Jedro

Akt o napredovanju v plačilnem razredu, ki je v bistvu akt o povečanju plače brez spremembe naziva, ni akt, ki bi se ga lahko izpodbijalo v upravnem sporu. Sodno varstvo je za tak primer zagotovljeno pri Delovnem in socialnem sodišču.

Izrek

Izpodbijana sodba se razveljavi in se tožba tožeče stranke zoper sklep Vlade Republike Slovenije - Komisije za kadrovske in administrativne zadeve z dne 23.3.2001, zavrže.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je prvostopno sodišče na podlagi 3. in 2. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) ugodilo tožbi in odpravilo sklep tožene stranke z dne 23.3.2001, ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na 15. seji dne 20.2.2001 sklenila, da tožnica, svetovalka direktorice Urada RS za ..., napreduje v januarskem roku 2001, z obrazložitvijo, da ne izpolnjuje pogoja iz 5. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v državni upravi (Uradni list RS, št. 41/94, v nadaljevanju Pravilnik). Ta določa, da lahko zaposleni napreduje po preteku najmanj treh let od prve razporeditve oziroma od zadnjega napredovanja. Tožnica je sklenila delovno razmerje in bila prvič razporejena v Uradu za ... dne 1.10.1998, tako, da pogoj preteka treh let od prve razporeditve ni izpolnjen.

Sodišče prve stopnje je kljub ugovoru tožene stranke, ki ga je dala v odgovoru na tožbo, da obravnavani sklep ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, menilo, da gre za akt iz 2. odstavka 3. člena ZUS. Strinjalo se je, da ne gre za upravni akt, temveč za posamični akt o napredovanju delavcev v državnih organih in da se za izdajo takega akta na podlagi 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 50/02) upravni postopek smiselno uporablja, ker za to področje ni predpisan posebni postopek. To pa pomeni, da bi moral biti tak akt obrazložen tako, da bi bilo omogočeno učinkovito sodno varstvo. Moral bi biti toliko obrazložen, da bi bilo iz njega razvidno, zakaj in na podlagi česa je izdan. V izpodbijanem sklepu pa razlogi za odločitev niso opredeljeni, niti niso navedeni materialni predpisi, ki so bili pri sprejetju odločitve uporabljeni in na katerih odločba temelji, zaradi česar sodišče odločitve ni moglo preizkusiti. Napredovanje upravnih delavcev je namreč urejeno v 3. poglavju Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (ZRPJZ), na katerega podlagi je izdan tudi Pravilnik. Tožena stranka je sicer podrobneje obrazložila svojo odločitev v odgovoru na tožbo, vendar, ker ta ni sestavni del izpodbijane odločbe, naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijanega akta. Ker je torej obrazložitev izpodbijanega akta tožene stranke pomanjkljiva in nima razlogov, je ni mogoče preizkusiti. S tem je bila po presoji prvostopnega sodišča storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 214. člena ZUP, zato je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka vlaga pritožbo zoper prvostopno sodbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka v upravnem sporu in meni, da so bile kršene določbe 1. odstavka 34. člena ZUS, saj akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt, oziroma akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu. Zato predlaga, da naj pritožbeno sodišče sodbo sodišča prve stopnje razveljavi in tožbo zavrže. Poudarja, da gre v obravnavanem primeru le za napredovanje v plačilnem razredu, torej za povečanje plače, kar je pravica iz delovnega razmerja, to pa se v tem primeru ne spreminja, zato ne gre za akt, ki bi se lahko presojal v upravnem sporu, temveč je za presojo takega akta pristojno delovno sodišče. Pri tem se sklicuje na Zakon o delavcih v državnih organih (ZDDO, Uradni list RS, št. 18/94, 36/96, 20/97, 86/99 - odl. US in 56/02) in ZRPJZ (Uradni list RS, št. 18/94, 13/95, 36/96, 20/97-ZDrPra, 39/99-ZMPUPR in 86/99-odl. US), Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (ZTPDR, Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 42/90), Zakonom o delovnih razmerjih (ZDR, Uradni list RS št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 2/94, 19/94, 38/94, 12/99, 36/00) in Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS, Uradni list RS, št. 19/94, 20/98). Meni tudi, da se prvostopno sodišče v izpodbijani sodbi neupravičeno sklicuje na 4. člen ZUP, saj je za reševanje sporov iz delovnega razmerja zaposlenih v državni upravi z ZDR in ZDSS določen poseben postopek.

Tožnica v odgovoru na pritožbo meni, da je bil sklep tožene stranke pomanjkljivo obrazložen in ni vseboval pravnega pouka ter da je bil zato kršen ZUP. Zato predlaga, da pritožbeno sodišče zavrne pritožbo tožene stranke in potrdi prvostopno sodbo.

Pritožbeno sodišče je prvostopno sodbo razveljavilo in tožbo zavrglo na podlagi 1. odstavka 75. člena ZUS iz naslednjih razlogov: V obravnavanem primeru je sporen sklep Vlade Republike Slovenije, Komisije za kadrovske in administrativne zadeve, s katerim je ta, kot izhaja iz priloženih spisov, ne pa tudi iz sklepa samega, obravnavala predlog predstojnice Urada RS za ... v Ministrstvu za ..., da naj tožnica napreduje za 2 plačilna razreda, in odločila, da tožnica, svetovalka direktorice Urada RS za ..., ne napreduje v januarskem roku 2001, ker ne izpolnjuje pogoja iz 5. člena Pravilnika, to je napredovanje po preteku najmanj treh let od prve razporeditve oziroma od zadnjega napredovanja. Tožnica je sklenila delovno razmerje in bila prvič razporejena v Uradu RS za ... 1.10.1998 tako, da od njene prve razporeditve ni pretekel triletni rok.

Po presoji pritožbenega sodišča prvostopno sodišče ni imelo podlage v zakonu, da je izpodbijani akt štelo za akt o napredovanju delavca v državnem organu v smislu 2. odstavka 3. člena ZUS, torej za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Po 2. odstavku 3. člena ZUS se lahko v upravnem sporu izpodbijajo med drugim tudi posamični akti o imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah delavcev v državnih organih, če zakon tako določa. Pri presoji, ali gre za akt, za katerega zakon določa, da se njegova zakonitost presoja v upravnem sporu, je treba v tem primeru upoštevati določbe 1. člena ZDDO, 13. člena ZRPJZ, 3. odstavka 2. člena, 1. odstavka 49. člena in 51. člena ZTPDR, 2. odstavka 1. člena in 103. člena ZDR in 2. točke 4. člena ZDSS. Po 1. členu ZDDO se delovno razmerje in plača delavcev v državnih organih urejajo z ZTPDR, ZDR in ZDDO, če ni s posebnim zakonom drugače določeno.

Posebni zakon je v tem primeru ZRPJZ, ki določena vprašanja ureja drugače, torej ga je treba upoštevati tudi v obravnavanem primeru. ZTPDR in ZDR določata, da je plača pravica iz delovnega razmerja, ki se določa v skladu s splošnim aktom, usklajenim s kolektivno pogodbo. Ker je plačni sistem za delavce v državni upravi urejen z ZDDO in ZRPJZ, je treba torej glede višine in postopka določanja plače in napredovanja v plačnih razredih upoštevati določbe teh dveh zakonov in na njuni podlagi izdanih predpisov, med drugim tudi Pravilnika, pri čemer pa je nesporno tudi v primeru upravnih delavcev plača pravica iz delovnega razmerja. Sodno varstvo te pravice pa je v skladu z 2. točko 4. člena ZDSS zagotovljeno pred delovnim sodiščem. Po 2. točki 4. člena ZDSS je namreč delovno sodišče med drugim pristojno odločati tudi o premoženjskih in drugih posamičnih pravicah in obveznostih iz delovnega razmerja in v zvezi z delovnim razmerjem med delavcem in delodajalcem, razen v odškodninskih sporih za poškodbe pri delu in poklicne bolezni.

Ker gre v obravnavanem primeru za napredovanje v plačilnem razredu, ne pa za napredovanje na drugo delovno mesto, je torej predmet tega napredovanja le presoja izpolnjevanja predpisanih pogojev za povečanje plače, torej se odloča le o pravici iz delovnega razmerja. V takem primeru pa je po presoji pritožbenega sodišča sodno varstvo zagotovljeno pred delovnim sodiščem, torej ne gre za akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

Ker glede na navedeno prvostopno sodišče ni imelo pravne podlage za obravnavanje izpodbijanega akta v upravnem sporu, je pritožbeno sodišče na podlagi 1. odstavka 75. člena ZUS razveljavilo sodbo prvostopnega sodišča in tožbo tožeče stranke zoper izpodbijani akt tožene stranke zavrglo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Pritožbeno sodišče tožbe ni odstopilo v pristojno reševanje delovnemu in socialnemu sodišču, ker iz spisov ni razvidno, da bi tožnica pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu izkoristila svojo pravico do ugovora zoper ta sklep, ki ji jo daje 72. člen ZDDO, kar pa je med drugim pogoj za začetek spora pred delovnim sodiščem. V 72. členu ZDDO je namreč določeno, da ima zaposleni med drugim pravico do ugovora zoper odločitev o njegovih pravicah, obveznostih in odgovornostih iz delovnega razmerja, ki se vloži pri predstojniku oziroma organu, ki je odločal o teh pravicah, obveznostih in odgovornostih delavca.