Jedro

Vrstnega reda predkupnih upravičencev po ZKZ po presoji sodišča v primerih, kot je obravnavani, kljub nepopolnosti ureditve ni mogoče nadomestiti s pravilom iz tretjega odstavka 66. člena SPZ.

Ravnanje upravnih organov obeh stopenj, ki sta z uporabo pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ prepustila izbiro ponudnika prodajalcu, je materialnopravno pravilno.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega upravnega spora.

Obrazložitev

**Dosedanji tek postopka**

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril tam navedeni pravni posel s kmetijskim zemljiščem po pogodbi z 9. 7. 2018, med prodajalko A. A. in kupcem B., d. d. (1. točka izreka) ter zavrnil odobritev pravnega posla z istim zemljiščem, sklenjenega med prej navedenim prodajalcem in tožnikom kot kupcem (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prodajalka v skladu z zakonom objavila ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča na oglasni deski Upravne enote Lendava in e-portalu, to ponudbo pa sta v zakonskem roku sprejela dva kupca, ki sta vložila tudi vlogi za odobritev pravnega posla. Glede na predložena dokazila, izjave strank in določbe 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) prvostopenjski organ ugotavlja, da oba zainteresirana kupca uveljavljata predkupno pravico po 1. točki te določbe, to je kot solastnika predmetnega zemljišča. Ker pa je prodajalka za kupca v tej zadevi določila B., d. d., ki ta zemljišča že obdeluje, je odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa v bistvenem ponavlja razloge prvostopenjske odločbe.

**Bistvene navedbe strank v upravnem sporu**

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je večinski solastnik vseh predmetnih zemljišč, zato ga ni mogoče prezreti pri uveljavljanju predkupne pravice. Institut predkupne pravice je namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji, sam po sebi pa ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice. Nanaša se le na prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganja, v lastnikovo sfero pa posega le glede pravice izbire nasprotne pogodbene stranke. Lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč omejuje v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zastavljenega cilja, zato je organ z zmotno uporabo prava tožniku kršil njegovo predkupno pravico, ki mu gre kot solastniku. To, da 23. člen ZKZ ne ureja primerov, ko si na prvem mestu prednostnega reda konkurirata dva solastnika, ne pomeni, da je prodajalec pri izbiri kupca v tem primeru prost, temveč bi moral organ „zasledovati namen in cilj ZKZ, ki je v zaokroževanju in povečanju lastniške strukture kmetijskih zemljišč“. S tem, ko je tožnik že večinski solastnik zemljišč, bi s pridobitvijo dodatnih deležev „povečal lastniško strukturo in s tem zaokroževal kmetijska zemljišča“. Kolikor ga organ kot največjega solastnika ni mogel upoštevati kot upravičenca do nakupa v celoti, meni, da bi moral odobriti pravni posel vsaj v sorazmerju s solastniškimi deleži. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožnikovim stališčem.

5. B., d. d. pa kot stranka z interesom v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je bilo na predmetnem kompleksu zemljišč udeleženo v postopku agrarnih operacij, pri katerih so solastniki več manjših parcel ob zaokrožitvi postali solastniki na večjem kompleksu. Meni, da je odločitev pravilna in dodaja, da je njegova osnovna dejavnost kmetijska in da ima v zakupu „zemljišča od več prodajalcev“. Poleg listinskih dokazov predlaga tudi zaslišanje strank. Meni, da je tožbeni predlog neutemeljen, zato sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V pripravljalnih vlogah z 18. 3. 2019, 5. 4. 2019, 8. 3. 2021 in 15. 4. 2021 vztraja pri zahtevku za povračilo stroškov, ki so ji nastali s tožnikovimi nepotrebnimi dejanji oziroma po izključno njegovi krivdi, z namenom zavlačevanja in nagajanja.

6. Tožnik je 28. 3. 2019 vložil pripravljalno vlogo, v kateri prereka navedbe stranke z interesom v odgovoru na tožbo ter vztraja pri tožbi in razlogih zanjo.

**Odločanje po sodnici posameznici**

7. Senat je 30. 3. 2021 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejel sklep I U 200/2019-41, da v zadevi odloča sodnica posameznica. Tožnik je namreč v primerljivih zadevah vložil več tožb, pri čemer je sodišče o posameznih tožbah že odločilo (npr. I U 196/2019, I U 197/2019, I U 201/2019, I U 219/2019, I U 257/2019, I U 259/2019, I U 262/2019, I U 340/2019, I U 343/2019, I U 818/2019, I U 988/2019, I U 1560/2019) in zavzelo stališča o vprašanjih, ki so sporna tudi v tem upravnem sporu. Zato so po oceni senata izpolnjeni pogoji po prej navedeni določbi ZUS-1 za odločanje po sodnici posameznici.

**Dokazni sklep**

8. Sodišče je 20. 4. 2021 opravilo narok za glavno obravnavo, ki se ga je udeležil le pooblaščenec stranke z interesom B., d. d., ostale stranke pa kljub pravilnemu vabilu ne. Tožnik in toženka sta sodišču sicer sporočila, da se naroka za glavno obravnavo ne bosta udeležila, nista pa za svoj izostanek navedla opravičljivih razlogov.

9. Na naroku je sodišče izvedlo dokaz z vpogledom v vse listine upravnega in sodnega spisa zadeve (priloge A3 do A8).

10. Drugih dokaznih predlogov ni bilo, saj je pooblaščenec stranke z interesom B., d. d. dokazni predlog za zaslišanje stranka na naroku umaknil. K I. točki izreka

11. Tožba ni utemeljena.

12. Med strankami ni sporno, da je predmet izpodbijane odločbe pravni posel s kmetijskim zemljiščem, ki je predmet posebne ureditve po ZKZ, ne to, za katero zemljišče gre oziroma kakšne so lastnosti tega zemljišča, niti to, da sta tako tožnik kot stranka z interesom B., d. d. solastnika tega zemljišča. Sporen ni niti status tožnika kot javnega sklada in navedene stranke z interesom kot kmetijske organizacije v smislu 24. člena ZKZ. Prav tako ni sporen niti potek postopka za prodajo predmetnega kmetijskega zemljišča po ZKZ.

13. Sporno pa je, kako je treba uporabiti določbe tega zakona o odobritvi pravnega posla oziroma o predkupni pravici glede na to, da tako tožnik kot navedena stranka z interesom uveljavljata predkupno pravico iz istega naslova oziroma imata po prvem odstavku 23. člena ZKZ enako mesto v vrstnem redu predkupnih upravičencev.

14. Po prvem odstavku 19. člena ZKZ je pravni posel, ki se nanaša na promet s kmetijskimi zemljišči, predmet odobritve, razen v primerih, ki so izčrpno našteti v drugem odstavku istega člena. Po tretjem odstavku tega člena se pravni posel ne odobri, če (med drugim) ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu ZKZ.

15. ZKZ v 23. členu na prvo mesto med predkupnimi upravičenci uvršča solastnika zemljišča, kar – kot že rečeno – velja tako za tožnika kot za stranko z interesom B., d. d. To pomeni, da po tej zakonski določbi nihče od njiju ne more uveljavljati svoje predkupne pravice pred drugim. V drugem odstavku istega člena ZKZ sicer predpisuje pravila za določitev vrstnega reda med kmeti, ki so v skladu s prvim odstavkom uvrščeni na isto mesto, vendar se ta določba smiselno lahko nanaša le na situacije iz 2. in 4. točke prvega odstavka, v katerih status kmeta že sam po sebi pomeni okoliščino za določitev vrstnega reda med predkupnimi upravičenci. Drugačna razlaga bi pripeljala do očitno nesmiselne situacije, ko bi bilo mogoče pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ uporabiti le za nekatere predkupne upravičence na istem mestu (kmete), za druge pa ne. Zakon torej ne daje podlage za neposredno uporabo teh pravil v primerih, kot je obravnavani.

16. Določbe ZKZ urejajo izključno promet s kmetijskimi zemljišči, zato gre v razmerju do zakonov, ki urejajo promet z nepremičninami nasploh (Obligacijski zakonik - OZ in Stvarnopravni zakonik - SPZ) za specialno ureditev. To pomeni, da je treba v primerih, ki jih ZKZ kot specialni zakon ne ureja, uporabiti splošno ureditev. Kot je bilo obrazloženo, ZKZ ne ureja vrstnega reda predkupnih upravičencev med solastniki kmetijskega zemljišča, zato bi utegnila priti v poštev (splošna) določba tretjega odstavka 66. člena SPZ, po kateri v primeru, če predkupno pravico uveljavlja hkrati več solastnikov, lahko vsak od njih uveljavlja predkupno pravico v sorazmerju s svojim idealnim deležem.

17. Vendar pa te odsotnosti izrecne ureditve vrstnega reda predkupnih upravičencev po presoji sodišča ni mogoče razlagati tako, kot da ZKZ tega področja sploh ne ureja. Nenazadnje je do obravnavane situacije lahko prišlo prav zato, ker gre za kmetijsko zemljišče, ki je predmet posebnega pravnega režima po tem zakonu, in ker stranki po tem pravnem režimu veljata za predkupna upravičenca. Za presojo, ali je posel predmet režima po ZKZ, pa je še posebej pomembna določba drugega odstavka 19. člena ZKZ, ki izčrpno našteva situacije, v katerih odobritev pravnega posla ni potrebna, in s tem smiselno določa meje pravnega režima, ki ga kot ena od bistvenih značilnosti opredeljuje prav ta odobritev. Med te izčrpno naštete situacije spada tudi pridobitev nepremičnine med solastniki, kadar je kmetijsko zemljišče (...) v lasti dveh ali več solastnikov, kadar pogodbo sklepajo vsi solastniki (točka c). Drugih izjem, ki bi se nanašale na solastništvo kmetijskega zemljišča, ZKZ ne omenja. To pomeni, da so vsi drugi pravni posli, čeprav so v njih udeleženi solastniki, predmet režima po ZKZ, torej odobritve in upoštevanja prednostnega vrstnega reda kupcev iz 23. člena ZKZ.

18. Enako izhaja tudi iz drugega odstavka 17. člena ZKZ1, ki izrecno določa uporabo pravnega režima po tem zakonu za promet z (vsemi) kmetijskimi zemljišči, razen v primerih, kjer bi drug zakon glede predkupne pravice na teh zemljiščih določal drugače. Ker SPZ ureja predkupno pravico nasploh in ne posebej na kmetijskih zemljiščih, po presoji sodišča ne gre za tak zakon.

19. Zato vrstnega reda predkupnih upravičencev po ZKZ po presoji sodišča v primerih, kot je obravnavani, kljub nepopolnosti ureditve ni mogoče nadomestiti s pravilom iz tretjega odstavka 66. člena SPZ. To bi namreč pripeljalo do popolnega „umika“ pravnega režima po ZKZ, ki smiselno omogoča le odobritev enega pravnega posla oziroma ne predvideva odobritve več pravnih poslov v obsegu, ki bi bil s stališča vsakega od kupcev manjši od objavljene in sprejete ponudbe. ZKZ tega sicer ne določa izrecno, vendar taka ureditev po presoji sodišča jasno izhaja tako iz zakonsko predpisanega poteka sklenitve posla s formalno izjavo o sprejemu objavljene ponudbe (prim. 21. člen ZKZ), kot iz postopka odobritve, ki v bistvu pomeni izbiro enega od sprejemnikov ponudbe (prim. 22. člen ZKZ) in še posebej iz podrobnih pravil o predkupni pravici, ki so očitno usmerjena v izbiro enega od kupcev (prim. drugi odstavek 23. člena ZKZ). Kot že rečeno, iz zakonskih določb možnost odmika od tega pravnega režima ne izhaja.

20. Do take situacije se je izrecno opredelilo tudi Vrhovno sodišče RS v načelnem pravnem mnenju s 6. 4. 2012, po katerem pristojna upravna enota (...) z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na določbo 23. člena ZKZ več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj opravi izbiro. Če ta izbire v postavljenem roku ne opravi, to stori upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice. Iz obrazložitve izhaja, da gre za analogno rabo 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ, naslovno sodišče pa dodaja, da po povedanem le taka razlaga določb ZKZ zagotavlja enakopravnost kupcev in konsistentno uporabo določb tega zakona o prometu s kmetijskimi zemljišči v vseh primerih, razen tistih, kjer je to izrecno izključeno.

21. Ravnanje upravnih organov obeh stopenj, ki sta z uporabo pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ prepustila izbiro ponudnika prodajalcu, je torej materialnopravno pravilno. Pri tem je Vrhovno sodišče RS v okviru prej navedenega načelnega pravnega mnenja že presodilo tudi sorazmernost posega v lastninsko pravico, ki jo pomeni taka ureditev. Ugotovilo je, da institut predkupne pravice in vrstni red med več skupinami predkupnih upravičencev v ZKZ ne pomenita prekomernega posega v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico (33. člen Ustave RS). Izhajajoč iz obrazložitve zakona je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Tak cilj je ne le ustavno dopusten, ampak tudi zaželen. Zakonodajalcu je z Ustavo RS dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave RS).

22. Določitev predkupne pravice subjektov, navedenih v prvem odstavku 23. člena ZKZ (solastnik, kmet mejaš, zakupnik zemljišča, drug kmet, kmetijska organizacija in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije) je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja. Uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice. Določena je le za prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganj. Tudi odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal svoje zemljišče, ostaja v celoti v lastnikovi sferi. Omejitev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zasledovanega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč. Z zakonom predpisan postopek prodaje služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja.

23. Po presoji naslovnega sodišča vse povedano velja tudi za situacijo, kot je obravnavana: gre za izrazito omejen poseg v lastninsko pravico, ki tudi na strani solastnika, ki želi z nakupom povečati svoj solastniški delež, omejuje izključno njegovo predkupno pravico na ostalih deležih kmetijskega zemljišča, ostalih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice pa se ne dotika. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego prej opisanega cilja, omejuje lastninsko pravico solastnikov kmetijskih zemljišč.

24. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

25. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

26. Povračilo stroškov je v tem upravnem sporu zahtevala tudi stranka z interesom B., d. d. Ker ZUS-1 povračila stroškov stranki z interesom ne ureja, je treba za odločitev o teh stroških uporabiti ustrezne določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Po prvem odstavku 155. člena ZPP sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se stranki povrnejo, upošteva le tiste stroške, ki so bili potrebni. Glede na navedbe stranke z interesom v odgovoru na tožbo in ostalih vlogah, ki se glede pravno pomembnih okoliščin bistveno ne razlikujejo od razlogovanja organov v upravnem postopku, po presoji sodišča odgovor na tožbo in ostale vloge niso bile potrebne.

27. Niso pa utemeljene niti navedbe stranke z interesom, da ji je tožnik dolžan povrniti stroške, ki so ji, kot zatrjuje, nastali z njegovimi nepotrebnimi dejanji oziroma izključno po njegovi krivdi, z namenom zavlačevanja in nagajanja, pri čemer se sklicuje, da bi moral tožnik tožbo umakniti, saj je naslovno sodišče njegovih 20 tožbenih zahtevkov že zavrnilo. Zgolj s tem, ko tožnik vztraja pri tožbi (in je ne umakne), namreč po mnenju sodišča niso izpolnjeni pogoji po prvem odstavku 156. člena ZPP.

28. Navedbe, podane na naroku 20. 4. 2021, stranki z interesom nastaja škoda v tem, da mora že več kot dve leti plačevati zakupnino, hkrati pa bo morala prodajalki plačati tudi zakonite zamudne obresti od kupnine, pa se ne nanašajo na stroške postopka.

29. Po povedanem je sodišče stroškovni zahtevek stranke z interesom B., d. d. zavrnilo. Ker je v izreku že odločeno, da vsaka stranka trpi svoje stroške upravnega spora, o tem ni odločalo ponovno (posebej), temveč to odločitev le obrazlaga še s stališča stroškov te stranke z interesom.

1 Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače.