Jedro

ZUN med pogoji za izdajo lokacijskega dovoljenja soglasja občine za poseg na območju kmetijskih zemljišč ni določil. Tega ni določal niti kakšen drug relevanten predpis. Če pogoj ni predviden v zakonu, tudi ni podlage za določitev takšnega pogoja v podzakonskem aktu.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Občinske uprave Občine Apače št. 351-0005/2012 z dne 9. 5. 2012 odpravi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Občinska uprava Občine Apače zavrnila tožničin zahtevek za izdajo soglasja za ureditev športno rekreacijskega centra v naravi, vključno s poligonom za motokros, na kmetijskem zemljišču s parc. št. 366/2, 367, 368, delno 366/1 in 113, k.o. …. V svoji obrazložitvi navaja, da zemljišče s parc. št. 113, k.o. … predstavlja javno dobro in torej ni v lasti tožnice, zemljišči s parc. št. 366/2 in 367, k.o. … sta opredeljeni kot gozdni zemljišči, zemljišči s parc. št. 368 in 366/1, k.o. … pa sta opredeljeni kot 1. območje kmetijskih zemljišč. Zemljišča se urejajo na podlagi določb Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Gornja Radgona (Odlok o PUP). Organ se sklicuje na določbe 12., 13. in 15. člena Odloka o PUP, ki določajo dopustne posege na območju 1. kmetijskih zemljišč in na območju gozdov. Odlok o PUP v navedenih členih gradnje turistično-rekreacijskega objekta ne predvideva, zato je bilo treba tožničin zahtevek za izdajo soglasja zavrniti.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil. Meni, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna, saj v skladu s citiranimi določbami Odloka o PUP soglasja za ureditev športno rekreacijskega centra v naravi, vključno s poligonom za motokros, na kmetijskem zemljišču in na območju gozdov ni mogoče izdati.

Tožnica vlaga tožbo, ker se s takšno odločitvijo upravnih organov ne strinja. Navaja, da sta zemljišči s parc. št. 368 in 366/1, obe k.o. …, sicer res evidentirani kot 1. območje kmetijskih zemljišč, vendar pa sta v naravi povsem degradirani in neprimerni za kmetijsko obdelavo. Zraven teh zemljišč ležita še zemljišči s parc. št. 366/2 in 367, ki pa sta opredeljeni kot gozdni zemljišči. Zemljišča ležijo S in J od zemljišča s parc. št. 1137/2, k.o. …, ki je opredeljena kot javno dobro oziroma gre za 11-mlinski kanal (zapuščen rokav reke Mure). Še pred ureditvijo spornega poligona za motokros sta bili navedeni zemljišči zaradi neustreznega in neurejenega mlinskega kanala večkrat poplavljeni. Po močnem neurju v letu 2009 so na degradirano zemljišče navozili okoli 200 m3 čiste zemlje. S polovico zemlje so dvignili najnižji okoljski nivo, s preostalo zemljo pa prekrili izruvane panje in tako so nastale grbine. V letu 2010 se je njen vnuk po teh grbinah pričel voziti z motornim kolesom in porodila se je ideja, da bi na zemljišču dejansko uredili poligon za motorna kolesa in štirikolesnike. Zavedali so se, da bi bilo treba v ta namen pridobiti tudi soglasja oziroma ustrezna dovoljenja. Tako so se že v letu 2009 obrnili na Občino Apače, kjer so jim povedali, da po veljavnem prostorskem aktu in družbenem planu občine ureditve poligona ni mogoče urediti oziroma legalizirati in da je predhodno potrebno spremeniti namensko rabo prostora. Zato je vložila takšno vlogo, ki pa je bila z dopisom zavrnjena kot prepozna. Ker ji je bilo pojasnjeno, da še lahko vloži vlogo za spremembo plana vse do javne razgrnitve osnutka novega akta in tudi na dan razgrnitve, je, po predhodni peticiji, zaprosila za vključitev njenega predloga v sedanji postopek spremembe plana oziroma OPN, kar pa je bilo z odločbo občine spet zavrnjeno. Zadeva je bila nekajkrat tudi na občinskem svetu, ki je podal načelno mnenje o strinjanju z navedeno investicijo, vendar pa je bil podan predlog, da si mora pridobiti dokumentacijo za legalizacijo poligona z zakonsko predpisano ustrezno dokumentacijo. Po drugi strani so se začeli tudi inšpekcijski pregoni, saj so pristojni organi dne 13. 9. 2011 na podlagi ukrepov kmetijske inšpekcije odstranili nasipe in s tem zravnali zemljišče, ki je predstavljalo traso steze za vožnjo motornih koles. Prav tako je bila proti njim vložena kazenska ovadba zaradi obremenjevanja in uničevanja okolja. V zvezi s tem je bilo izdelano tudi izvedensko mnenje in podan zaključek, da z deli, ki so jih izvedli, niso nastale kakšne večje posledice za okolje. Konkretno pa izpodbijano odločbo utemeljuje s tem, da Občina Apače ni imela posluha za vključitev njenega predloga za spremembo namenske rabe zemljišča v sedanji postopek, čeprav bi po telefonskem zagotovilu s strani MOP to bilo možno še vse do javne razgrnitve osnutka novega akta in zato sodišču predlaga, da naj ugotovi, da ji je občina s tem kršila njene pravice. Njene vloge za spremembo namenske rabe prostora ni vzela v obravnavo, postopek sprejema novega OPN pa je mogoče pričakovati čez nekaj let, šele v kakšnih 10. ali 20. letih. Nadalje navaja, da je občina v svoji odločbi, s katero je zavrnila vlogo za izdajo soglasja, odločila zavrnilno tudi za posege na območju gozdnih zemljišč, kar pa ni v njeni pristojnosti (temveč v pristojnosti Zavoda za gozdove), kar pomeni, da je za ta del odločitve nepristojna in je tudi iz tega razloga izpodbijana odločba nezakonita. Navaja še, da je občina zavrnila njeno vlogo za izdajo soglasja za gradnjo na območju kmetijskih zemljišč na podlagi določb 13. in 14. člena PUP, vendar pri odločitvi ni upoštevala spremembe PUP, objavljene v Uradnem listu št. 101/2001, ki dopolnjuje 12. člen z vsebino, ki jo tudi navaja. Tudi iz tega razloga je izpodbijana odločba nezakonita. Sodišču predlaga, da s sodbo samo odloči o stvari oziroma da izpodbijano odločbo z dne 6. 6. 2012 odpravi in zadevo vrne organu v ponovno odločanje, ker je bil pri odločanju napačno uporabljen materialni predpis (PUP) in so ji bile kršene njene pravice.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo (ki je bil z vsemi prilogami poslan tudi tožnici) navaja, da je tožnica brez ustreznih dovoljenj in soglasij že izvedla poseg in sicer športno-rekreacijski center v naravi, vključno s poligonom za motokros, na zgoraj navedenih zemljiščih. Iz potrdila o namenski rabi zemljišč je razvidno, da sta parc. št. 366/2 in 367, k.o. … opredeljeni kot gozdni zemljišči, parc. št. 368 in 366/1, k.o. … kot 1. območje kmetijskih zemljišč, zemljišče s parc. št. 1137/2 pa je opredeljeno delno kot gozdno, delno kot kmetijsko zemljišče in predstavlja vodno zemljišče Mlinskega potoka. Motokros poligon poteka preko zemljišča s parc. št. 1137/2, k.o. … (javno dobro), ki predstavlja vodno telo (11- mlinski kanal). Za celotni poseg na tem zemljišču bi bilo treba pridobiti vodno soglasje v skladu z Uredbo o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Apaškega polja, pri čemer določba 37. člena Zakona o vodah izrecno prepoveduje gradnjo na vodnih in priobalnih zemljiščih. Z Uredbo je tudi 11-mlinski kanal posebej omenjen in občina vodi program aktivnosti za njegovo obnovo, ki jih bo še okrepila. V zvezi s tožbenimi navedbami odgovarja, da se tožnica neupravičeno sklicuje na degradacijo zemljišča po neurju iz leta 2009, saj si je le-to povzročila sama, s samodejnim posegom na kmetijsko zemljišče z izgradnjo poligona za motokros, hkrati pa v tožbi navaja, da so se ob njegovi izgradnji zavedali, da bi potrebovali ustrezna soglasja oziroma dovoljenja. Ker tožnica kot prvi izpodbojni razlog izdanih občinskih aktov navaja, da je tožena stranka kršila njene pravice s tem, da ni vzela v obravnavo njene vloge za spremembo namenske rabe zemljišč v spremembe OPN, čeprav bi po telefonskem zagotovilu s strani MOP to še bilo možno vse do javne razglasitve osnutka novega OPN, odgovarja, da je z odločbo z dne 7. 9. 2011 zavrnilno odločila o vlogi tožnice v spremembo OPN in za spremembo namenske rabe zemljišč, izražene skozi peticijo, vse ob upoštevanju sklepa Občinskega sveta Občine Apače št. 44 z dne 13. 6. 2011 in št. 51 z dne 13. 6. 2011. Izpostavlja, da je bilo tožnici v obrazložitvi predmetne odločbe jasno obrazloženo, da je bila pobuda za spremembo namenske rabe prostora št. 367, 366/2 in 368, k.o. …, dana prepozno, šele 12. 2. 2010 in ponovno 25. 8. 2010, osnutek prostorskega akta pa je občina z dopisom z dne 24. 4. 2009 poslala Ministrstvu za okolje in prostor in so že bile pridobljene smernice pristojnih nosilcev urejanja prostora, zato tožnice ni bilo več mogoče vključiti v postopek priprave OPN. Vključitev tožnice v priprave OPN bi pomenila, da bi morala tožena stranka pripraviti osnutek odloka in ponovno zaprositi za smernice vse pristojne nosilce urejanja prostora, s čimer bi se postopek sprejetja OPN bistveno podaljšal (najmanj leto in pol bi tako 40 oseb, ki imajo pozitivna stališča, moralo čakati še dlje na pridobitev soglasij). Tako je Občinski svet občine Apače sprejel stališče, da se omenjena pobuda tožnice upošteva, ko bo občina pripravljala nove spremembe in dopolnitve novega OPN. Tožnici je bilo tudi s strani Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 29. 5. 2012 predlagano, da počaka, da tožena stranka sprejme OPN in nato na občino poda pobudo za spremembo namenske rabe. V zvezi z drugim izpodbojnim razlogom, da je odločba nezakonita, ker je tožena stranka odločila zavrnilno tudi za posege na območju gozdnih zemljišč, za katere naj bi bil pristojen Zavod za gozdove, tožena stranka odgovarja, da je na podlagi prostorskih sestavin družbenega plana Občine Gornja Radgona za obdobje 1986-90 ter Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Gornja Radgona za obdobje 1986-2000 in srednjeročnega plana Občine Gornja Radgona za obdobje 1986-1990 za območje Gornje Radgone, bilo ugotovljeno, da sta zemljišči s parc. št. 366/2 in 367, k.o. … opredeljeni kot gozdni zemljišči ter nato navaja določbo 15. člena PUP, ki določa posege, ki so dovoljeni na območju gozdov. Tako toženi stranki ni mogoče očitati nobene opustitve, saj je odločila na podlagi uradnih evidenc in veljavnih predpisov, v skladu z določbami PUP. V zvezi s tretjim izpodbojnim razlogom tožeče stranke, da občina pri odločanju ni upoštevala spremembe PUP, ki dopolnjuje 12. člen, tožena stranka odgovarja, da je po dopolnitvi 12. člena PUP možna dograditev pomožnih objektov za potrebe kmetijske, turistične in športno-rekreativne dejavnosti, kar pa poligon za motokros ni in veljavni Odlok o PUP ne dopušča posega športno-rekreacijskega centra v naravi s poligonom za motokros. Tožena stranka je tako izdala zakonito odločbo, ob upoštevanju veljavnih predpisov in sicer Odloka o PUP. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbeni zahtevek tožnice v celoti zavrne.

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sodišče smiselno štelo, da tožnica izpodbija prvostopenjski akt, ker le-ta posega v njen pravno zavarovani interes oz. pravico, ne pa drugostopenjski akt, s katerim je bila njena pritožba zoper prvostopenjsko odločbo zavrnjena.

Predmet presoje sodišča v obravnavanem primeru je torej odločba prvostopenjskega organa, s katero je le-ta zavrnil tožničin zahtevek za izdajo soglasja za poseg v prostor (za pridobitev ustreznega dovoljenja). Svojo odločitev je oprl na določbe 12., 13. in 15. člena Odloka o PUP.

Odlok o PUP v 12. členu določa na območjih za kmetijstvo (1. in 2. območja kmetijskih zemljišč), to je na območjih, ki niso namenjena poselitvi, dopustne posege v prostor. V prvem odstavku 13. člena Odloka o PUP so navedeni posegi, ki so poleg posegov iz 12. člena še dopustni na 1. območju kmetijskih zemljišč. V 15. členu Odloka o PUP so navedeni dopustni posegi na območju gozdov. Po tretjem odstavku 13. člena Odloka o PUP je za gradnjo na območju 1. kmetijskih zemljišč potrebno soglasje občinskega upravnega organa.

Odlok o PUP je bil izdan na podlagi določb tedaj veljavnega Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN). Le-ta je ločeval med lokacijskim dovoljenjem in priglasitvijo del. Po 50. členu ZUN je moral investitor za gradnjo objektov in za določene druge posege v prostor pridobiti lokacijsko dovoljenje. Lokacijsko dovoljenje pa ni bilo potrebno, če je šlo za manjše posege v prostor, navedene v prvem odstavku 51. člena ZUN. Po drugem odstavku 51. člena ZUN je občinska skupščina lahko predpisala, da lokacijsko dovoljenje ni potrebno tudi za gradnjo pomožnih objektov, pri čemer je s svojim predpisom določila vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje teh objektov, upoštevajoč pri tem Navodila o merilih za to, kaj se šteje za objekte oziroma posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in kaj se šteje za pomožne objekte. ZUN je na več mestih določal, da se v določenih primerih lokacijsko dovoljenje lahko izda, če so pridobljena soglasja pristojnih organov, organizacij ali skupnosti, ki so predpisana z zakoni (55. in 56. člen ZUN), medtem ko takšnih soglasij (praviloma) ni predvideval za priglasitev del. V lokacijskem postopku so bila torej potrebna le tista soglasja, ki jih je ZUN izrecno predpisoval. ZUN pa med pogoji za izdajo lokacijskega dovoljenja soglasja občine za poseg na območju kmetijskih zemljišč ni določil. Tega ni določal niti kakšen drug relevanten predpis. Če pa tak pogoj ni predviden v zakonu, tudi ni podlage za določitev takšnega pogoja v podzakonskem aktu. To posledično pomeni, da določba tretjega odstavka 13. člena Odloka o PUP, ki za gradnjo na območju 1. kmetijskih zemljišč nalaga pridobitev soglasja občine, ni v skladu z ZUN, torej je po presoji sodišča nezakonita in zato ne more biti podlaga za odločitev. Navedena določba Odloka o PUP pa je tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski akti v skladu z ustavo in zakoni. Sodišče je pri svoji odločitvi o presoji zakonitosti navedene podzakonske določbe upoštevalo tudi stališča Ustavnega sodišča RS, kot jih je le-to zavzelo v odločbi U-I-262/01-41 z dne 21. 3. 2001 in v odločbi U-I-101/99-7 z dne 10. 5. 2001. Ker je po določbi 125. člena Ustave RS sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon, kar pomeni, da v primeru, ko meni, da je podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri odločanju, nezakonit, takega podzakonskega akta ne sme uporabiti (exceptio illegalis). V konkretnem primeru je sodišče ugotovilo, da je bil tretji odstavek 13. člena Odloka o PUP v času veljavnosti ZUN v neskladju z njim, zato posledično pri odločanju ni moglo uporabiti določbe tretjega odstavka 13. člena Odloka o PUP. Sodišče je zato na podlagi 4. točke 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je bil v postopku nepravilno uporabljen materialni predpis in je posledično na njegovi podlagi izdana izpodbijana odločba nezakonita, izpodbijano odločbo odpravilo, ne da bi hkrati zadevo vrnilo prvostopenjskemu organi v ponovno odločanje. Sodišče zadeve ni vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, ker le-ta nima več materialnopravne podlage za izdajanje predmetnega soglasja, saj to ne more biti določba 13. člena Odloka o PUP, kot tudi ne ZUN, ki ne velja več. Razen tega sodišče ugotavlja, da je tudi Občinski svet občine Gornja Radgona na svoji 13. redni seji dne 28. 2. 2013 sprejel Odlok o prenehanju veljavnosti 13. in 14. člena Odloka o PUP. Po Zakonu o graditvi objektov (ZGO-1) pa se vloga za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo objektov, ki jih opredeljuje ta zakon, vloži pri pristojnem upravnem organu za gradbene zadeve, to pa je pristojna upravna enota in ne občina.