Jedro

Na podlagi 81. člena ZUreP-1 so začasni ukrepi namenjeni predvsem zavarovanju izvedbe predvidenih prostorskih ureditev, za katere še ni sprejet ustrezen prostorski akt. V konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji, ki jih za sprejetje začasnih ukrepov določa 2. odstavek 81. člena ZUreP-1, ker je za predmetno območje, na katerega se nanaša izpodbijani odlok, že bil sprejet zazidalni načrt, ki ima naravo občinskega lokacijskega načrta.

Izrek

1.Tožbi se ugodi, odpravi se Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (I. faza – del) (Uradno glasilo Občine Vodice št. 7/08).

2.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva poteka paricijskega roka do plačila.

3.Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

Občinski Svet Občine Vodice je na seji dne 16. 10. 2008 sprejel Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (I. faza – del) (v nadaljevanju Odlok). Tožeča stranka je zoper navedeni Odlok vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče RS. Ustavno sodišče RS je s sklepom št. U-I-72/09-4 z dne 9. 4. 2009 navedeno pobudo tožeče stranke zavrglo. Ustavno sodišče RS v obrazložitvi citiranega sklepa navaja, da je navedeni sklep individualni upravni akt, ki se nanaša na konkretno določen primer in ki ureja posamična razmerja. Tožeča stranka lahko navedeni Odlok izpodbija s tožbo pri Upravnem sodišču v roku trideset dni od vročitve navedenega sklepa. Tožeča stranka je nato v tem roku zoper Odlok tožene stranke vložila tožbo na Upravno sodišče RS.

Tožeča stranka vlaga zoper navedeni Odlok tožbo in uveljavlja tožbeni razlog napačne uporabe materialnega prava. Z izpodbijanim Odlokom je tožena stranka na zavarovanem območju, zemljišču s parcelami št. ... k.o. Vodice, začasno prepovedala gradnjo in postavitev vseh vrst objektov, za katere gradbeno dovoljenje še ni dokončno. Tožeča stranka je lastnica predmetnih nepremičnin, na katere se omenjeni začasni ukrep nanaša, in je lastninsko pravico na navedenih nepremičninah pridobila 11. 9. 2008. Nepremičnine se nahajajo na območju, kjer velja zazidalni načrt za plansko celoto ŠS 14/1 Vodice (I. faza – del). Občinski svet tožene stranke je na seji 18. 5. 2005 sprejel Odlok o spremembah in dopolnitvah zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (I. faza – del), ki je začel veljati 24. 5. 2005. Na območju, za katerega velja, je Odlok dovoljeval gradnjo objektov – novogradenj z značilnostmi novogradenj in pod pogoji, ki jih je določal Odlok (8. člen). Za morfološko enoto C (ME C) je Odlok izrecno dopuščal tudi gradnjo večstanovanjskih stavb (13. člen). Nepremičnine v lasti tožeče stranke se nahajajo v območju morfološke enote C, iz česar izhaja, da je bila oziroma da je na tem območju dovoljena gradnja večstanovanjskih stavb.

Tožeča stranka je kot investitor, z namenom izvedbe novogradnje večstanovanjskega objekta na predmetnih nepremičninah, pri projektantu naročila izdelavo ustrezne idejne zasnove. Slednja je bila izdelana v mesecu septembru 2008, tožeča stranka pa je nato pri pristojnih soglasodajalcih vložila vloge za določitev projektnih pogojev. Med soglasodajalci, ki so določili projektne pogoje, je bila tudi tožena stranka. Ker so vsi pristojni soglasodajalci na predloženo idejno zasnovo izdali projektne pogoje, je projektant pristopil k izdelavi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Istega dne, ko je tožena stranka izdala omenjene projektne pogoje, je župan tožene stranke sprejel sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/1-I Vodice (I. faza - del).

Izpodbijani Odlok neposredno posega v pravni položaj tožeče stranke. Lastninsko pravico na teh nepremičninah je pridobila še v času, ko je na območju, na katerem nepremičnine ležijo, veljal občinski predpis, ki je dovoljeval gradnjo novogradenj, v območju morfološke enote C (kjer se nahajajo navedene nepremičnine) pa tudi gradnjo večstanovanjskih stavb. Ker je torej veljavna prostorska ureditev to dovoljevala, je tožeča stranka na nepremičninah nameravala realizirati omenjeno investicijo. Vendar pa ji uresničitev tega namena preprečuje izpodbijani Odlok, ki prepoveduje izvajanje gradenj in postavitev vseh vrst objektov, za katere gradbeno dovoljenje še ni dokončno.

Tožeča stranka meni, da je izpodbijani Odlok v nasprotju z zakonom in posledično v neskladju z Ustavo, saj je v nasprotju z določbo 81. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, v nadaljevanju ZUreP-1). Prvi odstavek slednjega določa, da lahko občinski svet z odlokom za določeno območje sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora (v nadaljnjem besedilu začasni ukrep), če obstoja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma, da se bodo zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Drugi odstavek 81. člena ZUreP-1 pa določa, da se začasni ukrepi lahko sprejmejo za območje: 1. prostorske ureditve, za katero še ni sprejet državni lokacijski načrt; 2. širitve naselja, ki še ni določeno s strategijo prostorskega razvoja občine; 3. prostorske ureditve, za katero še ni sprejet občinski lokacijski načrt. Začasni ukrepi, sprejeti z izpodbijanim Odlokom, so sprejeti za območje prostorske ureditve, kjer je že sprejet zazidalni oz. občinski lokacijski načrt (občinski lokacijski načrt je po terminologiji ZUreP-1 izraz za zazidalni načrt). Po 3. točki 2. odstavka 81. člena ZUreP-1 se začasni ukrepi lahko sprejmejo le za območje prostorske ureditve, za katero občinski lokacijski (oz. zazidalni) načrt še ni sprejet. Ker so z izpodbijanim Odlokom sprejeti začasni ukrepi za območje, kjer je občinski lokacijski (oz. zazidalni) načrt že sprejet, je izpodbijani Odlok nezakonit, saj so njegove določbe (zlasti pa določila 2., 4. in 5. člena) v direktnem nasprotju z določilom 3. točke 2. odstavka 81. člena ZUreP-1. Poleg navedenega je Odlok v nasprotju tudi s 1. odstavkom 81. člena ZUreP-1. Namen, ki naj bi bil dosežen z izpodbijanim Odlokom sprejetimi začasnimi ukrepi oz. razlogi, zaradi katerih so ti začasni ukrepi sprejeti in so opredeljeni v 2. členu Odloka, ne predstavljajo nobenega od razlogov iz 1. odstavka 81. člena ZUreP-1, zaradi katerih je začasne ukrepe z odlokom dopustno sprejeti. Razlogi, navedeni v 2. členu Odloka, so povsem pavšalni in nekonkretizirani. Tudi iz tega razloga je Odlok v nasprotju s 1. odstavkom 81. člena ZUreP-1. Kar pa zadeva razlog, ki ga prav tako navaja 2. člen Odloka – in sicer, da se Odlok izdaja tudi z namenom preprečitve izvedbe posegov v prostor, ki bi otežili izvedbo načrtovane prostorske ureditve, ki predvideva gradnjo prostostoječih enostanovanjskih stavb na območju, navedenem v 1. členu izpodbijanega Odloka, pa je ta razlog nedopusten že z vidika 3. točke 2. odstavka 81. člena ZUreP-1. Tožeča stranka predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi in izvedbi predlaganih dokazov (med katerimi predlaga zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke) izpodbijani Odlok odpravi ter odloči, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je Občinski svet tožene stranke dne 16. 10. 2008 sprejel izpodbijani Odlok na podlagi Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (1. faza – del). Odlok je bil objavljen v Uradnem glasilu tožene stranke z dne 17. 10. 2008 in je začel veljati naslednji dan po objavi. Predmetna zemljišča se nahajajo na območju, kjer velja zazidalni načrt za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (1. faza-del), ki ga ureja Odlok o spremembah in dopolnitvah zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (1. faza-del), objavljen v Uradnem glasilu Občine Vodice št. 3 dne 19. 5. 2005. Izrecno je določeno, da so morfološke enote z oznakami ME A, ME B, ME C, ME D, ME E, ME F namenjene gradnji prostostoječih enostanovanjskih stavb. Izjema je bila dopuščena glede morfološke enote ME C, in sicer je po 13. členu v ME C dopuščena tudi gradnja večstanovanjske stavbe ali nestanovanjske stavbe s poslovno ali storitveno namembnostjo.

Predmetna izjema v 13. členu zazidalnega načrta je bila vključena izključno z namenom gradnje objekta v lasti tožene stranke, ki bi služil namenom širše lokalne skupnosti. Ker gradnja zaradi objektivnih razlogov ni bila realizirana, se je pomen tega določila spremenil, saj je bilo celotno območje že leta 2005 zasnovano na osnovi naselja enostanovanjskih hiš. Tožena stranka je bila lastnica predmetnih zemljišč, dokler jih ni prodala družbi A. d.o.o. . Navedena družba je bila ob nakupu seznanjena z občinskimi usmeritvami glede gradnje izključno prostostoječih enostanovanjskih objektov, kar dokazuje dejstvo, da sta bili navedeni družbi izdani dve gradbeni dovoljenji za gradnjo enostanovanjske hiše. Nato pa je omenjena družba prodala gradbeni parceli tožeči stranki, ki je bila nedvomno seznanjena z usmeritvami tožene stranke glede vrste posegov. Omenjeni gradbeni dovoljenji sta dokončni in pravnomočni, zato bi tožeča stranka lahko gradila, če bi želela, seveda pa ne bo mogla graditi večstanovanjskega objekta.

V zvezi z zatrjevanjem tožeče stranke, da je vsebina izpodbijanega Odloka v nasprotju z 81. členom ZUreP-1, tožena stranka navaja, da je bila nameravana gradnja večstanovanjskega objekta na območju, ki je v celoti zasnovano kot naselje prostostoječih enostanovanjskih hiš, razlog za sprejem Odloka nedvomno utemeljena nevarnost, da bo izvedba takšne prostorske ureditve onemogočena. Prav zato je bila potrebna uvedba postopka sprememb in dopolnitev zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (I. faza-del). Glede zatrjevanja tožeče stranke, da tožena stranka izpodbijanega Odloka ne bi smela sprejeti iz razloga, ker je bil za zavarovano območje že sprejet občinski lokacijski načrt, pa tožena stranka meni, da takšno tolmačenje tožeče stranke ni pravilno. Tožena stranka predlaga, da sodišče potem, ko bo opravilo glavno obravnavo in izvedlo predlagane dokaze (med katerimi predlaga zaslišanje predstavnikov tožene stranke), tožbo zavrne kot neutemeljeno, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške tožene stranke.

Tožeča stranka vztraja pri svojih tožbenih navedbah. Navaja, da ni v skladu z načeli pravne varnosti in določnosti predpisov razlaga tožene stranke, češ, da ker gradnja objekta v lasti tožene stranke ni bila realizirana zaradi objektivnih razlogov, se naj bi pomen določbe 13. člena Zazidalnega načrta spremenil. Tožba je utemeljena.

Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in spremembe, dalje ZUS-1) med drugim določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1). Da gre pri spornem Odloku za tak akt je ugotovilo že Ustavno sodišče RS v sklepu opr. št. U-I-72/09-4 z dne 9. 4. 2009, kar med strankami niti ni sporno. Značilno za tak posamični akt pa je, da so prepovedi oziroma obveznosti, ki iz takega akta izhajajo, dolžni upoštevati vsi naslovniki, na katere se akt nanaša, čeprav v njem niso poimensko navedeni, jih je pa mogoče ugotoviti na podlagi določenih identifikacijskih znakov, v spornem primeru na podlagi parcelnih številk. Ker taki akti praviloma vedno vsebujejo odločitve o materialnopravno določeni obveznosti naslovnikov, to hkrati pomeni poseg v njihove pravice oziroma pravne koristi. Zato mora biti vsak tak poseg s strani javnopravnega subjekta zakonit in vsebinsko utemeljen.

V obravnavanem primeru so začasni ukrepi, ki jih je za zavarovanje urejanja prostora sprejela tožena stranka, navedeni v 5. členu Odloka. ZUreP-1, ki je bil podlaga za sprejetje spornega Odloka, omogoča sprejetje začasnih ukrepov do sprejetja prostorskega izvedbenega akta, vse pa ob pogojih, ki so določeni v določbah od 81. do 84. člena ZUreP-1. V skladu s tem zakonom je tako mogoče sprejeti ukrepe kot so: prepoved parcelacije zemljišč, prepoved prometa z zemljišči, prepoved urejanja trajnih nasadov, prepoved sprejemanja sprememb prostorskih aktov, ki veljajo na območju začasnih ukrepov, in prepoved izvajanja gradenj. Taki ukrepi tudi po presoji sodišča nedvomno pomenijo poseg v pravice lastnikov zavarovanega območja. Lastninska pravica namreč pomeni pravico imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati (37. člen Stvarnopravnega zakonika, Uradni list RS, št. 87/02). Omejitev upravičenj, ki jih daje lastninska pravica in ki niso po volji lastnika, mora biti zato utemeljena v zakonu.

V 2. odstavku 81. člena ZUreP-1 je določeno, da se začasni ukrepi lahko sprejmejo za območje: 1. prostorske ureditve, za katero še ni sprejet državni lokacijski načrt; 2. širitve naselja, ki še ni določeno s strategijo prostorskega razvoja občine; 3. prostorske ureditve, za katero še ni sprejet občinski lokacijski načrt. Začasni ukrepi po citirani zakonski določbi so namenjeni predvsem zavarovanju izvedbe predvidenih prostorskih ureditev, za katere še ni sprejet ustrezen prostorski akt. Pri tem je pomembno, da noben od aktov (med drugim tudi občinski lokacijski načrt) še ni sprejet. Začasni ukrepi namreč nosilcem načrtovanja v prostoru omogočajo, da za čas izdelave in sprejemanja prostorskega akta ter njegove uveljavitve ohranijo obstoječe stanje, ki je podlaga načrtovanju.

Na podlagi navedenega so po oceni sodišča utemeljeni tožbeni ugovori, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji, ki jih za sprejetje začasnih ukrepov določa omenjeni 2. odstavek 81. člena ZUreP-1, saj je za predmetno območje, na katerega se nanaša izpodbijani Odlok, že bil sprejet zazidalni načrt (Odlok o spremembah in dopolnitvah zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (I. faza – del)), ki ima naravo občinskega lokacijskega načrta. Glede na to, da je tako predmetno območje prostorsko urejeno, tožena stranka ni imela podlage, da zaradi predvidene spremembe prostorske ureditve (Sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev zazidalnega načrta za plansko celoto ŠS 14/I-I Vodice (I. faza - del)) sprejme z izpodbijanim Odlokom določene začasne ukrepe.

Ker po povedanem pogoji za izdajo izpodbijanega Odloka iz 2. odstavka 81. člena ZUreP-1 niso izpolnjeni, kar je samo po sebi razlog, da izpodbijani Odlok ni zakonit, sodišče ni presojalo tudi ostalih tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na to, da izpodbijani Odlok naj ne bi izpolnjeval tudi pogojev iz 1. odstavka 81. člena ZUreP-1. Ker po povedanem materialno pravo ni pravilno uporabljeno in je zato izpodbijani akt nezakonit, je sodišče na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani akt odpravilo.

Sodišče ni sledilo predlogu strank in je odločalo brez glavne obravnave na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1, saj dejansko stanje, ki je relevantno za odločitev, med strankama ni sporno, sporna je uporaba in razlaga materialnega prava, predlagani dokazi pa za odločitev niso pomembni.

Izrek o stroških temelji na 25. členu ZUS-1. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je tožeča stranka v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; dalje Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350,00 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika).