Jedro

Sklad v postopku izbire odloča sam, upoštevaje pri tem 27. člen ZKZ, kar pomeni, da mora pri izboru upoštevati prednostno pravico upravičencev oziroma ponudnikov po vrstnem redu določenem v drugem odstavku 27. člena ZKZ, nato pa o izbiri obvesti ponudnike z obvestilom o izboru zakupnika. Obvestilo, ki ni upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa je mogoče izpodbiti zgolj s tožbo v pravdnem postopku, torej pred sodiščem splošne pristojnosti

Izrek

I. Pritožba se zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka krije sama svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek na razveljavitev zakupne pogodbe z dne 7. 10. 2021 v delu, v katerem prva tožena stranka kot zakupodajalec izroča drugi toženi stranki kot zakupniku v zakup nepremičnine s parc. št. 224, 225 in 240, vse k.o. ... (točka 1. izreka izpodbijane sodbe) ter je dolžna prva tožena stranka v 15 dneh skleniti s tožečo stranko pogodbo z vsebino: - prva tožena stranka kot zakupodajalec izroči tožeči stranki kot zakupniku v zakup zemljišča s parc. št.224, 225 in 240, vse k.o. ..., - doba zakupa je 10 let; - tožeča stranka kot zakupnik plača zakupnino prvi toženi stranki kot zakupodajalcu skladno z letno veljavnim cenikom zakupnin, ki ga sprejme Svet prvotožene stranke, pri čemer je rok plačila za kupnine 30 dni od izstavitve računa za vsako posamezno koledarsko leto in se zakupnina zaračuna v istem koledarskem letu, na katerega se nanaša, če pa v 15.-tih dneh ne sklene zakupne pogodbe z navedeno vsebino, ta sodba nadomesti pogodbo (točka 2. izreka izpodbijane sodbe) ter je tožena stranka dolžna solidarno povrniti tožeči stranki vse nastale ji stroške tega postopka (3. točka izreka izpodbijane sodbe).

2. Zoper to sodbo se pravočasno po svojem pooblaščencu pritožuje tožeča stranka (v nadaljevanju tudi tožnica) iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 338. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), kršitve Ustave RS in določil Evropske konvencije za človekove pravice (v nadaljevanju EKČP). Pritožba se osredotoča na vprašanje statusa kmeta mejaša ter uporabe Uredbe 2021/2115/EU.

Arbitrarna in samovoljna je navedba sodišča prve stopnje, da bi naj bila namenska razlaga Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) glede vprašanja predkupnega upravičenca, da zakupnik ni tudi lastnik in kmet mejaš le fizična oseba, ne pa tudi pravna oseba, kamor spada tudi kmetijska organizacija. Pri tem citira sodno prakso (VSRS X Ips 8/2013 z dne 30. 1. 2013 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča RS I U-504/2011 z dne 14. 11. 2012, VSRS X Ips 657/2008 z dne 10. 11. 2010, II Ips 144/2019 z dne 29. 5. 2020, USRS II U-259/2017 z dne 11. 7. 2018), sklicujoč se pri tem na 14. in 22. člen Ustave RS. Sodišče prve stopnje je različno obravnavalo dva različna subjekta, čeprav za kaj takega ne obstoji noben razumni in tehtni razlog, pri čemer tožeči stranki ni priznalo statusa kmeta mejaša le iz razloga, ker ima status pravne osebe oziroma nima statusa fizične osebe, čeprav je nesporno, da se ukvarja z enako kmetijsko dejavnostjo in bi preko instituta predkupnega upravičenca dosegla enak namen kot kmet, ki je fizična oseba. Nadalje se sklicuje na pravico do poštenega postopka (23. člena Ustave RS), na 67. in 74. člen Ustave RS z navedbo, da je bila tožeča stranka v nasprotju s temi določili Ustave RS prikrajšana v pravici do pridobitve lastninske pravice na obravnavanih nepremičninah, pri čemer sta določbi 23. in 24. člena ZKZ, po katerih naj bi imel status kmeta mejaša lahko le fizična oseba, v nasprotju z že citiranimi ustavnimi določbami. Predlaga, da pritožbeno sodišče skladno s 156. členom Ustave RS prekine postopek in začne postopek ocene ustavnosti zakonske določbe pred Ustavnim sodiščem RS.

Tožeča stranka se je v zadevi sklicevala tudi na Uredbo (EU) 2021/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. 12. 2021 (v nadaljevanju Uredba), ter na njen 3. člen, ki opredeljuje pojem kmeta kot fizično ali pravno osebo ali skupino fizičnih ali pravnih oseb, ki opravljajo kmetijsko dejavnost in so odgovorni za izvajanje kmetijske dejavnosti na kmetijskem gospodarstvu. Res je, da je Uredba stopila v veljavo naslednji dan po objavi v Uradnem listu EU (6. 12. 2021), torej 7. 12. 2021, zakupna pogodba pa je bila med prvim tožencem in drugim tožencem sklenjena 7. 12. 2021, vendar pa, če bi prvi toženec upošteval redni postopek in izvedel glavno obravnavo, bi nesporno do podpisa pogodbe med njima ne moglo priti pred 6. 12. 2021. Poleg tega ocenjuje, da bi prvi toženec v zadevi lahko odločal le oziroma izključno na podlagi določb ZKZ, ne pa tudi na podlagi Pravilnika o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik), ki ga je prvi toženec sprejel leta 2008, v času, ko sedaj veljavni ZKZ sploh še ni bil v veljavi, pa tudi sicer podzakonski predpisi, še posebej ne interni predpisi, ne morejo predstavljati pravne podlage, na podlagi katere bi se odločalo o pravicah in obveznostih v upravnem oziroma v sodnem postopku. Vztraja, da bi prvi toženec v zadevi lahko odločal po vsebini šele po opravljenem kontradiktornem (ustnem) naroku, na katerem bi se neposredno zaslišalo vse udeležence postopka, sklicujoč se pri tem na sodno prakso (Upravno sodišče RS II U-192/2021 z dne 6. 10. 2021, Up-135/2019 z dne 4. 4. 2019, sodbo ESČP v zadevi Cerovšek in Božičnik št. 68939/12 in 68949/12 z dne 3. 7. 2017 ter v zadevi Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. proti Sloveniji in Mirovni Inštitut proti Sloveniji ter odločitev VSRS X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020).

Sklicujoč se na pomanjkljivo obrazložitev sodne odločbe, zoper katero učinkovita pritožba ni možna ter je s tem kršena strankina pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave (Ustavno sodišče RS Up-201/01 z dne 6. 11. 2003), ter sodniško samovoljo (Ustavno sodišče RS Up-531/19 z dne 4. 6. 2019, Up-964/2016 z dne 9. 1. 2020), in ker odločitev glede na vse obrazloženo odstopa od ustaljene sodne prakse, predlaga, da se njeni pritožbi ugodi ter izpodbijana sodba spremeni tako, da se tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podrejeno, da se izpodbijana sodba razveljavi. Priglaša stroške.

3. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo v celoti obrazloženo nasprotuje pritožbenim trditvam kot neutemeljenim in predlaga zavrnitev pritožbe. Stroškov ne priglaša. 4. Pritožba ni utemeljena.

5. Sodišče prve stopnje je zavrnilo zahtevek tožeče stranke na razveljavitev zakupne pogodbe, sklenjene med tožencema dne 7. 10. 2021 ter sklenitev zakupne pogodbe prvega toženca z njo. Ugotovilo je, da s strani prvega toženca ni prišlo do kršitve prednostne pravice zakupa kmetijskih zemljišč ter je prvi toženec pravilno podelil prednost drugemu tožencu, posledično pa ga kot prednostnega upravičenca uvrstilo pred tožečo stranko, izhajajoč pri tem iz določb ZKZ in Pravilnika, pri tem pa ni upoštevalo Uredbe, kajti slednja v času sklenitve sporne zakupne pogodbe dne 7. 10. 2021, še ni veljala.

6. Preizkus zadeve pokaže, da sodišče prve stopnje ni storilo postopkovnih kršitev, na katere pazi sodišče druge stopnje po uradni dolžnosti v smislu drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi z drugim odstavkom 350. člena ZPP, tudi ne tistih, na katere se v postopku sklicuje tožeča stranka in kar bo predmet nadaljnje obrazložitve. Sodišče prve stopnje je v celoti in popolnoma ugotovilo dejansko stanje, ki zajema vsa za ta postopek pravno odločilna dejstva, na tej podlagi pa sprejelo zaključke, ki temeljijo na pravilni uporabi materialnega prava. V izogib nepotrebnemu ponavljanju se sodišče druge stopnje sklicuje na obširne in argumentirano podane razloge sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi, v nadaljevanju pa odgovarja zgolj na pritožbena izvajanja:

7. V obravnavanem primeru je prvi toženec o izboru zakupnika obvestil1 tožečo stranko kot enega izmed ponudnikov in sicer, da je za zakupnika izbran drugi toženec, ki ima močnejšo prednostno pravico. Ker se tožeča stranka z izborom ni strinjala, je uveljavljala sodno varstvo. Vložila je predmetno tožbo, s katero uveljavlja prednostno pravico pred izbranim upravičencem (drugim tožencem) z zahtevkom na razveljavitev zakupne pogodbe z izročitvijo drugemu tožencu ter dolžnostjo sklenitve zakupne pogodbe z njo (glej izrek izpodbijane sodbe - tožbeni zahtevek).

8. V obravnavanem primeru gre za zakup kmetijskega zemljišča v lasti Republike Slovenije (v nadaljevanju RS). Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov je bil ustanovljen z Zakonom o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS (v nadaljevanju ZSKZ), na podlagi katerega je Skladu (prvemu tožencu) podeljeno pooblastilo, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti RS (prvi odstavek 2. člena ZSKZ), pri čemer gospodarjenje obsega razpolaganje in upravljanje, ki vključuje oddajanje v zakup (tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Sklad svoje naloge opravlja v imenu in za račun RS (peti odstavek 2. člena ZSKZ). Sklad v okviru svojih nalog upravlja s kmetijskimi zemljišči in kmetijami, med drugim tudi sklepa zakupne pogodbe za kmetijska zemljišča v skladu s predpisi in svojimi akti (druga alineja 4. člena ZSKZ), pri čemer ZSKZ in tudi ne ZKZ, prav tako tudi ne Pravilnik o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik) ne določajo, da Sklad za postopek izbire zakupnika vodi upravni postopek ter v upravnem postopku o tem odloča in izda upravno odločbo. Sklad na podlagi določb ZSKZ glede oddajanja kmetijskih zemljišč v zakup ni nosilec javnega pooblastila na podlagi katerega izdaja upravne akte. Sklad v postopku izbire odloča sam, upoštevaje pri tem 27. člen ZKZ, kar pomeni, da mora pri izboru upoštevati prednostno pravico upravičencev oziroma ponudnikov po vrstnem redu določenem v drugem odstavku 27. člena ZKZ, nato pa o izbiri obvesti ponudnike z obvestilom o izboru zakupnika. Obvestilo, ki ni upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa je mogoče izpodbiti zgolj s tožbo v pravdnem postopku, torej pred sodiščem splošne pristojnosti, le na tak način lahko ponudnik, ki ni bil izbran s strani Sklada, uveljavlja sodno varstvo zaradi nestrinjanja z izborom2. 9. Tožeča stranka je zaradi nestrinjanja z izborom zakupnika vložila predmetno tožbo, s katero uveljavlja sodno varstvo. Sodišče prve stopnje je v postopku upoštevalo procesne določbe ZPP, tudi načelo kontradiktornosti (5. člen ZPP). Vsaka stranka je imela možnost izjaviti se o zahtevkih in navedbah nasprotne stranke. Pritožbena graja, da je bila tožeči stranki v postopku, ki ga je vodil Sklad, odvzeta pravica do izjave, iz navedenih razlogov ni utemeljena. Tožeči stranki je bila namreč z uveljavitvijo sodnega varstva dana pravica do izjave, pomeni torej, da je imela v tem sodnem postopku možnost izpodbiti prednostno pravico do zakupa drugemu tožencu in se izjasniti o razlogih Sklada, ki jih je slednji upošteval v postopku izbora. Navedena pritožbena graja iz navedenih razlogov ni utemeljena, sodna praksa, citirana v pritožbi pa ni uporabljiva za konkretni primer.

10. V drugem odstavku 27. člena ZKZ je določeno, da pri zakupu kmetijskega zemljišča lahko uveljavljalo prednostno pravico upravičenci po naslednjem vrstnem redu:

1. zakupnik;

2. zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup in kmet, katerega je zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup;

3. drug kmet, kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jim je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske dejavnosti, ob enakih pogojih pa ima v smislu četrtega odstavka 27. člena ZKZ med prednostnimi upravičenci iz 2. in 3. točke drugega odstavka tega člena, uvrščenimi na isto mesto, prednostno pravico do zakupa tisti, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost in mu prihodki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo poglavitni finančni vir preživljanja ali poslovanja.

11. V postopku na prvi stopnji in tudi sedaj v pritožbi je sporno kdo izmed ponudnikov (tožeča stranka in drugi toženec) ima prednostno pravico do zakupa kmetijskih zemljišč.3 Bistvo pritožbene graje je, da bi morala biti tožeča stranka kot kmetijska organizacija uvrščena v prednostni vrstni red določen v 2. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ, pri čemer pritožba razloguje, da sta pojma kmet in kmetijska organizacija kot taka izenačena in ju ni mogoče pojmovno ločiti. Posledično graja kot napačno umestitev po določbah 3. točke drugega odstavka ter četrtega odstavka 27. člena ZKZ, po katerih sta na podlagi ugotovitve Sklada ponudnika (tožeča stranka in drugi toženec) izenačena v prednostnem vrstnem redu, hkrati pa graja upoštevanje dodatnih kriterijev, na katerih je Sklad utemeljil svoj izbor, s trditvijo, da le-teh ne bi smel uporabiti.

12. Tožeča stranka je v postopku zakupa kmetijskih zemljišč uveljavljala prednostno pravico kot zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup in kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti meji na zemljišče, ki se daje v zakup4 (2. točka drugega odstavka 27. člena ZKZ), medtem ko je drugi toženec uveljavljal prednostno pravico za zakup kot drugi kmet, ki mu je zemljišče potrebno za opravljanje kmetijske in gozdarske dejavnosti (3. točka drugega odstavka 27. člena ZKZ).

13. Dejstvo, da tožeča stranka ni zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup je sodišče prve stopnje ugotovilo v izpodbijani sodbi, v pritožbi pa to dejstvo ni sporno. V pritožbi tožeča stranka zatrjuje, da je svojo prednostno pravico uveljavljala v okviru 2. točke drugega odstavka 27. člena ZKZ v svojstvu "kmeta mejaša", ki bi ga kot takega morali pojmovno enačiti s kmetijsko organizacijo, saj gre zgolj za vprašanje statusa fizične oziroma pravne osebe, pri čemer se oba ukvarjata z enako, s kmetijsko dejavnostjo.

14. ZKZ izrecno opredeljuje, da je kmet fizična oseba, če izpolnjuje pogoje iz prvega do tretjega odstavka 24. člena ZKZ, pri čemer med strankama ni sporno, da je drugi toženec kmet oziroma mu je priznan status kmeta po določbah ZKZ. Hkrati ZKZ opredeljuje kmetijsko organizacijo, za katero se šteje gospodarsko družbo, kmetijsko zadrugo ali drugo pravno osebo, ki je registrirana za kmetijsko dejavnost in ustvari več kot 50 % prihodkov iz kmetijske dejavnosti (peti odstavek 24. člena ZKZ), pri čemer dejstvo, da je tožeča stranka kmetijska organizacija prav tako ni sporno.

15. ZKZ pojmovno ločuje kmeta in kmetijsko organizacijo kot je jasno razvidno iz prejšnje točke te obrazložitve5. Ob vsebinsko jasnih zakonskih določbah tako ni moč sprejeti drugačne jezikovne razlage oziroma uporabe drugih razlagalnih metod, kot to želi pritožba. Sodišče prve stopnje je zato kot pravilno potrdilo odločitev Sklada, da ima drugi toženec enako prednostno pravico kot tožeča stranka, ki je ni moč uvrstiti v boljši (višji) prednostni vrstni red (točka 2 drugega odstavka 27. člena ZKZ), kot jo je uvrstil Sklad. Ob upoštevanju dodatnih kriterijev pa je pravilen zaključek, da ima drugi toženec pri zakupu obravnavanih kmetijskih zemljišč prednost pred tožečo stranko kot kmetijsko organizacijo.6 Pritožbena trditev, da sta kmet in kmetijska organizacija pojmovno in tudi sicer izenačena, iz navedenih razlogov ni utemeljena, hkrati pa tudi ni razlogov za predlagano prekinitev postopka in začetek postopka ocene ustavnosti zakonskih določb 23. in 24. člena ZKZ (v zvezi s prvim odstavkom 27. člena istega zakona).

16. Drugi toženec je uveljavljal prednostno pravico za zakup kot drugi kmet, ki mu je zemljišče potrebno za opravljanje kmetijske dejavnosti, to pomeni, da je na tretjem mestu prednostnega vrstnega reda v smislu drugega odstavka 27. člena ZKZ, v enak vrstni red pa je uvrščena tudi kmetijska organizacija, in ker obema pomeni kmetijska dejavnost edino oziroma glavno dejavnost, je Sklad pri določanju prednostnega vrstnega reda upošteval dodatne kriterije, po katerih pa ima boljši prednostni red drugi toženec. Pritožbena graja o tem, da sodišče v postopku ne bi smelo upoštevati Pravilnika ni utemeljena, razloge pa bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju te obrazložitve.

17. Sodišče prve stopnje je pritrdilo ugotovitvi Sklada (prvega toženca), da imata ponudnika enake pogoje med prednostnimi upravičenci ter oba izpolnjujeta pogoje za prednostnega upravičenca po 3. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ in četrtem odstavku iste zakonske določbe. Zaradi tega je Sklad pri izboru zakupnika upošteval dodatni kriterij iz 6. člena Pravilnika, ki ga je sprejel Sklad na podlagi 4. in 8. člena ZSKZ ter 6. in 11. člena Statuta Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS, katerega vsebina je bila vključena v Splošne pogoje zakupa, ki so bili sestavni del ponudbe za sporno kmetijsko zemljišče in so bili skupaj s to ponudbo tudi objavljeni na oglasni deski in e-portalu UE Lendava (23. 12. 2020). Ugotovilo je, da je drugi toženec kmet in mu je kmetijska dejavnost glavna dejavnost ter poglavitni finančni vir preživljanja, s čimer je (najmanj) izenačen s tožečo stranko. Ker pa hkrati izpolnjuje dodatna kriterija iz 6. člena Pravilnika, to je, da je bil ob sklepanju pogodbe mlajši od 40 let in je imel v zakupu od Sklada manj kot 20 ha zemljišč, je bil izbran med obema prednostnima upravičencema z višjo prednostno pravico do zakupa in torej kot zakupnik po ponudbi ponujenega kmetijskega zemljišča. Z ugotovitvami in posledično danimi zaključki sodišča prve stopnje se v celoti strinja tudi sodišče druge stopnje. Ugotovilo je, da sta bila s strani Sklada pravilno obveščena oba ponudnika, tako drugi toženec kot drugi kmet in tožeča stranka kot kmetijska organizacija v isti prednostni vrstni red. Torej oba, tako tožečo stranko kot drugega toženca je pravilno umestilo v prednostni vrstni red določen v 3. točki drugega odstavka 27. člena ZKZ ter hkrati ugotovilo, da oba izpolnjujeta enake pogoje tudi po četrtem odstavku 27. člena ZKZ. Za postopek izbire so bili tako odločilni zgolj dodatni kriteriji, ki pa so bili sprejeti s Pravilnikom, ki ni v neskladju z ZSKZ, in ki je bil vključen v ponudbo ter skupaj z njo objavljen, tako, da sta bila ponudnika (tožeča stranka in drugi toženec) s temi dodatnimi kriteriji v celoti seznanjena (slednje pritožbeno ni sporno). Pritožbena graja, da Sklad (prvi toženec) v okviru izbora teh kriterijev ne bi smel upoštevati, iz navedenih razlogov ni utemeljena. Nenazadnje tudi ni utemeljena pritožbena graja o tem, da Sklad v postopku izbora ni upošteval Uredbe (EU) 2021/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. 12. 2021 (v nadaljevanju Uredba). Prvič zato, ker v času sklenitve zakupne pogodbe Uredba še ni veljala (veljati je začela od 7. 12. 2021, pogodba pa je bila sklenjena 7. 10. 2021), drugič (kar je bistveni razlog neupoštevanja te Uredbe), ker ta Uredba določa pravila o podpori za strateške načrte, ki jih pripravijo države članice v okviru skupne kmetijske politike in se financirajo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, torej ureja drugo področje, kot ga ureja ZKZ, zato na postopek izbire zakupnika v ničemer ne more vplivati.

18. Sodišče druge stopnje je z vsem navedenim odgovorilo na pritožbene trditve, ki so bile v zadevi odločilnega pomena ter posledično na vsa ostala pritožbena izvajanja ni odgovarjalo (prvi odstavek 360. člena ZPP).

19. V posledici vsega povedanega je bilo potrebno pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrniti in sodbo sodišča prve stopnje potrditi. Odločitev temelji na določbi 353. člena ZPP.

20. Tožeča stranka je s pritožbo v celoti propadla, zato krije sama svoje stroške pritožbenega postopka (analogna uporaba prvega odstavka 154. člena ZPP), medtem ko prvi toženec v svojem odgovoru na pritožbo stroškov ni priglasil. Odločitev temelji na določbi prvega odstavka 165. člena ZPP.

1 Obvestilo o izboru zakupnikov z dne 11. 5. 2021 (dokazna listina A3). 2 Enako sodna praksa: UPRS sklep I U 1029/2021-10 z dne 13. 7. 2021, UPRS sklep II U 156/2021-14 z dne 10. 11. 2021. 3 Kmetijska zemljišča so par. št.224, 225 in 240, vse k.o. ... 4 Izjava o prejemu ponudbe z dne 18. 1. 2021 (dokazna listina A1) in obvestilo z dne 28. 1. 2021 (dokazna listina A2). 5 Glej točko 14 te obrazložitve. 6 Smiselno enako UPRS sodba II U 70/2020 z dne 25. 5. 2023, UPRS sodba II U 414/2013 z dne 2. 4. 2014, UPRS sodba II U 470/2015 z dne 7. 3. 2017.