Jedro

Začasni okvir glede na svoj namen in vsebino nima zavezujočega učinka za države članice in se v državah članicah ne uporablja neposredno. Državi članici ne nalaga nobenih obveznosti glede (načina) zakonskega urejanja področja državnih pomoči, temveč ji zgolj sporoča, katero državno pomoč bo Komisija štela za združljivo z notranjim trgom, če se bo država članica zanjo odločila, in pod katerimi pogoji.

Iz 109. do 112. člena ZIUOPDVE je razvidno, da zakonodajalec v Republiki Sloveniji izjeme za mikro in mala podjetja v težavah v slovenskem pravnem redu ni implementiral, zato se ta izjema v Republiki Sloveniji ne uporablja. Zakonsko predpisanih pogojev za dodelitev državne pomoči tudi sodišče ne more spreminjati. Če namreč zakonodajalec za določene kategorije upravičencev (mikro in mala podjetja) izjeme od splošnega pravila (da podjetja v težavah ne morejo biti prejemniki denarne pomoči) ni predvidel, ne more tega namesto njega storiti (niti zgolj z razlago predpisa) sodišče.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS) družbi A., d. o. o. iz Murske Sobote kot upravičenki (tožeči stranki v tem upravnem sporu) naložila, da mora v roku 30 dni od dneva vročitve odločbe vrniti izredno pomoč, ki jo je prejela v obliki povračila nekritih fiksnih stroškov za obdobje od 1. 10. 2020 do 31. 12. 2020 v znesku 1.465,95 EUR in za obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 v znesku 1.465,95 EUR, kar znaša skupaj 2.931,90 EUR.

2. V obrazložitvi odločbe FURS pojasnjuje, da je celotni kapital vlagateljev na dan 31. 12. 2019 znašal -12.777,10 EUR (AOP 56), vpoklicani kapital pa 7.500,00 EUR (AOP 57). V zvezi z navedenimi ugotovitvami je FURS vlagatelja v postopku pozval k pojasnilom. Ta je med drugim pojasnil, da znaša povprečni mesečni promet družbe v normalnih pogojih poslovanja med 3.000,00 EUR in 4.000,00 EUR, kar zadošča za pokrivanje vseh njenih obveznosti. Morebitni občasni primanjkljaj likvidnih sredstev pa lastniki zagotavljajo s sprotnimi vplačili sredstev, ki bi morala biti v skladu s sklepom poslovodstva in lastnikov obravnavana kot naknadna vplačila kapitala. Ker omenjeni sklep ni bil posredovan v računovodstvo, so v računovodskih izkazih družbe v letu 2019 omenjena vplačila obravnavana kot posojila lastnikov. Na podlagi prejetega sklepa je računovodstvo postavke v računovodskih izkazih za leto 2019 korigiralo šele v letu 2020. 3. Po ugotovitvi FURS so vplačila lastnikov (B. B. in C. C.), ki so v letih 2017, 2018 in 2019 znašala skupaj 14.060,00 EUR, v korigiranih računovodskih izkazih izkazana pod postavko AOP 060 kot kapitalske rezerve. Po popravku računovodskih izkazov znaša tako AOP 56 1.282,90 EUR, koeficient AOP 56/AOP 57 pa znaša 0,17 in je torej še vedno manjši od 0,5. 4. Glede navedb upravičenke, da nikoli ni bila davčna dolžnica in da je v celoti poravnavala vse svoje obveznosti, FURS pojasnjuje, da so pri presoji izpolnjevanja kriterija podjetja v težavah ključne le določbe Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju: Uredba Komisije (EU) št. 651/2014) na dan 31. 12. 2019. 5. Upravičenka, ki je bila ustanovljena pred 31. 12. 2016, se v skladu z 18. točko 2. člena omenjene uredbe šteje za podjetje v težavah, kar pomeni, da za obdobje od 1. 10. 2020 do 31. 12. 2020 ter od 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 109. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju: ZIUOPDVE) ni upravičena do pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov. Na tej podlagi je FURS izdal izpodbijano odločbo, s katero je upravičenki naložil dolžnost vračila prejete izredne pomoči. 6. Zoper navedeno odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance kot neutemeljeno zavrnilo. Po ugotovitvi ministrstva temelji dejansko stanje v zadevi na podatkih, ki jih je predložil pritožnik, ter na podatkih njegove bilance stanja na dan 31. 12. 2019. Zaradi ugotovljenih izgub, ki so bile izračunane na podlagi teh podatkov, je FURS pritožnika po mnenju ministrstva utemeljeno štel za podjetje v težavah, ki po ZIUOPDVE do denarne pomoči ni upravičeno. Glede sporočila Komisije, ki je izdano v obliki Začasnega okvirja za ukrepe državne pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19 (v nadaljevanje: Začasni okvir), pa ministrstvo pojasnjuje, da za države članice ni zavezujoče. Ker izjem za mikro in mala podjetja, kot ji določa točka 3.12. oziroma podtočke 87.f. Začasnega okvirja, Republika Slovenija v svoje nacionalno zakonodajo ni prenesla, teh izjem pri odločanju ni bilo mogoče uporabiti.

7. Zoper prvostopno odločbo je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri meni, da bi upravna organa morala pri odločanju upoštevati izjeme, ki jih za mikro in mala podjetja v primeru dodeljevanja državnih pomoči določa Začasni okvir Komisije v oddelku 3.12. - Pomoč v obliki podpore za nekrite fiksne stroške, in sicer v točki 87.f. Po omenjeni določbi se lahko pomoč dodeli tudi mikro in malim podjetjem v smislu Priloge 1 k Uredbi o splošnih skupinskih izjemah, ki so bila v težavah že dne 31. 12. 2019, če v skladu z nacionalno zakonodajo niso v kolektivnem postopku zaradi insolventnosti in niso prejela pomoči za reševanje ali prestrukturiranje. Iz priporočil Komisije izhaja, da se določbe glede podjetij v težavah ne uporabljajo za mikro in mala podjetja, med katere sodi tudi tožeča stranka, ki je imela ves čas od ustanovitve dalje poravnane vse davčne obveznosti, plačane prispevke za delavce in poravnane vse obveznosti do dobaviteljev. V času epidemije COVID-19 je bil njen gostinski lokal zaradi odlokov vlade zaprt, zaposlena delavka pa je prejemala redno plačilo, kar je bilo možno zgolj zaradi vplačil lastnih sredstev lastnikov družbe. Kot navaja tožeča stranka, družba računovodsko gledano sicer res izkazuje izgubo, vendar je namen lastnikov družbe, da se podjetje z dodatnimi investicijami razvija in dodatno zaposluje. Lastnika sta zato za likvidnost podjetja poskrbela tudi z naknadnimi lastnimi vplačili kapitala. Zaradi stroge razlage zakonskih določb mora sedaj družba prejeto denarno pomoč države vrniti. ZIUOPDVE namreč pri dolžnosti vračila prejetih sredstev mikro družbe z enim zaposlenim izenačuje z velikimi družbami, ki imajo po več sto ali več tisoč zaposlenih, kar je po mnenju tožeče stranke neutemeljeno in v nasprotju s Sporočilom Komisije. Namen Začasnega okvirja je namreč, da se mikro in malim podjetjem, kljub morebitnemu statusu podjetja v težavah, omogoči denarna pomoč za poplačilo nastalih fiksnih stroškov.

8. Sporočilo za države članice sicer ni zavezujoče, države, ki mu sledijo, pa morajo z ustrezno zakonodajo njegove določbe implementirati v nacionalni pravni red. Ker Republika Slovenija tega ni storila, je tožeča stranka diskriminirana v primerjavi z družbami iz drugih držav članic, ki so sporočilo Komisije prenesle v svojo zakonodajo. Navedeno neenakost pa lahko po njenem mnenju odpravi sodišče tako, da določi za mikro in mala podjetja izjeme in na ta način vsebinsko napolni pravni standard podjetja v težavah.

9. Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih za odločitev, ki so navedeni v upravnih odločbah in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

K I. točki izreka:

11. Tožba ni utemeljena.

12. V obravnavani zadevi je sporna odločitev davčnega organa, na podlagi katere je tožeča stranka dolžna vrniti izredno pomoč v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov za obdobje od 1. 10. 2020 do 31. 12. 202o ter od 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 v skupni višini 2.931,90 EUR, ker je bilo v postopku ugotovljeno, da je bila tožeča stranka na dan 31. 12. 2019 podjetje v težavah skladno z 18. točko 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014, zaradi česar ne izpolnjuje pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE za pridobitev pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov.

13. Izredna pomoč v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov predstavlja po svoji naravi obliko dopustne državne pomoči, ki jo ureja pravo Evropske unije (v nadaljevanju: EU) z namenom, da se zagotovi varstvo proste konkurence na skupnem evropskem trgu. Sistem državnih pomoči je v izključni pristojnost EU.

14. Pravna podlaga obravnavane zadeve izhaja iz 109. člena ZIUOPDVE, ki v prvem odstavku določa, da je upravičenec do pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov, v upravičenem obdobju iz osmega odstavka tega člena, pravna ali fizična oseba, ki: - je bila registrirana za opravljanje gospodarske dejavnosti najpozneje do 1. septembra 2020, - ima vsaj enega zaposlenega na dan uveljavitve tega zakona ali je samozaposlen, ki je na dan uveljavitve tega zakona vključen v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 15. člena ZPIZ-2 ali je družbenik ali delničar gospodarske družbe oziroma ustanovitelj zadruge ali zavoda, ki je poslovodna oseba, in je na dan uveljavitve tega zakona v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključen na podlagi 16. člena ZPIZ-2, - ni na dan 31. december 2019 podjetje v težavah skladno z 18. točko 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014, - ne more opravljati svoje dejavnosti ali jo opravlja v bistveno zmanjšanem obsegu zaradi posledic epidemije COVID-19 in zagotavlja, da se nekriti fiksni stroški ne krijejo iz drugih virov, kot so zavarovanja, začasni ukrepi pomoči ali podpora iz drugih virov.

15. V obravnavani zadevi je davčni organ v skladu z osmim odstavkom 112. člena ZIUOPDVE izvedel nadzor, v katerem je na podlagi podatkov iz bilance stanja ugotovil, da je celotni kapital tožeče stranke na dan 31. 12. 2019 izkazan v negativnem znesku 12.777,10 EUR, vpoklicani osnovni kapital pa v znesku 7.500,00 EU. Pri ugotavljanju uspešnosti poslovanja tožeče stranke (višine njene izgube) je davčni organ v celoti upošteval tudi podatke, ki jih je v postopku (v obliki korigirane bilance stanja) predložila stranka, iz katerih izhaja, da je tožeča stranka kljub vplačilom družbenikov na dan 31. 12. 2019 izkazovala tako visoko izgubo, da se šteje za podjetje v težavah v smislu 18. točke 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014, ki ni upravičeno do izredne pomoči, ker ne izpolnjuje pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE. Iz 18. točke 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 (točka a) med drugim izhaja, da je družba z omejeno odgovornostjo (razen malega ali srednjega podjetja, ki obstaja manj kot tri leta ali, za namene upravičenosti do pomoči za financiranje tveganja, malo ali srednje podjetje v 7 letih po njegovi prvi komercialni prodaji in ki je upravičeno do naložb v financiranje tveganja po skrbnem pregledu izbranega finančnega posrednika) podjetje v težavah, če zaradi nakopičenih izgub izgine več kot polovica vpisanega osnovnega kapitala. To je v primeru, ko nakopičene izgube, ki se odštejejo od rezerv (in vseh drugih elementov, ki se na splošno štejejo kot del lastnih sredstev družbe), povzročijo negativen kumulativni znesek, ki presega polovico vpisanega osnovnega kapitala.

16. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila tožeča stranka registrirana dne 26. 4. 2016, kar pomeni, da ne obstaja manj kot tri leta, tožeča stranka pa tudi ne zatrjuje drugih okoliščin, zaradi katerih bi je po predpisih ne bilo mogoče šteti za podjetje v težavah po 18. točki 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014. Ugotovitvi, da zaradi nakopičenih izgub ustreza pojmu podjetja v težavah, tožeča stranka v tožbi niti ne nasprotuje. Sklicuje pa se na določilo 87.f Začasnega okvirja, v skladu s katerim se pomoč lahko izjemoma dodeli mikro in malim podjetjem, četudi so bila na dan 31. 12. 2019 v težavah, če v skladu z nacionalno zakonodajo niso v kolektivnem postopku zaradi insolventnosti in niso prejela pomoči za reševanje ali prestrukturiranje.

17. Glede sklicevanja tožeče stranke na navedeno določilo pa se sodišče strinja s stališčem, ki ga je v svoji odločbi zavzelo že ministrstvo, da določila Začasnega okvirja niso obvezujoča za države članice EU, saj so z Začasnim okvirjem oziroma Sporočilom Komisije določene le vrste in obseg pomoči, ki jih posamezna država članica lahko uporabi. Navedeno izhaja tudi iz dikcije poglavja 1.3. Začasnega okvirja, ki med drugim določa, da Začasni okvir določa možnosti, ki jih imajo na podlagi pravil EU države članice za zagotavljanje likvidnosti in dostopa do financiranja podjetjem, ki se soočajo z nenadnim pomanjkanjem. Enako izhaja iz 12. točke Začasnega okvirja, ki določa, da je Komisija z Začasnim okvirjem določila različne možnosti, ki so na voljo državam članicam zunaj področja uporabe nadzora EU nad državno pomočjo, in ki jih lahko uvedejo brez sodelovanja Komisije. Tudi v 288. členu Pogodbe o delovanju EU sporočila Komisije niso navedena med zavezujočimi pravnimi akti. Enako izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča EU.1 Pri sporočilih gre namreč za akte t.i. „mehkega prava“, ki držav članic ne zavezujejo. Edini učinek imajo v razmerju do Komisije, in sicer kot omejitev izvajanja njenega pooblastila za odločanje po prostem preudarku.2

18. Začasni okvir glede na svoj namen in vsebino torej nima zavezujočega učinka za države članice in se v državah članicah ne uporablja neposredno. Državi članici ne nalaga nobenih obveznosti glede (načina) zakonskega urejanja področja državnih pomoči, temveč ji zgolj sporoča, katero državno pomoč bo Komisija štela za združljivo z notranjim trgom, če se bo država članica zanjo odločila, in pod katerimi pogoji.

19. Iz 109. do 112. člena ZIUOPDVE je razvidno, da zakonodajalec v Republiki Sloveniji izjeme za mikro in mala podjetja v težavah v slovenskem pravnem redu ni implementiral, zato se ta izjema v Republiki Sloveniji ne uporablja. Zakonsko predpisanih pogojev za dodelitev državne pomoči tudi sodišče ne more spreminjati. Če namreč zakonodajalec za določene kategorije upravičencev (mikro in mala podjetja) izjeme od splošnega pravila (da podjetja v težavah ne morejo biti prejemniki denarne pomoči) ni predvidel, ne more tega namesto njega storiti (niti zgolj z razlago predpisa) sodišče. Sodišča imajo namreč po Ustavi Republike Slovenije pristojnost sojenja, za sprejem predpisov (zakonskih in podzakonskih), ki med drugim urejajo tudi pogoje za dodeljevanje pomoči iz javnih sredstev, pa sta po ustavi pristojna zakonodajna in izvršilna oblast. Navedeno pomeni, da morajo v Republiki Sloveniji pogoj iz tretje alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE (to je, da na dan 31. 12. 2019 niso bila podjetja v težavah) poleg ostalih podjetij izpolnjevati tudi mikro in mala podjetja. Kolikor se naknadno ugotovi, da podjetja tega pogoja na presečni dan niso izpolnjevala, morajo prejeto pomoč (brez izjeme) vrniti.3

20. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o neupravičeno neenaki obravnavi subjektov iz različnih držav članic EU. Kot obrazloženo, se lahko namreč po pravu EU vsaka država članica odloči, ali bo pri dodelitvi državnih pomoči določene kategorije podjetij (mikro in mala podjetja) izjemoma obravnavala manj restriktivno kot ostala (večja) podjetja in jim bo kljub temu, da so bila na presečni dan v težavah, dodelila denarna pomoč. Razlog za takšno dopustno izjemo v sistemu evropskih državnih pomoči je v tem, da je po mnenju Komisije za državno pomoč, namenjeno mikro in malim podjetjem, glede na njihovo majhnost ter vključenost v čezmejne transakcije, manj verjetno, da bo izkrivljala konkurenco na notranjem trgu, kot velja to za državno pomoč, namenjeno srednje velikim in velikim podjetjem.4 Državi, ki omenjene izjeme za mikro in mala podjetja v svoji zakonodaji ne predvidi, zato po presoji sodišča ni mogoče očitati neupravičene neenake obravnave domačih podjetij v primerjavi s podjetji iz drugih držav, ki so izjemo dopustile.

21. Ker je torej izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

22. V zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo za odločitev pomembno le vprašanje razlage in uporabe prava (to je vprašanje, ali je dolžno prejeto državno pomoč v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov po veljavnih predpisih vrniti tudi mikro ali malo podjetje, ki je bilo na dan 31. 12. 2019 v težavah). Dejansko stanje, pomembno za odločitev, pa med strankama ni bilo sporno.

K II. točki izreka:

23. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Primerjaj sodbe Sodišča EU C-70/06 z dne 9. 10. 2007, EK proti Portugalski, C-369/07 z dne 7. 7. 2009, EK proti Grčiji, C-270/11 z dne 30. 5. 2013, EK proti Kraljevini Švedski. 2 Primerjaj sklepne predloge generalnega pravobranilca v zadevi C-526/14 z dne 18. 2. 2016, Kotnik in drugi proti Republiki Sloveniji (točke 25, 28, 38 in 39). 3 Enako stališče je Upravno sodišče RS zavzelo tudi v sodbah opr. št. I U 635/2022 z dne 19. 10. 2022, I U 681/2022 z dne 23. 8. 2022, I U 682/2022 z dne 24. 8. 2022 in I U 1557/2022 z dne 17. 1. 2023. 4 Šesta uvodna izjava Tretje spremembe začasnega ovira za ukrepe državen pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19.