zakonu predvidene ukrepe. V tem pogledu ne more biti dvoma, da se materialnopravna obveznost iz 97. člena ZCes-1, da izvajalec za postavitev oglasnih tabel v varovalni pas občinske ceste pridobi soglasje upravljavca ceste, nanaša na ravnanja po uveljavitvi zakona. V teh primerih ima pristojni inšpektor zaradi odprave nepravilnosti tudi pooblastilo za ukrepanje v skladu s 118. členom ZCes-1. 12. V zvezi z morebitno uporabo 97. člena ZCes-1 in s tem povezanih možnosti inšpektorja za ceste v primeru ugotovljene kršitve pri posegih, izvršenih pred uveljavitvijo ZCes-1, pa je pomembna določba prvega odstavka 155. člena Ustave, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Cilj te prepovedi je zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). To med drugim pomeni, da se naslovnik, ki je opravil poseg v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, lahko zanese, da kasneje ne bo njegovo ravnanje obravnavano kot nezakonito ter da se nad njim ne bo izvajal inšpekcijski nadzor in izrekali ukrepi. Bistvo delovanja pristojnih inšpektorjev je namreč prav nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (prvi odstavek 2. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ZIN).

13. Ustaljena je ustavnosodna presoja, da ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).3 Le izjemoma lahko predpis velja retroaktivno, in sicer pod pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki so: da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj; da to zahteva javna korist; da se s tem ne posega v pridobljene pravice.

14. Po obrazloženem je nepravilno stališče v izpodbijani sodbi, da za ugotovitev, da ni prišlo do kršitve prepovedi retroaktivne uporabe drugega odstavka 97. člena ZCes-1, zadošča že, če se uporabi v času odločanja veljavni predpis. Kot pojasnjeno, je kršitev podana tudi, če veljavni predpis mimo pogojev iz drugega odstavka 155. člena Ustave ureja določene posledice na dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti. Vendar Vrhovno sodišče ugotavlja, da ZCes-1 sploh nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste. Zato na podlagi obravnavane ureditve in upoštevaje razlago 97. člena ZCes-1 v 11. točki obrazložitve te sodbe za revidentko ni mogla nastati dodatna obveznost (pridobitve soglasja), pomembna za presojo zakonitosti postavljenih tabel za oglaševanje. Revidentka tako utemeljeno opozarja, da bi inšpektor za ceste lahko naložil odstranitev njenih tabel za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja iz 97. člena v za to določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje. A kot pojasnjeno, v zakonu takih določb ni.4

15. Na postavljeno vprašanje je zato treba odgovoriti, da je treba za presojo zakonitosti postavitve revidentkinih oglasnih tabel v varovalnem pasu občinske ceste uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1. 16. Glede na navedeno in ker druge navedbe strank za odločitev niso bistvene, je Vrhovno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano inšpekcijsko odločbo (prvi odstavek 94. člena v zvezi s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Zadeve ni vrnilo v ponovni postopek, saj ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve revidentkinih oglasnih tabel. **K II. točki izreka**

17. Revidentka je z revizijo in s tožbo uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP). Stroški postopka na prvi stopnji so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV (62,70 EUR) skupaj znaša 347,70 EUR. Pravne podlage za priznanje ostalih priglašenih stroškov postopka pred upravnim sodiščem v omenjenem pravilniku ni.

18. Stroški revizijskega postopka so odmerjeni v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in ob upoštevanju, da gre pri presoji zakonitosti inšpekcijskega ukrepa za neocenljivo zadevo. Na podlagi druge alineje 1. točke in 5. točke tar. št. 30 OT znaša nagrada za revizijo 750 točk (450,00 EUR). Od navedenega zneska je v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT upravičena še do 2 % na račun materialnih stroškov (9,00 EUR), kar skupaj povečano za 22 % DDV znaša 559,98 EUR.

19. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Vračilo plačanih sodnih taks bo na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvršilo upravno sodišče po uradni dolžnosti.

**Glasovanje**

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Uradni list RS, št. 63/13. 2 Uradni list RS, št. 78/2000. 3 Npr. odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012, U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018. 4 Je pa iz izpodbijane inšpekcijske odločbe z dne 8. 3. 2018 razvidno, da je inšpektor revidentki s predhodno odločbo, št. 061-617/2016-12 z dne 4. 9. 2017, naložil, naj v roku 60 dni pridobi soglasje upravljavca občinske ceste.