22. 5. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe KOMPAS SHOP, trgovina, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Zaman in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 22. maja 2023

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. člena v zvezi s karto 3.1 "Prikaz območij enot urejanja prostora, podrobnejše namenske rabe in prostorskih izvedbenih pogojev" ter prvega odstavka 95. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (Uradni list RS, št. 78/10, 22/11 – popr., 53/12, 9/13, 23/13 – popr., 71/14 – popr., 95/15, 38/16, 63/16, 12/17 – popr., 42/18 in 59/22), kolikor se nanašata na zemljišča s parcelnimi številkami 345/11, 345/19, 345/14, 345/15, 345/16, 345/17, 345/18, 345/20, 345/21, 345/22, 345/23, 345/24, 345/25, 345/26 in 345/5, vse k. o. Moste, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica navaja, da je lastnica zemljišč s parcelnimi številkami 345/11, 345/19, 345/14, 345/15, 345/16, 345/17, 345/18, 345/20, 345/21, 345/22, 345/23, 345/24, 345/25, 345/26 in 345/5, vse k. o. Moste, ki v naravi predstavljajo poslovni kompleks s stavbami. Zatrjuje kršitev 2. in 33. člena Ustave. Pred uveljavitvijo Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (v nadaljevanju Odlok) naj bi navedena zemljišča skladno z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja MP 1/2 Javna skladišča (Uradni list RS, št. 49/95, 96/95 in 72/08) spadala v območje namenske rabe stavbnih zemljišč, namenjenih za proizvode, skladišča, obrtne, storitvene, servisne, trgovske in poslovne dejavnosti, ter v funkcionalno enoto F2. V tem območju naj bi bilo mogoče graditi stavbe z vertikalnimi gabariti v višini največ 10 metrov. Pobudnica trdi, da je bila z uveljavitvijo Odloka namenska raba zemljišč spremenjena tako, da so zemljišča uvrščena v enoto urejanja prostora JA-262, kjer je območje namenske rabe ZPp – parki, to so območja, pretežno namenjena urejenim površinam odprtega prostora. Navaja, da je za območje te enote urejanja prostora JA-262 predvideno sprejetje občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN). Iz usmeritev iz Priloge 2 Odloka naj bi izhajalo, da je za to enoto urejanja prostora v okviru usmeritev za OPPN 226 ŠMARTINKA – PARK previdena ureditev javnega parka. Skladno s 95. členom Odloka naj na območju enote za urejanje prostora JA-262 do sprejetja OPPN kakršnakoli gradnja ne bi bila dopusta. Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) naj bi odlagala sprejetje OPPN in s tem povzročala pravno negotovost. Navedenim nepremičninam naj bi se bistveno zmanjšala vrednost. Namembnost zemljišč naj bi bila pred uveljavitvijo Odloka opredeljena na način, da je bila gradnja na njih dopustna in je bilo na njih legalno zgrajenih več stavb, po spremembi namembnosti pa naj takšna raba ne bi bila več možna, niti naj ne bi bilo možno zgraditi drugih objektov, ki bi jih bilo mogoče zgraditi po prejšnji prostorski ureditvi. Pobudnica trdi, da ni bilo doseženo pravično ravnovesje med splošnim interesom in zahtevo po varovanju njene pravice do zasebne lastnine, ker naj MOL ne bi opravila ustreznega tehtanja splošnega in zasebnega interesa, s čimer naj bi kršila 7. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – ZPNačrt). Povzema vsebino obljub MOL glede odkupa nepremičnin po pošteni tržni ceni. Pravni prednici pobudnice naj v postopku sprejemanja Odloka ne bi bile podane vse upoštevne informacije, zato naj ji ne bi bilo zagotovljeno ustrezno sodelovanje. Pobudnica trdi, da Odlok zaradi spremembe namenske rabe nepremičnin iz zazidljivih oziroma dotedanjih stavbnih zemljišč, namenjenih za proizvodnjo, skladišča in terminale, v parkovne površine oziroma nezazidljiva zemljišča neposredno posega v njen pravni položaj. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 6). Poseg v njene pravice naj bi bil v enakem obsegu podan že v času pred sprejetjem OPPN. Glede pravočasnosti pobude se pobudnica sklicuje na subjektivni rok iz tretjega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Zatrjuje, da je za nastanek škodljivih posledic Odloka izvedela z izdajo odločbe št. U-I-139/15.

B.

2.Pobudnica navaja, da izpodbija 9. člen Odloka v zvezi s karto 3.1 "Prikaz območij enot urejanja prostora, podrobnejše namenske rabe in prostorskih izvedbenih pogojev" (v nadaljevanju Karta 3.1) v delu, ki z uvrstitvijo v enoto urejanja prostora JA-262 spreminja namensko rabo zemljišč v njeni lasti. Ne strinja se z določitvijo namenske rabe zemljišč na način, ki naj bi onemogočal izvajanje dejavnosti, ki jo izvaja, in gradnjo objektov na teh zemljiščih. Iz njenih navedb izhaja, da izpodbija tudi ureditev v prvem odstavku 95. člena Odloka, kolikor naj ta že pred uveljavitvijo OPPN za JA-262 na navedenih zemljiščih ne bi dopuščala gradnje. Ustavno sodišče je zato štelo, da pobudnica izpodbija tudi to določbo, kolikor se nanaša na zemljišča parc. št. 345/11, 345/19, 345/14, 345/15, 345/16, 345/17, 345/18, 345/20, 345/21, 345/22, 345/23, 345/24, 345/25, 345/26 in 345/5, vse k. o. Moste.

3.Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bil sprejet Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (Uradni list RS, št. 59/22), ki v pravni položaj pobudnice ni posegel, zato Ustavno sodišče pobudnice ni pozvalo, naj se izjavi o spremembi. Kot izhaja iz vpogleda v elektronsko zemljiško knjigo, je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prišlo tudi do parcelacije nekaterih nepremičnin pobudnice. Namesto nepremičnine parc. št. 345/17, k. o. Moste, sta bili v zemljiško knjigo vpisani nepremičnini parc. št. 345/42 in 345/43, obe k. o. Moste; namesto nepremičnine parc. št. 345/18, k. o. Moste, sta bili vpisani nepremičnini parc. št. 345/40 in 345/41, obe k. o. Moste; namesto nepremičnine parc. št. 345/5, k. o. Moste, pa so bile vpisane nepremičnine parc. št. 345/34, 345/35, 345/36, 345/37, 345/38 in 345/39, vse k. o. Moste.

4.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja.

5.Pobudnica izpodbija določbi Odloka, ki je prostorski izvedbeni akt. V zvezi z neposrednim učinkom določb prostorskih aktov je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da so prostorski akti, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom, iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine) ter iz zemljišč, namenjenih za stanovanjsko-kmetijsko-poslovno rabo, v kmetijska zemljišča.[1] Ustavno sodišče pri presoji, ali občinski prostorski načrt neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera.[2] Zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.[3]

6.V obravnavanem primeru pobudnica oporeka določitvi namenske rabe zemljišč v njeni lasti v enoti urejanja prostora JA-262 in prostorskim ureditvenim pogojem v tej enoti v obdobju do uveljavitve predvidenega OPPN. Vrste območij podrobnejše namenske rabe so določene v 9. členu Odloka. Skladno z drugim odstavkom tega člena je namenska raba prostora določena na enoto za urejanje prostora in prikazana na Karti 3.1.[4] Pobudnica navaja, da so njena zemljišča na območju enote urejanja prostora JA-262, da na njih stojijo stavbe in da so zemljišča z Odlokom v izpodbijanem delu po podrobnejši namenski rabi uvrščena v območje ZPp – parki, to so območja, pretežno namenjena urejenim površinam odprtega prostora. Za območje namenske rabe ZPp – parki Odlok v 11. členu določa dopustne objekte (druge gradbeno inženirske objekte za šport, rekreacijo in prosti čas, med njimi parke) in pogojno dopustne objekte do določenih površin in za določene dejavnosti (med njimi gostilne, restavracije in točilnice ter objekte za kulturne dejavnosti, trgovine s spominki in turistične storitve; v obstoječih objektih so dopustni muzeji, galerije in dejavnosti, skladne z namembnostjo pogojno dopustnih objektov; dopustna so tudi parkirna mesta).[5] Skladno z 92. členom Odloka je za enoto urejanja prostora JA-262 predvidena izdelava OPPN. Pri izdelavi OPPN je treba upoštevati namensko rabo zemljišč, usmeritve za izdelavo OPPN, ki so določene v Prilogi 2 Odloka, ter splošne prostorske izvedbene pogoje in druge usmeritve.[6] V Prilogi 2 so usmeritve za enoto urejanja prostora JA-262 določene v okviru predvidenega OPPN 226 ŠMARTINKA – PARK in za to enoto urejanja prostora določajo ureditev javnega parka.[7] Člen 95 Odloka v območjih urejanja prostora, kjer je predvidena izdelava OPPN (torej tudi za JA-262), do njegove uveljavitve določa dopustne posege. Med drugim je dopustna gradnja določenih enostavnih in nezahtevnih objektov na gradbenih parcelah obstoječih objektov v skladu z določili za namensko rabo in tipologijo obstoječih objektov ter vzdrževanje, rekonstrukcija in odstranitev obstoječih objektov ali sprememba namembnosti objektov ali njihovih delov.[8]

7.Iz priloženega prikaza namenske rabe prostora izhaja, da nekatera zemljišča, ki jih pobudnica navaja v pobudi, poleg tega, da ležijo v enoti urejanja prostora JA-262, segajo tudi v enoto urejanja prostora JA-853 PC (v to enoto segajo deli zemljišč parc. št. 345/5, 345/17 in 345/18, vsa k. o. Moste). Gre za zemljišča, parcelirana med postopkom pred Ustavnim sodiščem,[9] in območje namenske rabe PC – površine cest, na katerih so kot dopustni objekti in dejavnosti dopustne državne in občinske ceste ter drugi objekti.[10] Da bi deli zemljišč ali (novonastala) zemljišča v lasti pobudnice segala v druge enote urejanja prostora[11] in da bi pobudnica izpodbijala ureditev v teh enotah, iz njenih navedb v pobudi ne izhaja in na presojo neposrednega učinka izpodbijanih določb ne vpliva. Odločilno za presojo, da izpodbijani 9. člen Odloka v zvezi s Karto 3. 1 in prvi odstavek 95. člena Odloka na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnice ne učinkujejo neposredno, je, da je za območje enote urejanja prostora JA-262 predvideno sprejetje OPPN in da je do njegove uveljavitve v območju JA-262 dopustna gradnja objektov ter rekonstrukcija, odstranitev in sprememba namembnosti obstoječih objektov. Navedeno pomeni, da pobudnica glede nedopustnosti gradnje kakršnihkoli objektov na njenih zemljiščih v tem obdobju nima prav. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da gradnja neposredno na podlagi prostorskih aktov načeloma ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.[12] Kolikor bo pobudnica vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo objekta (pobudnica navedb, da bi na zemljiščih v enoti urejanja prostora JA-262 želela graditi določen objekt, ne navaja), bo lahko očitke o protistavnosti in nezakonitosti Odloka navajala v tem postopku. Pobudnica tudi nima prav glede nedopustnosti rabe objektov na njenih zemljiščih. Skladno z drugim stavkom 8. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1) je treba objekte uporabljati v skladu z gradbenim in uporabnim dovoljenjem. Z uveljavitvijo Odloka do spremembe namembnosti objektov ni prišlo. Tudi sprememba namenske rabe konkretnega obstoječega objekta je mogoča le v konkretnem upravnem postopku. Za spremembo namembnosti zahtevnega, manj zahtevnega in nezahtevnega objekta ter za odstranitev zahtevnega ali manj zahtevnega objekta je prav tako potrebno gradbeno dovoljenje.[13] Za izdajo gradbenega dovoljenja mora investitor izkazati pravico graditi oziroma pravico izvajanja del,[14] za kar pa bo moral investitor (kolikor to ne bo pobudnica) urediti lastninskopravna razmerja s pobudnico. Prostorski akt je tudi podlaga za razlastitev.[15] Kolikor bo pobudnica udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za odstranitev ali spremembo namembnosti objektov na podlagi prvega odstavka 95. člena Odloka,[16] bo lahko očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Odloka navajala v teh postopkih, lahko pa jih bo navajala tudi v postopku razlastitve, kolikor bo odločitev o razlastitvi temeljila na določbah Odloka. V primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, se pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Pravne učinke določitve namenske rabe ZPp – parki zemljišč v lasti pobudnice v območju enote urejanja prostora JA-262 po uveljavitvi (na podlagi Odloka sprejetega) OPPN pa bo mogoče ugotavljati glede na dopustnost gradnje in dejavnosti na tem območju ob enaki namenski rabi in ob upoštevanju odločitev upravnega organa (kolikor bodo odločitve imele podlago v takšni ureditvi), ki so lahko predmet presoje tudi v upravnem sporu. Glede na navedeno in iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb, kolikor se nanašata na zemljišča parc. št. 345/11, 345/19, 345/14, 345/15, 345/16, 345/17, 345/18, 345/20, 345/21, 345/22, 345/23, 345/24, 345/25, 345/26 in 345/5, vse k. o. Moste. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej in primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, 90/20, in OdlUS XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve, ter št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.

[2]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021.

[3]Primerjaj na primer sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 in št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021.

[4]Odlok vsebuje tekstualni in grafični del. Tekstualni del Odloka ima priloge, ki so njegov sestavni del. Grafični del Odloka vsebuje več kart, med njimi tudi Karto 3.1 (glej 5. člen Odloka).

[5]Glej 22. točko 4. preglednice Odloka v zvezi s prvim odstavkom 11. člena Odloka.

[6]Glej 93. člen Odloka.

[7]Med prilogami, ki so sestavni del Odloka, je Priloga 2: Usmeritve za izdelavo posameznih OPPN (druga alineja drugega odstavka 5. člena Odloka).

Urediti je treba javni park. Pri arhitekturno-urbanistični ureditvi območja je treba upoštevati usmeritve strokovne podlage Šmartinska partnership Ljubljana, masterplan spring 2009, izdelane marca 2009, avtorjev Hosoya Schaefer Architects in partnerjev. Pod vzhodnim delom (do 40 % površine) EUP je dopustna ureditev podzemnih garaž pod pogojem, da višina nasutja zemlje nad podzemnimi garažami omogoča zasaditev grmovnic in travnatih površin. Do uveljavitve OPPN je na zemljiščih s parc. št. 187/1 in 338/1, obe k. o. Moste, poleg posegov iz 95. člena odloka OPN MOL ID dopustno urediti tudi park in površine na terenu na vzhodnem delu EUP.

Zaradi varstva podzemnih voda je gradnja pod nivojem terena dopustna na podlagi 78.a člena Odloka.

[8]Glej prvi odstavek 95. člena Odloka.

[9]Glej 3. točko obrazložitve tega sklepa.

[10]Glej 28. točko 4. preglednice Odloka v zvezi s prvim odstavkom 11. člena Odloka.

[11]Dela zemljišča parc. št. 345/5, k. o. Moste, segata tudi v enoto urejanja prostora JA-73 oziroma JA-250.

[12]Glej na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-496/18, št. U-I-84/17 in št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022.

[13]Glej 5. člen GZ-1. Vsebinsko enako sta določala tudi prvi odstavek 4. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ) glede gradnje z gradbenim dovoljenjem in drugi stavek 6. člena GZ glede uporabe objektov.

[14]Glej 3. točko prvega odstavka 46. člena, 5. točko prvega odstavka 54. člena ter prvi odstavek 64. člena GZ-1.

[15]Glej prvo alinejo prvega odstavka 204. člena v zvezi z drugim odstavkom 209. člena in prvim odstavkom 210. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – ZUreP-3).

[16]Glej 48. in 67. člen GZ-1.