Jedro

Za odločitev, da zemljišče ustreza opredelitvi nezazidanega stavbnega zemljišča po 2. ali 3. točki petega odstavka 218. člena ZGO-1, je treba ugotoviti tudi dejanske okoliščine: da je na zemljišču podeljena koncesija za izkoriščanje mineralnih surovin, pa se z izkoriščanjem še ni začelo, oziroma da se je z izkoriščanjem mineralnih surovin že prenehalo in da sanacija še ni izvedena.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Davčne uprave RS, Davčnega urada Ljubljana, št. DT 4224-39/2008 (08-165-04) z dne 12. 6. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je tožniku z izpodbijano odločbo odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2006 od tam naštetih parcel v skupnem znesku 10.389,86 EUR. Ugotovil je, da je bila odmerjena obveznost v celoti plačana in odločil o vrnitvi preplačila ter navedel, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe.

Iz obširne obrazložitve, v kateri organ neselektivno povzema pravne podlage za odmero NUSZ in dotedanji potek postopka, med drugim izhaja, da po podatkih, ki jih je posredovala Občina Lukovica, obravnavane parcele ležijo na območju, ki je degradirano zaradi izrabe mineralnih surovin, zato je zanj predvidena sanacija. Prvostopenjski organ meni, da ta zemljišča zato izpolnjujejo kriterije za nezazidana stavbna zemljišča, določene v petem odstavku 218. b člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil, v obrazložitvi pa med drugim navaja, da vse parcele, ki so predmet tega postopka, po Odloku o lokacijskem načrtu Občine Lukovica spadajo na območja sanacije kamnoloma Lukovica, po 3. členu istega Odloka pa je to območje urejanja namenjeno proizvodni, poslovno storitveni, stanovanjski in rekreativni dejavnosti nižjega ravninskega dela ter intenzivni drevesni vegetaciji saniranega hribovitega dela, ki se po zaključku sanacije vrne površinam gozdne namembnosti. To je bilo ugotovljeno na podlagi podatkov iz uradnih evidenc, zato ogled ni potreben. Za odločitev v zadevi so pomembne le določbe materialnih predpisov, ki opredeljujejo odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, torej 218. b člen ZGO-1, ne pa določbe Zakona o rudarstvu. Dejstvo, da tožnik hkrati plačuje koncesnino za izkoriščanje rudarske pravice, ne vpliva na odmero NUSZ. Gre za dve različni dajatvi, opredeljeni v dveh različnih zakonih, ki se med seboj ne izključujeta.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da se toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na dokumentacijo, ki mu ni bila dostavljena, da bi se lahko o njej izjavil. Poleg tega toženka ni ustrezno obrazložila, zakaj meni, da predmetna zemljišča ustrezajo kriterijem iz petega odstavka 218. b člena ZGO-1. Prvostopenjski organ bi moral opraviti ogled, da bi lahko ugotovil, katere površine je treba šteti za nezazidana stavbna zemljišča, za katera je mogoče odmeriti NUSZ, pred izdajo odločbe pa bi moral tožnika zaslišati.

Sklicuje se na četrti odstavek 1. člena ZGO-1, po katerem določbe tega zakona ne veljajo za gradnjo in vzdrževanje tistih objektov v rudniškem prostoru, ki so v neposredni povezavi z raziskovanjem, izkoriščanjem ali prenehanjem izkoriščanja mineralnih surovin. V povezavi z opredelitvijo gradnje in vzdrževanja objekta iz drugega odstavka istega člena meni, da ZGO-1 v celoti ne velja glede dejavnosti rudarstva, ker za to dejavnost veljajo izključno določbe Zakona o rudarstvu. V zvezi s tem je treba upoštevati sklep Ustavnega sodišča U-I-117/01, saj zemljišča, ki predstavlja peskokop, ni mogoče opredeliti ne kot zazidano, ne kot nezazidano stavbno zemljišče oziroma poslovno površino. Uporabnik takšnega zemljišča razen za poslovne površine stavb ne plačuje NUSZ, temveč rudarske pravice, saj bi sicer prišlo do dvojne obdavčitve.

Tožnik je za vsako leto odmere NUSZ vložil pritožbe, Ministrstvo za finance pa je – razen v obravnavanem primeru – tem pritožbam ugodilo. Zaradi takega neenotnega odločanja tožnik meni, da je prišlo do neenakosti pred zakonom v smislu 14. člena Ustave, da ni bilo zagotovljeno sodno varstvo temeljnih svoboščin v smislu 15. člena Ustave, poleg tega pa tudi ni bilo zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem v smislu 22. člena Ustave. Kot izhaja iz navedenih odločb Ministrstva za finance, se lahko plačevanje NUSZ določi le za komunalno opremljena zemljišča, česar tudi določbe členov 218 do 218b ZGO-1 ne spreminjajo. Iz njih izhaja tudi, da v izpodbijani odločbi ni navedena pravna podlaga za odmero NUSZ od zemljišč, ki predstavljajo kamnolom.

Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Tožba je utemeljena.

Obveznost plačevanja NUSZ je opredeljena v 6. poglavju Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84), ki se uporablja na podlagi 5. točke petega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) v zvezi s prvo alinejo 56. člena ZSZ/97. Opredelitev stavbnih zemljišč, za katera se plačuje NUSZ, je bila dodana z ZGO-1, in sicer v členih 218 do 218d. Navedena ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt, ki v 103. členu ne določa prenehanja uporabe oziroma veljavnosti določb ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje nadomestila.

Po 180. členu ZUreP-1 se do posebne zakonske ureditve plačuje nadomestilo za stavbna zemljišča, ki jih kot taka določijo predpisi o graditvi objektov. Glede na določbo prvega odstavka njegovega 1. člena je tak predpis ZGO-1. Res je sicer, da peti odstavek 1. člena tega zakona izključuje uporabo nekaterih njegovih določb v rudniškem prostoru, vendar se ta izključitev izrecno nanaša zgolj na gradnjo in vzdrževanje objektov v rudniškem prostoru in še to zgolj tistih, ki so v neposredni povezavi z raziskovanjem, izkoriščanjem ali prenehanjem izkoriščanja mineralnih surovin. S tega stališča torej ni ovire, da se določbe ZGO-1 o opredelitvi stavbnih zemljišč ne bi nanašala tudi na zemljišča v rudniškem prostoru.

Po petem odstavku 218. b člena ZGO-1 se neglede na določbe druge alineje prvega odstavka tega člena štejejo za nezazidano stavbno zemljišče tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, če je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo (1. točka), če je za takšno izkoriščanje na njih že podeljena koncesija, vendar se z izkoriščanjem še ni začelo (2. točka), ali če se je z izkoriščanjem na njih že prenehalo in je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja izvede sanacija tako, da se vzpostavi prejšnje stanje oziroma da se na njih uredijo kmetijska zemljišča ali gozd, takšna sanacija pa še ni izvedena (3. točka).

Navedena zakonska dikcija („se štejejo“) pomeni izjemo od siceršnje opredelitve pogojev za stavbna zemljišča, saj izenačuje pravni status omenjenih zemljišč s tistimi, ki izpolnjujejo splošne pogoje za stavbna zemljišča. Med pogoje, ki jih ta določba izrecno izključuje („ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka“) spada tudi zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Zgolj to, da na parcelah, ki so predmet obravnavane odločbe, ni zagotovljena komunalna oskrba v navedenem obsegu, torej ni razlog za nedopustnost odmere NUSZ.

Glede tožnikovega očitka neustavnosti navedene zakonske določbe sodišče opozarja, da se odločba Ustavnega sodišča U-I-117/01, na katero se sklicuje tožnik, ne nanaša na ustavnost plačevanja NUSZ na pridobivalnem prostoru, temveč na obstoj zakonske podlage za tak način plačevanja. Poleg tega je Ustavno sodišče že v tej odločbi navedlo, da je lahko del območja pridobivalnega prostora kamnoloma (poslovne površine stavb) zazidano stavbno zemljišče, za katero se plačuje NUSZ, čeprav je namenjeno predvsem raziskovanju in izkoriščanju mineralnih surovin. To stališče je večkrat ponovilo tudi v kasnejših odločbah, izrecno tudi v primeru, ko se je pobudnica sklicevala na to, da na tem območju plačuje za rudarske pravice (U-I-310/04), in je zato v bistvenem vprašanju (vzporedno plačevanje rudarske pravice in NUSZ) enak obravnavanemu. Pri tem se je Ustavno sodišče med drugim izrecno sklicevalo tudi na določbe petega odstavka 218. b člena ZGO-1. Sodišče zato nima pomislekov v ustavnost te zakonske določbe.

Po prej navedeni določbi 1. točke petega odstavka 218. b člena ZGO-1 sta za odločitev, ali se od obravnavane parcele odmeri NUSZ, pravno pomembni izključno dve okoliščini: da gre za zemljiško parcelo, za katero je z lokacijskim načrtom določeno, da je namenjena za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, in da je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njej izvede sanacija tako, da se nameni za gradnjo.

Nobena od teh okoliščin ne more biti predmet ugotavljanja dejanskega stanja in še manj morebitnega usklajevanja med zavezancem in občino. Prostorski akti občine so namreč materialnopravni predpisi, na uporabo katerih je toženka vezana, njihove določbe, na katere se odločba opira, pa je dolžna navesti tudi v njeni obrazložitvi (5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

Za razliko od tega pa je za odločitev, da zemljišče ustreza opredelitvi nezazidanega stavbnega zemljišča po 2. ali 3. točki petega odstavka 218. člena ZGO-1, treba ugotoviti tudi dejanske okoliščine: da je na zemljišču podeljena koncesija za izkoriščanje mineralnih surovin, pa se z izkoriščanjem še ni začelo, oziroma da se je z izkoriščanjem mineralnih surovin že prenehalo in da sanacija še ni izvedena.

Iz izpodbijane prvostopenjske odločbe ni mogoče nedvoumno ugotoviti, na podlagi katere od navedenih določb toženka šteje, da imajo predmetna zemljišča status nezazidanih stavbnih zemljišč, saj navaja, da „prideta v poštev predvsem“ prva in druga točka, kar smiselno pomeni, da ni izključena niti tretja, po drugi strani pa se sklicuje na „mnenje“ Občine Lukovica (17. in 22. 11. 2011), da naj bi obravnavana zemljišča izpolnjevala pogoje po prvi točki, in na 5. člen lokacijskega načrta, iz katerega – kot bo obrazloženo v nadaljevanju – izhajajo pogoji po prvi in tretji točki. Tudi iz omenjenega mnenja, ki je del upravnega spisa, v tem pogledu izhaja zgolj posredno sklicevanje na lokacijski načrt. Drugostopenjski organ to obrazložitev dopolnjuje in se sklicuje na vpogled v portal Prostorski sistem občin, iz katerega izhaja, da predmetna zemljišča ležijo v območju, ki ga ureja Odlok o lokacijskem načrtu območja sanacije kamnoloma Lukovica (v nadaljevanju lokacijski načrt), in so „namenjena proizvodni, poslovno storitveni, stanovanjski in rekreativni dejavnosti ravninskega dela ter intenzivni drevesni vegetaciji saniranega hribovitega dela, ki se po zaključku sanacije vrne površinam gozdne namembnosti“. Drugostopenjski organ se torej smiselno sklicuje na prvo in tretjo točko.

Tudi iz lokacijskega načrta izhaja, da del zemljišč, ki so zdaj namenjena pridobivanju mineralnih surovin, po sanaciji ni namenjen gradnji (1. točka petega odstavka), temveč biološki rekultivaciji (območje FC R – drugi odstavek 5. člena), kar pomeni, da jih je mogoče šteti za nezazidana stavbna zemljišča kvečjemu po 3. točki petega odstavka 218. b člena ZGO-1. Kot že povedano, pa je v tem primeru treba poleg statusa zemljišč po lokacijskem načrtu ugotoviti še, da se je na njih z izkoriščanjem mineralnih surovin že prenehalo, sanacija pa še ni izvedena.

Iz obrazložitve tako prvostopenjske kot drugostopenjske odločbe sicer izhaja, da je toženka ugotavljala dejansko stanje v zvezi z rabo zemljišč, vendar pa glede navedenih pravno pomembnih okoliščin ne navaja ničesar. To pa pomeni, da ne izpodbijana, ne drugostopenjska odločba nimata razlogov glede vseh okoliščin, ki so po povedanem pravno pomembne za odločitev, ali je treba zemljišča po petem odstavku 218. b člena ZGO-1 šteti za nezazidana stavbna zemljišča. Ta pomanjkljivost obrazložitve, na katero utemeljeno opozarja tudi tožnik, pomeni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar se vedno šteje za bistveno kršitev upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Sodišče je iz navedenih razlogov izpodbijano odločbo v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo v ponovni postopek organu, ki je to odločbo izdal. Če sodišče izpodbijani upravni akt odpravi, se po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povračilu stroškov v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v upravnem sporu zastopal odvetnik, se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša še za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR.

Plačana taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (smiselna uporaba opombe 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodišče dodaja še, da je tožnik sicer zahteval odmero stroškov po vrednosti spornega predmeta, vendar po prvem odstavku 25. člena ZUS-1 taka odmera stroškov prihaja v poštev le v primeru, če sodišče odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi, torej v primeru odločanja v sporu polne jurisdikcije, ne pa v primeru odločanja o zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, kot v obravnavani zadevi.