Jedro

Iz določb ZVSI je mogoče povzeti, da višje strokovne šole izvajajo študijske programe in so s tem del terciarnega izobraževanja. Višješolsko strokovno izobraževanje je kot podsistem terciarnega izobraževanja povezano z visokošolskim izobraževanjem, in sicer ju povezuje enak sistem zagotavljanja kakovosti, prehajanje študentov z višje na visoko raven, delno tudi programska sorodnost. Tako kot visokošolski sistem je tudi višješolski sistem del bolonjskega študija oziroma sistema.

Opisana umestitev višjih strokovnih šol v šolski sistem tudi podlaga za tolmačenje določbe 2. člena ZIMPVI. S tem, ko drugi odstavek tega člena določa, da tuji program, ki je v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program, izvaja vrtec ali šola, je mogoče razumeti, da so v to vključeni programi predšolskega, osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja in ne tudi programi višješolskega strokovnega izobraževanja, ki kot del terciarnega izobraževanja predstavljajo študijske programe.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Ministrica za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju tožena stranka) je z odločbo, št. 6033-2/2018/11 z dne 22. 3. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), zavrnila predlog gospodarske družbe A. d.o.o., (v nadaljevanju tožeča stranka) za vpis v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da je tožena stranka predlogu priložila kopije in sodno overjen prevod pisma, ki ga je prejela od Pearson in mnenje Zavoda RS za šolstvo (v nadaljevanju ZRSŠ), nato pa svojo vlogo dopolnila po elektronski pošti še dne 31. 1. in 20. 2. 2018 ter predložila še povezave do primerjalne tabele Evropske komisije glede evropskega ogrodja kvalifikacij in OFQUAL registrom za Veliko Britanijo.

2. Tožena stranka pojasnjuje, da je pravna podlaga za vpis vrtcev in v šol, ki v Republiki Sloveniji izvajajo programe v tujem jeziku, Zakon o izvajanju mednarodnih programov s področja vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZIMPVI). Kljub vpisu v register pri ministrstvu, pa ti vrtci in šole v skladu z Zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) niso del vzgojno-izobraževalnega sistema in zato zanje področna zakonodaja, ki ureja vzgojo in izobraževanje, ne velja. ZIMPVI se omejuje na programe predšolskega, osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja, poleg tega pa mora biti v skladu z 2. členom tega zakona program v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program in ne sme biti v nasprotju s 1., 2., 4., 5., 7., 8., 9. in 13. alinejo 2. člena ZOFVI.

3. Mnenje ZRSŠ za Višjo strokovno šolo A. d.o.o., ki ga je tožeča stranka priložila vlogi, je bilo pripravljeno na Oddelku za srednje šolstvo ZRSŠ, ki pa ne opravlja nalog vezanih višje strokovno izobraževanje. Višješolski študijski programi niso vzgojno-izobraževalni programi, na kar je ministrstvo ZRSŠ opozorilo z dopisom z dne 28. 1. 2018. V skladu z 20. členom Zakona o višjem strokovnem izobraževanju (v nadaljevanju ZVSI) se v višjih strokovnih šolah izvajajo višješolski študijski programi, v 24. členu tega zakona pa so določene študijske obveznosti in trajanje izobraževanja. Tožena stranka je v zvezi s predlogom tožeče stranke za vpis v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, to povabila na razgovor. Tožeča stranka je pojasnila, da izvaja višješolski študijski program Ekonomist, za katerega je vpisana v razvid izvajalcev javno veljavnih višješolskih študijskih programov. Diplomo, ki jo pridobijo študentje po zaključku študija, vrednoti Pearson Velika Britanija in jim na podlagi zakonodaje Velike Britanije tudi izda listino o izobraževanju. Tožeča stranka je toženi stranki pojasnila zakonski ovir, v katerem je po veljavni zakonodaji dopustno izvajati višješolske programe v sodelovanju s tujimi šolami ter pojasnila, da izvajanje transnacionalnega izobraževanja višješolskih študijskih programov ni mogoče. 4. Tožeča stranka je nato svojo vlogo ponovno dopolnila dne 14. 3. 2018, in sicer z dopisom in evalvacijo oziroma kvalifikacijo Pearson BTEC na raven 5 HND ekonomija in poslovanje s strani OFQUAL, Urada za regulacijo kvalifikacij in izpitov, ter z dopisom Pearson v zvezi z regulacijo kvalifikacij v Angliji ter v preostalem Združenem kraljestvu. Tožeča stranka pa ni predložila dokazila, da je mednarodni program, ki ga izvaja zasebni vrtec ali šola, v državi izvora akreditiran kot vzgojno-izobraževalni program. Akreditacija je podelitev statusa in pomeni odobravanje, priznanje, včasih tudi licenco oziroma dovoljenje za delovanje, pri višješolskih študijskih programih pa tudi poklicni standard. Akreditacija je običajno pristojnost ministrstva, pristojnega za visoko šolstvo oziroma druge državne inštitucije, medtem ko evalvacijo izvaja neodvisna agencija, ko sta npr. Pearson in OFQUAL.

5. Tožena stranka poudarja, da ZIMPVI sicer ne uporablja pojma transnacionalno izobraževanje, ki je sicer izvajanje akreditiranih programov ene države v drugi državi, je pa po tem zakonu dopustno le do ravni srednješolskega izobraževanja. ZVSI dopušča vstop tujega višješolskega izobraževanja v Republiko Slovenijo le preko 22. člena, ki govori o skupnih študijskih programih, ne predvideva pa drugih oblik transnacionalnega izvajanja izobraževanja. Morebitni vpis višje strokovne šole v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, bi pomenil poseg v namen ZVSI na področju transnacionalnega izvajanja izobraževanja, izvajalci tujih izobraževalnih programov pa bi lahko menili, da so zadostili zakonskim pogojem izobraževanja na visokošolskem področju, na tak način pa obšli potrditev poklicnih standardov v tem izobraževanju. Tožena stranka je zato predlog tožeče stranke za vpis v register vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, zavrnila.

6. Tožeča stranka s tožbo, ki jo vlaga iz vseh tožbenih razlogov, sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje, ta pa naj ji tudi povrne stroške postopka. Vztraja, da izpolnjuje pogoje za vpis v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, izpodbijana odločba pa temelji za napačno ugotovljenem dejanskem stanju napačni uporabi materialnega prava, prišlo pa je tudi do bistvenih kršitev določb postopka. Tožena stranka je v odločbi napačno navedla, da diplomo študentov tožeče stranke iz višješolskega strokovnega programa Ekonomist v Republiki Sloveniji vrednoti Pearson Velika Britanija in da jim na podlagi njihove zakonodaje nato izda listino o izobraževanju. Tožeča stranka je namreč toženi stranki pojasnila, da Pearson BTEC ne izvaja validacije študijskega programa Ekonomist, pač pa da ta študijski program izvaja tožeča stranka sama. Izvedla je vse akreditacijske postopke za izvajanje BTEC Higher National Diplome, ki so popolnoma enaki postopkom preko katerih je možna izvedba teh programov v Združenem kraljestvu. Dodatne institucionalne evalvacije s strani Quality Assurance Agency for Higrer Education (v nadaljevanju QAA) ne potrebuje, saj to opravlja Nacionalna agencija Republike Slovenije za visoko šolstvo (v nadaljevanju NAKVIS), ki je članica QAA, članica European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) in članica European Quality Assurance Register in Higher Education (EQAR). Odobritev pa je prejela tudi od Pearson BTEC.

7. Tožena stranka svojo odločitev utemeljuje s trditvijo, da tožeča stranka ni predložila dokazila, da je mednarodni program, ki ga izvaja zasebni vrtec ali šola, v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program. Taka presoja je v nasprotju z mnenjem ZRSŠ z dne 18. 12. 2017, ki je ugotovil, da je pregledani program v državni izvora akreditiran kot vzgojno-izobraževalni program. Odločitev tožene stranke je torej v nasprotju s predloženimi listinami, tudi s pojasnilom Pearson BTEC o veljavni zakonodaji s področja akreditacije višješolskih strokovnih programov v Združenem kraljestvu in dokazilom OFQUAL o statusu in pooblastilih Pearson BTEC glede akreditacije šol za izvedbo študijskih programov ter izpisa študijskega programa iz uradnega registra OFQUAL. Slednja je državna agencija, katere delovanje in pooblastila izhajajo iz zakonodaje, torej gre za državno inštitucijo Združenega kraljestva. Zaključek tožene stranke, da dokazilo o akreditaciji programa v državi izvora ni bilo predloženo, je torej pavšalno in ni obrazloženo, zmoten pa je tudi njen zaključek, da Pearson BTEC in OFQUAL lahko izvajata le evalvacije. Pearson BTEC namreč izvaja tako postopke akreditacije šole in tujih programov, kot tudi zunanje programske evalvacije, prav tako pa je za akreditacijo programov pooblaščena tudi OFQUAL. Tudi v Sloveniji navsezadnje akreditacije študijskih programov podeljuje NAKVIS in ta ni v pristojnosti ministrstva oziroma države, kar je dodaten razlog o pavšalnih in napačnih navedbah tožene stranke o neprimernosti dokazil o akreditaciji vzgojno-izobraževalnega programa. Tožena stranka je torej izkazala, da program ustreza pogojem tujega programa iz 2. člena ZIMPVI, kar pa pomeni, da je bilo dejansko stanje napačno ugotovljeno, oziroma je bil iz ugotovljenih dejstev narejen napačen sklep o dejanskem stanju. Sodišču predlaga, naj v zvezi s tem izvede dokaz z vpogledom v potrdilo Pearson BTEC o veljavni zakonodaji s področja (re)akreditacije višješolskih strokovnih programov v Združenem kraljestvu, z vpogledom v dokazilo OFQUAL o statusu in pooblastilih Pearson BTEC glede akreditacije šol za izvedbo študijskih programov, z vpogledom v izpis študijskega programa iz uradnega registra OFQUAL, z vpogledom v mnenje ZRSŠ z dne 18. 12. 2017 ter z zaslišanjem direktorice tožeče stranke A.A..

8. Tožeča stranka nadalje navaja, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi navedla, da ZRSŠ ne opravlja nalog, ki so vezane na višje strokovno izobraževanje, višješolski študijski programi pa da niso vzgojno-izobraževalni programi, iz česar je mogoče sklepati, da navaja, da je mnenje o izpolnjevanju pogojev iz 2. člena ZIMPVI izdal nepristojni organ. Taka razlaga ne drži, saj ZRSŠ izdajo takih mnenj nalaga 9. člen ZIMPVI. ZRSŠ namreč ne izvaja le tistih nalog, ki mu jih nalaga akt o ustanovitvi, pač pa tudi tiste, ki mu jih določajo zakoni in drugi predpisi. To izhaja tudi iz ZVSI in ZOFVI, ki se na področju visokih strokovnih šol in višje strokovne izobrazbe uporabljata subsidiarno. V skladu s tema dvema predpisoma se tudi višja strokovna šola vpiše v razvid javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja, v katerega je vpisana tudi tožeča stranka. Vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja, zasebnih učiteljev in zasebnih vzgojiteljev poteka v skladu s 34., 36. in 37. členom ZOFVI ter v skladu s 27. členom ZVIS. Postopek vpisa v razvid višjih strokovnih šol za izvajanje višješolskih študijskih programov je urejen tudi v Pravilniku o vodenju razvida izvajalcev javno veljavnih višješolskih študijskih programov. Iz vsega tega izhaja, da so tudi višješolski študijski programi vzgojno-izobraževalni programi.

9. Tožeča stranka v nadaljevanju meni, da je napačen materialnopravni zaključek tožene stranke, da ZIMPVI v Republiki Sloveniji omogoča transnacionalno izobraževanje le do ravni srednješolskega izobraževanja. Iz predloga ZIMPVI izhaja, da zakon predstavlja pravno podlago za izvajanje mednarodnih programov s področja vzgoje in izobraževanja. V zakonu so opredeljene tri vrste mednarodnih programov, ki niso del slovenskega vzgojno izobraževalnega sistema. ZIMPVI uporablja le izraz šola in višjih strokovnih šol izrecno ne izpostavlja, vendar pa v 2. členu določa, da mora biti tuj program v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program in da ne sme biti v nasprotju z naštetimi alinejami 2. člena ZOFVI. Zaključiti je torej mogoče, da ZIMPVI, poleg predšolske vzgoje in osnovnošolskega ter srednješolskega izobraževanja, ureja tudi višje strokovno izobraževanje. Določila ZOFVI se namreč subsidiarno uporabljajo tudi za višje šole po ZVIS. To, da ZIMPVI ugotavljanja pogojev za vpis mednarodnega programa v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe ne omejuje le za vrtce, osnovne in srednje šole izhaja iz 13. člena ZIMPVI. Edini pogoj za vpis je namreč mnenje ZRSŠ, izdano na predlog ustanovitelja vrtca ali šole, ali cilji vzgojno-izobraževalnih programov ne nasprotujejo ciljem iz ZOFVI. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS zahteva, da je pri aplikaciji predpisov po naravi stvari najpomembnejša tista razlaga, ki išče namen predpisa. Zavrnitev predloga tožeče stranke zatorej izvotli smisel ureditve ZIMPVI, ki ureja izvajanje mednarodnih programov s področja vzgoje in izobraževanja, v katerega pa v skladu z ZVSI in ZOFVI spada tudi višje strokovno izobraževanje.

10. Odločitev tožene stranke je tudi kršitev načela transnacionalnega izobraževanja znotraj European Higher Education Area (EHEA), je v nasprotju s Kodeksom dobre prakse transnacionalnega izobraževanja in priporočili OECD in UNESCA, hkrati pa je tudi kršitev načela ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Odločitev je s tem v nasprotju s 56. in 49. členom v zvezi s 54. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU) ter 10., 13. in 16. člena Direktive 2006/123/ES, za kar je Evropska komisija Sloveniji, sicer za področje visokega šolstva, že pred leti izdala uradni opomin. Posledica tega opomina je bila sprememba Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis). Uradni opomin je bil Sloveniji izdan zaradi nezdružljivosti nekaterih določb ZVis z načelom svobode upravljanja in svobode opravljanja storitev, kar aplikativno velja tudi za primer višješolskega izobraževanja. Višje strokovno šolstvo je namreč v Evropski uniji opredeljeno kot del terciarnega izobraževanja, kar je raven 5 v evropskem kvalifikacijskem okvirju in raven 6/1 v Republiki Sloveniji. Prav tako ni najti temelja za različno obravnavo osnovnih, srednjih in višjih šol po ZIMPVI, s tem pa razloga za različno oziroma neenakopravno obravnavo višjih in visokih strokovnih šol, saj gre pri obeh vrstah šol za izvajanje iste dejavnosti, to je vzgoje in izobraževanja. Neenakopravna obravnava v smislu, da je visokim šolam omogočeno transnacionalno izobraževanja, višjim strokovnim šolam pa ne, pa četudi vse zasledujejo isti cilj in namen, je zato kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave RS.

11. Tožeča stranka vztraja, da mora biti višja strokovna šola za izvajanje tujega programa vpisana v razvid pri toženi stranki, program mora biti ustrezno priglašen v registru mednarodnih programov ter pod institucionalnim nadzorom tako inšpektorata za šolstvo kot tudi NAKVIS, vsi študentje pa morajo imeti enake pravice glede statusa in priznavanja izobraževanja v vseh državah članicah EU. Študijski program BTEC Higher National Diploma se namreč v obliki samostojnih študijskih programov v letu 2018 izvaja že v 14 članicah EU, in sicer v več kot 150 šolah, skupno pa v kar 58 državah sveta in zato ni razloga, da tako ne bi bilo tudi v Republiki Sloveniji. Trditev tožene stranke, da bi vpis višje strokovne šole v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, pomenil grob poseg v namen ZVSI, je pavšalen in se vsebinsko ne nanaša na dejansko stanje predmetne zadeve. Nerazumljivo je, zakaj je omogočeno transnacionalno izobraževanje od vrtca do doktorskega študija, izvzete pa naj bi bile višje strokovne šole. Vse Pearson BTEC Higher National Diploma programi temeljijo na poklicnih standardih in deskriptorjih poklicnih standardov, ki so evropsko primerljivi in je zato dvom, da bi se obšli domači poklicni standardi, neutemeljen. Tožeča stranka predlaga, naj se, poleg že predlaganih dokazov, izvede tudi dokaz z vpogledom v mnenje ENIC-NARIC Združenega kraljestva glede umeščenosti Pearson BTEC HIgher National Diplome.

12. Tožeča stranka še navaja, da izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, iz katerih bi izhajalo, zakaj višješolski študijski programi niso vzgojno-izobraževalni programi in zakaj ZRSŠ ni pristojno izdajati mnenja v skladu z 9. členom ZIMPVI. Prav tako ni pojasnjeno, zakaj predložena potrdila tožeče stranke ne predstavljajo dokazila o akreditaciji mednarodnega programa oziroma zakaj naj ne bi izkazala pogojev iz 2. člena ZIMPVI ter zakaj ji ta predpis ne daje pravne podlage za predlagani vpis. Iz predloženih listin je tožena stranka naredila napačne zaključke, obrazložitev in razlogi za zavrnitev predloga pa so tudi sami s seboj v nasprotju, saj tožena stranka najprej trdi, da je tožeča stranka pogoje iz 2. člena ZIMPVI izkazala, nato pa napačno zaključi, da teh pogojev ne izpolnjuje. Zaradi opisanih razlogov se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka, hkrati pa je s tem poseženo v pravico tožeče stranke do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

13. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in razlogih zanjo, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Po tem, ko povzame ključne poudarke iz tožbe, citira 1. in 2. člen ZIMPVI. Pojasnjuje, da je bil pri sprejemanju tega predpisa osnovni cilj zakonodajalca, da določi pogoje, pod katerimi se lahko v Republiki Sloveniji izvajajo tuji programi, program evropske šole in IB program, ter uredi status obstoječih mednarodnih šol. ZIMPVI je torej pravna podlaga za izvajanje mednarodnih programov s področja vzgoje in izobraževanja, ki se v Republiki Sloveniji izvajajo v tujem jeziku in nimajo pridobljene javne veljavnosti v skladu z zakonom, ki ureja organizacijo in financiranje vzgoje in izobraževanja. Tožeča stranka je želela s predlogom doseči vpis študijskega, in sicer višješolskega programa v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe. Pod pojmom »šola« se razume samo osnovna in srednja šola, saj le ti dve kategoriji izvajata vzgojno-izobraževalne programe, višje in visoke šole pa študijske programe. To, da zakonodajalec z ZIMPVI ni urejal pogojev za izvajanje tujih visokošolskih študijskih programov v Republiki Sloveniji, izhaja tudi iz opredelitve tujega programa v 2. členu tega zakona. Študijski programi višjih strokovnih šol veljavnosti tudi sicer ne pridobivajo po ZOFVI, pač pa s postopkom, določenim v ZVSI. Ta določa pogoje za izvajanje tujih študijskih programov, in sicer gre za tako imenovane skupne študijske programe. Do uveljavitve ZIMPVI je ostajala praznila le na področju izvajanja mednarodnih programov, ki obsegajo osnovno in srednješolsko izobraževanje. Nobene pravne ovire pa ni, da tožeča stranka v skladu z ZVSI izvaja tudi tuje študijske programe, kot to določa 22. člen tega zakona. Vsak očitek o domnevni neenaki obravnavi oziroma kršitvi 14. člena Ustave RS, torej ni utemeljen, saj se različne situacije obravnavajo različno. Tožena stranka glede mnenja ZRSŠ še dodaja, da je bilo mnenje, na katero se sklicuje tožeča stranka, pripravljeno na Oddelku za srednje šolstvo ZRSŠ. Ker pa gre v obravnavanem primeru za študijski program in ne za vzgojno-izobraževalni program, nesporno pa je tudi, da je tožena stranka ni srednja, pač pa višja šola, je tožena stranka na to ZRSŠ opozorila z dopisom. Njegovo mnenje za toženo stranko tudi sicer ni zavezujoče. 14. Tožeča stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah vztraja in dodatno pojasnjuje svoja stališča, enako tudi tožena stranka v odgovorih na te vloge.

15. V prvi pripravljalni vlogi tožeča stranka navaja, da se je tožena stranka v odgovoru na tožbo osredotočila na pojasnjevanje razlogov, zakaj višješolski študijski programi niso vzgojno-izobraževalni programi in zakaj po njenem mnenju ZIMPVI ne daje pravne podlage za vpis predlaganega programa v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, do ostalih tožbenih navedb pa se ni opredelila in jih je zato v skladu z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) treba šteti za priznana. Poudarja, da iz 1. člena ZOFVI, ki se v primeru ZIMPVI uporablja subsidiarno, izhaja, da ta zakon ureja pogoje za opravljanje ter določa način upravljanja in financiranja vzgoje in izobraževanja, med drugim tudi na področju višjega strokovnega izobraževanja. Iz tega izhaja, da se programi vzgoje in izobraževanja ne izvajajo le do srednješolske ravni, kot to trdi tožena stranka, na subsidiarno uporabo določil ZOFVI pa napotuje tudi ZVSI. Točna je ugotovitev, da tožeča stranka izvaja študijski program, vendar pa je ta, glede na določbo 1. člena ZOFVI, eno od področij vzgoje in izobraževanja. To, da študijski program vsebuje tako elemente izobraževanja kot elemente vzgoje, izhaja iz ciljev in nalog, ki jih izvajajo višje strokovne šole. V četrtem odstavku 25. člena ZVSI je med drugim določeno, da komisija za akreditacijo sodeluje predvsem s strokovnimi sveti za posamezna področja vzgoje in izobraževanja, za strokovne delavce na šoli pa se v skladu s 30. členom tega zakona zahteva ustrezna pedagoško-andragoška izobrazba oziroma dokazila o vidnih dosežkih v pedagoški praksi, prav tako mora take dosežke izkazati kandidat pri vnovičnem imenovanju na mesto predavatelja v skladu s 34. členom ZVSI. Vse to kaže, da je študijski program višjih strokovnih šol le ena od oblik vzgojno-izobraževalnih programov, višje šole pa se tudi vpisujejo v razvid javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja. Tožeča stranka je vpisana tudi v evidenco vzgojno-izobraževalnih zavodov in vzgojno-izobraževalnih programov, ki jo vodi Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, programi, ki jih izvaja, pa so vpisani v evidenco vzgojno-izobraževalnih programov. Tožeča stranka je že v tožbi pojasnila, zakaj se ZIMPVI uporablja tudi za izvajanje višješolskih študijskih programov.

16. Tožeča stranka še navaja, da 22. člen ZVSI, na katerega se sklicuje tožena stranka, ureja le izvajanje skupnih študijskih programov, torej višješolskih programov, ki jih šole iz Republike Slovenije izvajajo z eno ali več šolami iz Republike Slovenije ali iz tujine, ne ureja pa izvajanja samostojnih tujih študijskih programov s področja vzgoje in izobraževanja, akreditiranih v tujini. Trditve tožene stranke, da sprejetje posebnega predpisa za izvajanje mednarodnih višjih in visokošolskih študijskih programov ni bilo potrebno, torej ne drži, pa tudi sicer ne pojasni, zakaj naj bi bile višje in visoke strokovne šole v drugačnem položaju. Obe vrsti šol sta sicer statusno urejeni na enak način in imata enak namen, pri obeh gre za izvajanje iste dejavnosti, to je vzgoje in izobraževanja, študij pa je izenačen. Posledično ni mogoče najti utemeljenega razloga, zakaj naj bi bilo visokim šolam transnacionalno izobraževanje omogočeno, višjim šolam pa ne. 27. člen ZVIS celo omogoča izvajanje slovenskih višješolskih programov v tujini, z odločitvijo tožene stranke pa je višjim šolam onemogočeno samostojno izvajanje tujih programov v Sloveniji. Tožena stranka je tožečo stranko celo pozvala, naj pripravi predlog sprememb zakonodaje, predlog za vpis v register pa da naj umakne. Tožeča stranka je toženi stranki posredovala predlog sprememb, za katere predlaga, naj se izvedejo kot dokaz, obenem pa še predlaga, naj se o tem zasliši direktorica tožeče stranke A.A. ter vodja oddelka za poslovni razvoj B.B.. Kot dokaz sodišču predlaga še vpogled v dopis družbe Pearson v sodno overjenem prevodu ter v uradni opomin Evropske komisije za primer visokega šolstva, na kar se je sklicevala v tožbi.

17. Tožena stranka v odgovoru na prvo pripravljalno vlogo tožeče stranke prereka njene navedbe, vztraja pri svoji odločitvi ter ponavlja poudarke iz odgovora na tožbo. Strinja se z navedbo tožeče stranke, da ZOFVI ureja pogoje za opravljanje in določa način upravljanja ter financiranja vzgoje in izobraževanja tudi na področju višješolskega strokovnega izobraževanja, vendar pa gre za splošen predpis, ki ureja le temeljna vprašanja na tem področju, in sicer od vrtca do visokih šol. Za vsako od teh področij pa je sprejet poseben zakon, ki je v razmerju do ZOFVI specialne narave in ureja vprašanja, ki so vsebinsko povezana z določeno ravnjo vzgoje in izobraževanja. ZVSI je torej v razmerju do ZOFVI specialen predpis, ZOFVI pa se na področju višjega strokovnega izobraževanja uporablja subsidiarno. Cilji izobraževanja, določeni v 2. členu ZVSI, so enaki ciljem vzgoje in izobraževanja, kot jih določa 2. člen ZOFVI. Gre namreč za cilje, ki so skupni za vsa področja vzgoje in izobraževanja, medtem ko je v ZVSI podrobneje urejena specifika tovrstnega izobraževanja. ZOFVI se na področju izvajanja mednarodnih programov po ZIMPVI ne uporablja in to niti ne subsidiarno, kar jasno izhaja tudi iz predloga ZIMPVI. Edina točka, na kateri je zakonodajalec povezal izvajanje tujih programov po ZIMPVI z ZOFVI pa je določba, katerim ciljem iz ZOFVI tak tuj program ne sme nasprotovati. Tožeča stranka ne upošteva, da je ZVSI specialen predpis za področje višjega strokovnega izobraževanja, medtem ko ZIMPVI za to področje izobraževanja ne velja. Neutemeljena je trditev tožeče stranke, da ZVSI ne ureja izvajanja tujih študijskih programov, le da ga ureja na drugačen način kot pa transnacionalno izobraževanje ureja ZVis. Tožeča stranka je z določenim študijskim programom že vpisana v razvid izvajalcev javnoveljavnih programov na podlagi ZVIS, kar pa nima nobene neposredne ali posredne zveze z njeno zahtevo za vpis v register zasebnih šol in vrtcev, ki izvajajo mednarodne programe na podlagi ZIMPVI in Pravilnika. Gre za dve vsebinsko ločeni zadevi, ki izhajata iz različnih pravnih podlag, tožena stranka pa je dolžna postopati v skladu z veljavno zakonodajo.

18. Tožeča stranka se v drugi pripravljalni vlogi strinja s toženo stranko, da je ZVSI v razmerju do ZOFVI specialni predpis in temu tudi ni nikoli oporekala, vendar pa se iz vseh razlogov, katere je navedla že v tožbi in prvi pripravljalni vlogi, še vedno ne more strinjati s stališčem tožene stranke, da uporaba ZIMPVI za izvajanje višješolskih študijskih programov oziroma za vpis višje šole v register akreditiranega mednarodnega programa ni mogoča. Tega področja ZVSI ne ureja, kot to zmotno zatrjuje tožena stranka in je za zapolnitev pravne praznine zato treba uporabiti druge neposredno uporabljive določbe, tudi ZIMPVI. Prav ta zakon je namreč tisti, ki ureja priglasitev in izvajanje samostojnih programov s področja vzgoje in izobraževanja, akreditiranih v tujini, med ta področja pa v skladu z ZVSI in ZOFVI spada tudi višješolsko izobraževanje. ZVSI namreč v 22. členu ureja le izvajanje skupnih študijskih programov, ki pa niso samostojni tuji študijski programi, pač pa tisti, ki jih višje strokovne šole iz Republike Slovenije pripravijo in izvajajo z eno ali več višjimi šolami iz Slovenije ali tujine. Značilnost teh programov je, da študenti vsake partnerske ustanove del študijskih obveznosti opravijo na drugi ustanovi in so te obveznosti priznane na vseh partnerskih institucijah, kar pa je bistvena razlika od izvajanja samostojnih študijskih programov, akreditiranih v tujini, pri katerih izobraževalna ustanova sama izvaja tuj program, ki je v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program, skladno z akreditacijskimi zahtevami. Tudi iz določb 33.b in 22.c ZVis in določb Meril za mednarodno sodelovanje pri visokošolskem izobraževanju, sprejetih novembra 2017 je določeno razlikovanje med skupnimi študijskimi programi in transnacionalnim izobraževanjem. Trditev tožene stranke, da je transnacionalno izobraževanje urejeno v ZVSI, torej ne drži. 19. Tožena stranka v odgovoru na drugo pripravljalno vlogo tožeče stranke vztraja pri svojih stališčih. Strinja se s tožečo stranko, da skupni študijski program ni enak samostojnim tujim študijskim programom, vendar pa gre v obeh primerih za tuj študijski program. Razlike v načinu izvajanja teh programov pa ne spremenijo dejstva, da veljavna zakonodaja v Republiki Sloveniji na področju višjega strokovnega izobraževanja omogoča izvajanje tujih študijskih programov le na način, določen v 22. členu ZVSI. ZVis in Merila za mednarodno sodelovanje pri visokošolskem izobraževanju za področje višjega strokovnega izobraževanja ne veljajo in zato sklicevanje tožeče stranke na ta dva predpisa ni relevantno. Tožena stranka sicer ni nikoli trdila, da ZVSI ureja transnacionalno izobraževanje na področju višjega strokovnega izobraževanja, pač pa da veljavna zakonodaja omogoča izvajanje tujih višješolskih študijskih programov le na način, določen v 22. členu ZVSI.

20. Tožeča stranka v tretji pripravljalni vlogi zavrača stališča tožene stranke in vztraja, da veljavna zakonodaja omogoča izvajanje tujih višješolskih študijskih programov le v obliki skupnih študijskih programov. Ponovno poudarja, da pravno podlago za izvajanje mednarodnih programov s področja vzgoje in izobraževanja predstavljajo določbe ZIMPVI in neposredno uporabljive določbe PDEU in mednarodnih kodeksov. ZIMPVI se nanaša na celotno področje vzgoje in izobraževanja, ki ga ureja ZOFVI in poleg predšolske vzgoje, osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja obsega tudi višje strokovno izobraževanje. Določila ZOFVI se namreč subsidiarno uporabljajo tudi za višje šole po ZVSI. V nadaljevanju strnjeno ponavlja svoja stališča glede tolmačenja ZIMPVI in ciljev ZOFVI ter se, enako kot v tožbi, ob tem sklicuje na določbo 2. člena Ustave RS. Ponavlja tudi svoje stališče, da je presoja tožene stranke kršitev načela transnacionalnosti izobraževanja ter kršitev načela ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. V ZVSI je bilo opredeljeno le izvajanje skupnih študijskih programov in ne izvajanje samostojnih študijskih programov s področja vzgoje in izobraževanja, akreditiranih v tujini, kar pa ne more biti razlog za nespoštovanje neposredno uporabljivih določb PDEU in mednarodnih kodeksov.

21. S četrto pripravljalno vlogo je tožeča stranka sodišču predložila uradni opomin Evropske komisije Republiki Sloveniji za primer visokega šolstva, ki ga je izpostavila v tožbi in nadaljnjih vlogah. S tem opominom je bilo ugotovljeno, da ureditev in zakonodaja glede izvajanja izobraževalnih programov v Republiki Sloveniji, ki pripadajo izobraževalnemu sistemu druge države članice, predstavlja kršitev načela ustanavljanja in svobode opravljanja storitev in kršitev načela transnacionalnega izobraževanja.

22. Tožena stranka je glede na predloženi uradni opomin pojasnila, da je bil ta podlaga za spremembo ZVis. Evropska komisija je presojala konkreten pravni akt, zato je neutemeljena navedba, da je lahko ta dokument, ki se nanaša na zakon za področje visokošolskega izobraževanja, uporabljiv tudi v predmetnem primeru, torej na področju višješolskega izobraževanja.

23. V peti pripravljalni vlogi tožeča stranka ponavlja svoja dotedanja stališča in navedbe. Teh navedb zato sodišče ponovno ne povzema. Izpostavlja, da je tudi odgovor tožene stranke pavšalen in ni podprt z argumenti, kar potrjuje očitke o bistveni kršitvi določb postopka v tem smislu. Do predloženih listih se tožena stranka ni opredelila, kar pomeni, da njena odločitev ne ustreza standardu argumentirane obrazložitve. V odgovoru na tožbo se sklicuje tudi na mnenje ENIC-NARIC centra, ki pa tožeči stranki v postopku ni bilo vročeno niti ji ni bila dana možnost, da bi se s tem mnenjem seznanila in se o njem izjavila.

K točki I izreka:

24. Tožba ni utemeljena.

25. Tožeča stranka je pri toženi stranki na podlagi ZIMPVI vložila predlog za vpis Višje strokovne šole A. d.o.o. v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe. Tožena stranka je ta predlog zavrnila z utemeljitvijo, da ZIMPVI omogoča transnacionalno izvajanje izobraževanja le do ravni srednješolskega izobraževanja, ne pa tudi za višje strokovne šole, tožeča stranka pa da tudi ni predložila dokazila, da je mednarodni program, ki ga namerava izvajati, v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program.

26. ZIMPVI ureja pogoje za izvajanje mednarodnih programov s področja vzgoje in izobraževanja, ki se v Republiki Sloveniji izvajajo v tujem jeziku in nimajo pridobljene javne veljavnosti v skladu z zakonom, ki ureja organizacijo in financiranje vzgoje in izobraževanja, in sicer: vzgojno-izobraževalni program, ki je akreditiran v tuji državi; program mednarodne organizacije Evropske šole s sedežem v Bruslju; in program mednarodne organizacije International Baccalaureate Office iz Ženeve (prvi odstavek 1. člena ZIMPVI). Tuji program mora biti v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program in ne sme biti v nasprotju s prvo, drugo, četrto, peto, sedmo, osmo, deveto in trinajsto alinejo 2. člena ZOFVI, izvaja pa ga lahko vrtec ali šola, ki jo ustanovi fizična oseba ali pravna oseba zasebnega prava (2. člen ZIMPVI). Med strankama je sporna razlaga pojma "šola" v 2. členu ZIMPVI. Tožena stranka namreč trdi, da se ZIMPVI omejuje le na predšolsko, osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje, medtem ko tožeča stranka zatrjuje, da je v ta sklop treba šteti tudi višješolsko strokovno izobraževanje, saj tudi to sodi med področja, ki jih ureja ZOFVI, za to področje izobraževanja pa drugih predpisov, ki bi dopuščali transnacionalno izobraževanje na način, kot ga ureja ZIMPVI, ni.

27. Krovni zakon, ki ureja organizacijo in financiranje vzgoje in izobraževanja je ZOFVI, in sicer na področjih, naštetih v prvem odstavku 1. člena: na področju predšolske vzgoje, na področju osnovnošolskega izobraževanja, na področju vzgoje in izobraževanja otrok, mladoletnikov in mlajših polnoletnih oseb s posebnimi potrebami, na področju osnovnega glasbenega izobraževanja, na področju nižjega in srednjega poklicnega izobraževanja, na področju srednjega strokovnega in tehniškega izobraževanja, na področju srednjega splošnega izobraževanja, na področju višjega strokovnega izobraževanja, na področju vzgoje in izobraževanja v domovih za učence in v dijaških domovih ter na področju izobraževanja odraslih. Določa splošna načela in cilje izobraževanja, izvajalce, javnoveljavne programe, ugotavljanje kakovosti, oblikovanje strokovnih svetov, pogoje za opravljanje vzgoje in izobraževanja, financiranje ter zaposlene. Sodišče se strinja s toženo stranko, ki v odgovoru na tožbo navaja, da ZOFVI ureja le temeljna vprašanja organizacije in financiranja od vrtca do visokih šol, medtem ko je za vsako od teh področij sprejet poseben zakon, ki ureja vprašanja povezana z določeno ravnjo vzgoje in izobraževanja.

28. Izobraževanje za pridobitev in izpopolnjevanje javnoveljavne višje strokovne izobrazbe in organizacijo višjih strokovnih šol podrobneje ureja ZVSI, za vsa vprašanja, ki s tem zakonom niso urejena, pa se uporablja ZOFVI (drugi odstavek 1. člena ZVSI). Javno višjo strokovno šolo ustanovi Republika Slovenija kot javni izobraževalni zavod ali kot organizacijsko enoto izobraževalnega zavoda, zasebno višjo strokovno šolo pa ustanovi domača in tuja fizična ali pravna oseba, ustanovi pa se kot izobraževalni zavod ali kot gospodarska družba ali se organizira kot organizacijska enota zavoda, gospodarske družbe ali druge pravne osebe (6. člen ZVSI). Šola lahko začne opravljati višješolsko dejavnost po vpisu v razvid, ki ga vodi ministrstvo (prvi odstavek 27. člena ZVSI). Javnoveljavna izobrazba se pri višji strokovni šoli pridobi po višješolskih študijskih programih in po študijskih programih za izpopolnjevanje, sprejetih po z zakonom predpisanem postopku (prvi odstavek 17. člena ZVSI).

29. Iz določb ZVSI je torej mogoče povzeti, da višje strokovne šole izvajajo študijske programe in so s tem del terciarnega izobraževanja. Pojem "šola" v običajnem smislu sicer pomeni vsako vzgojno-izobraževalno ustanovo, ki omogoča učencem/dijakom/študentom pridobivanje znanja in spretnosti, torej tako izvajanje predšolskih, šolskih kot tudi študijskih programov. Po javno dostopnih podatkih tožene stranke1 se izobraževanja po stopnji delijo na: predšolsko vzgojo (vrtci), primarno izobraževanje (osnovnošolsko izobraževanje), sekundarno izobraževanje (srednješolsko izobraževanje, ki je splošno ter poklicno in strokovno) ter terciarno izobraževanje (višješolski strokovni, visokošolski in univerzitetni študijski programi). To, da je višja strokovna šola del terciarnega izobraževanja kaže tudi način organizacije in upravljanja, kot ga določa ZOFVI. Organ upravljanja vrtca, osnovne in srednje šole je svet šole, ki ga sestavljajo predstavniki ustanovitelja, delavcev zavoda in staršev, oziroma v primeru srednjih šol tudi dijakov. Ta svet imenuje ravnatelja, sprejema program razvoja, letni delovni načrt in poročilo o njegovi uresničitvi. Višja strokovna šola pa organe upravljanja oblikuje glede na ustanovitelja (država ali zasebnik) in organiziranost (samostojna šola, enota drugega zavoda ali gospodarska družba), ima pa tudi komisijo za spremljanje in zagotavljanje kakovosti ter sodeluje z evalvacijskimi organi visokega šolstva. Višješolsko strokovno izobraževanje je kot podsistem terciarnega izobraževanja povezano z visokošolskim izobraževanjem, in sicer ju povezuje enak sistem zagotavljanja kakovosti, prehajanje študentov z višje na visoko raven, delno tudi programska sorodnost. Tako kot visokošolski sistem, je tudi višješolski sistem del bolonjskega študija oziroma sistema.

30. Sodišče meni, da je opisana umestitev višjih strokovnih šol v šolski sistem tudi podlaga za tolmačenje določbe 2. člena ZIMPVI. S tem, ko drugi odstavek tega člena določa, da tuji program, ki je v državi izvora akreditiran vzgojno-izobraževalni program, izvaja vrtec ali šola, je mogoče razumeti, da so v to vključeni programi predšolskega, osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja in ne tudi programi višješolskega strokovnega izobraževanja, ki so kot del terciarnega izobraževanja študijski programi.2 Četudi je kot eno od področij urejanja upravljanja in financiranja vzgoje in izobraževanja v ZOFVI določeno tudi področje višjega strokovnega izobraževanja, to še ne pomeni, da gre to izobraževanje enačiti s predšolskim, primarnim in sekundarnim izobraževanjem. Višješolsko strokovno izobraževanje je del terciarnega izobraževanja, pri katerem se izvajajo študijski programi, razumljivo pa je, da ni urejeno na enak način, kot so urejeni visokošolski zavodi, ki so v skladu z določbo 58. člena Ustave RS avtonomni. Sodišče sicer soglaša s tožečo stranko, da 22. člen ZVSI ne ureja transnacionalnega izobraževanja na način, kot ga ureja ZIMPVI, pač pa le omogoča oblikovanje skupnih študijskih programov, tudi s programi v tujini, vendar pa to še ne dopušča, da bi določbe ZIMPVI uporabili tudi za področje visokošolskega strokovnega izobraževanja, za katerega niso namenjene. Na drugačno odločitev tudi ne more vplivati mnenje ZRSŠ, ki ga je tožeča stranka priložila svoji vlogi za vpis v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe. ZRSŠ namreč opravlja razvojno in svetovalno delo za področje predšolske vzgoje, osnovnošolskega izobraževanja, gimnazijskega izobraževanja, vzgoje in izobraževanja v domovih za učence in v dijaških domovih ter vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, za samoizobraževalne programe ter v poklicnem in strokovnem izobraževanju, ne pa tudi za višje strokovno izobraževanje, kar pomeni, da je ZRSŠ izdal mnenje za področje, za katerega ni pristojen.

31. Na podlagi navedenega sodišče povzema, da tožena stranka kot višja strokovna šola ne izpolnjuje pogojev iz 2. člena ZIMPVI za vpis v register zasebnih vrtcev in šol, ki izvajajo mednarodne programe, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku in je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker temeljni pogoj za vpis v register ni izpolnjen, sodišče ni presojalo ali je tuji program, ki ga želi izvajati tožeča stranka, v tujini akreditiran kot vzgojno-izobraževalni program. Iz tega razloga je sodišče tudi zavrnilo dokazne predloge tožeče stranke, saj, glede na pojasnjeno stališče, za odločitev v zadevi niso relevantni. Odločitev namreč temelji izključno na nesporni ugotovitvi, da je tožena stranka višja strokovna šola ter presoji, da se določbe ZIMPVI za to raven izobraževanja ne uporabljajo. Sodišče zato tudi ni izvedlo glavne obravnave, pač pa odločitev sprejelo na seji senata (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

32. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 https://www.gov.si/teme/slovenski-solski-sistem-in-slovensko-ogrodje- kvalifikacij/ 2 Tudi v obrazložitvi 2. člena Predloga ZIMPVI je bilo pojasnjeno, da se zakon omejuje samo na programe predšolskega, osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja (Poročevalec Državnega zbora, EPA 1176-VII, z dne 18. 4. 2016).