Jedro

Razlastitev po 19. členu ZJC-B je možnost, da se legalizira protiustavni položaj, ki je bil povzročen z določitvijo nepremičnin v zasebni lasti za javno cesto. Vendar v razlastitvenem postopku odlok o kategorizaciji občinskih javnih cest sam po sebi ni akt iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, za katerega velja zakonska domneva, da izkazuje javno korist. Javna korist je v primeru razlastitve po 19. členu ZJC-B izkazana, če po nepremičnini, po kateri poteka obstoječa javna cesta, poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC.

V postopku razlastitve po 19. členu ZJC-B odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest ne bi bilo mogoče upoštevati tedaj, če bi bilo ugotovljeno, da je nezakonit, ker niso izpolnjeni pogoji za kategorizacijo javne ceste oziroma zaradi tega ne bi bila izkazana javna korist za razlastitev.

Izrek

Tožba se zavrne.

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

Upravna enota Litija (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se v korist razlastitvene upravičenke Občine Litija razlastita parc. št. 1146/3 v izmeri 858 m2 in parc. št. 1149/22 v izmeri 596 m2, obe vl. št. 376 k.o. ..., ki sta v lasti A.A. (1. točka izreka); da se po dokončnosti odločbe pri navedenih parcelah v zemljiški knjigi Okrajnega sodišča v Litiji po uradni dolžnosti vknjiži lastninska pravica v korist Občine Litija (2. točka izreka); da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico in nastopi posest na razlaščenih nepremičninah z dokončnostjo te odločbe (3. točka izreka) in zavrnila zahtevo razlastitvenega zavezanca A.A., da razlastitvena upravičenka prevzame v last tudi preostali del parc. št. 1146/1 (po parcelaciji parc. št. 1146/4), del parc. št. 1149/2 in celotno parc. št. 1147 k.o. ... (4. točka izreka) ter ugotovila, da stroškov postopka ni bilo (5. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je upravičenka na podlagi 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah v povezavi z določbami ZUreP-1 dne 2. 6. 2009 vložila zahtevek za razlastitev dela parc. št. 1146/1 v izmeri približno 550 m2 in dela parc. št. 1149/4 v izmeri približno 350 m2, ki sta v lasti A.A. V zahtevi je navedla, da po delu parc. št. 1146/1 in delu parc. št. 1149/4 poteka javna cesta, po Odloku o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Litija (v nadaljevanju Odlok) kategorizirana pod oznako JP 709970 Naselje Golišče, kar je razvidno iz grafičnega prikaza parcel z vrisano traso ceste, da po navedeni cesti že preko 24 let poteka promet, namenjen za dostop in dovoz iz naselja Jevnica v Golišče, kar pomeni, da tudi ob vložitvi zahtevka poteka po navedenih nepremičninah promet, da Občina Litija predmetni nepremičnini vzdržuje tako letno kot zimsko, čeprav nista v njeni lasti. Zahtevku je razlastitvena upravičenka predložila ponudbo za odkup delov nepremičnin z dne 17. 12. 2008, povratnico kot dokazilo o vročitvi ponudbe, odgovor razlastitvenega zavezanca z dne 19. 1. 2009 ter grafični prikaz parcel, iz katerega je razviden potek javne poti preko spornih nepremičnin. Upravni organ je iz zemljiške knjige pridobil zemljiškoknjižni izpisek, iz računalniške baze geodetskih podatkov pa posestni list ter iz prostorskega informacijskega sistema Občine Litija pregledno karto prometne infrastrukture, iz katere so razvidne kategorizirane javne poti v Občini Litija. Razlastitveni zavezanec se je v odgovoru na zahtevo razlastitvi protivil. Razlastitvena upravičenka je v dopisu z dne 13. 7. 2009 dodatno pojasnila, da nepremičnini, ki sta predmet razlastitve, predstavljata kategorizirano javno pot, ki izpolnjuje merila za kategorizacijo, kar potrjuje pozitivno mnenje Direkcije RS za ceste. Na obravnavi dne 21. 7. 2009 je razlastitvena upravičenka vztrajala pri razlastitvi, razlastitveni zavezanec pa je menil, da do razlastitve ni upravičena. V primeru če bi vztrajala pri razlastitvi, pa je zahteval, da prevzame v last preostali del parc. št. 1146/1, del parc. št. 1149/2 in celotno parc. št. 1147, ki bi zanj izgubile gospodarski pomen. Če sporne parcele postanejo javna pot in ker ta poteka 3 m od njegove nove stanovanjske hiše, bi njegova nepremičnina glede na dnevni promet približno 30 vozil brez obiskov, izgubila vsaj 20 % vrednosti, kar bo tudi stvar odškodninskega zahtevka. Navedel je, da iz aplikacije PISO z dne 30. 6. 2010 ni razvidno, da bi na spornih parcelah bila predvidena rekonstrukcija cestnega omrežja ali gradnja. Opozoril je tudi, da na približno 230 m dolžinske razlike ni predvidenega nobenega izogibališča. Upravni organ navaja, da sta bili parc. št. 1146/1 in 1149/4 parcelirani z odločbama z dne 22. 6. 2010 in da v naravi poteka javna pot po parc. št. 1146/3 in 1149/22. Presodil je, da je njuna razlastitev utemeljena in potrebna ter so zanjo izpolnjeni zakonski pogoji. Javna korist je izkazana, saj po zatrjevanju vlagateljice na spornih nepremičninah že preko 24 let in tudi ob vložitvi zahtevka poteka promet. Tega ne zanika niti razlastitveni zavezanec glede na njegovo izjavo na obravnavi. Javna korist razlastitvenega namena je v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, saj je razlastitvena upravičenka zahtevala razlastitev le tistega dela, po katerem že poteka javna cesta. Navaja, da je bistvo javne koristi v tem, da se vsakemu lastniku omogoči neoviran dostop do lastnine z javne površine. Iz zemljiškoknjižnih in zemljiškokatastrskih podatkov je razvidno, da imajo lastniki stavbe na parc. št. 1145/2 edini možni dostop do svoje lastnine po zemljišču, ki je predmet tega postopka. Razlastitvena upravičenka je v postopku predložila vse za razlastitev predpisane listine. V zvezi z zahtevo za prevzem ostalih nepremičnin pa upravni organ ugotavlja, da iz grafičnega prikaza parcel in vpogleda v zemljiško knjigo izhaja, da parc. št. 1146/4 s sosednjima parc. št. 1149/23 in 1149/3 tvori zaključen kompleks zemljišč v lasti razlastitvenega zavezanca, zato izguba gospodarskega pomena za parc. št. 1146/4 ni izkazana. Takšna izguba ni izkazana tudi za parc. št. 1149/2 in 1147, saj navedeni parceli tvorita celoto, s parcelacijo, s katero se je odmerila cesta, pa se v navedeni parceli ni posegalo. Iz dokumentov izhaja, da je po zemljišču št. 1146/1 in 1149/4 potekala pot že v času, ko je razlastitveni zavezanec postal lastnik navedenih nepremičnin in je temu namenu tudi služila. Sama sprememba lastništva poti oziroma ceste ne vpliva na gospodarski pomen sosednjih zemljišč.

Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper prvostopenjsko odločbo. Pritožbeni organ se je strinjal, da so bili za razlastitev izpolnjeni vsi pogoji.

Tožeča stranka v tožbi izpostavlja, da je Občina Litija sprejela odlok o kategorizaciji občinskih javnih cest in z njim kategorizirala sporno zemljišče v privatni lasti kot javno cesto. Že v postopku razlastitve je opozarjala, da gre za protiustaven odlok, saj z njo občina ni sklenila pravnega posla in je tudi ni razlastila. Tudi v prostorskem planu občine na navedenih zemljiščih ni predvidena nobena cesta. Odlok je zato v nasprotju z Zakonom o javnih cestah in v nasprotju z 69. členom Ustave. Tožeča stranka se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča, ki urejajo to problematiko. Opozarja tudi na sodbo tega sodišča opr. št. I U 190/2010, kjer je sodišče zavzelo stališče, da se podzakonski akt, ki bi se moral uporabiti pri sojenju in ni skladen z zakonom, ne sme uporabiti. Odloka, ki je očitno v nasprotju z ustavo, ni mogoče upoštevati kot pravno podlago v postopku razlastitve v smislu tretjega odstavka 19. člena ZJC-B. Dejstvo je, da ima zemljišče, ki je predmet razlastitve, status javne ceste izključno na podlagi neustavnega odloka. Zato je tudi postopek razlastitve izpeljan nezakonito. Nadalje tožeča stranka opozarja, da se v razlastitvenem postopku javna korist za razlastitev dejansko ni nikoli ugotavljala. Treba pa bi jo bilo ugotavljati na način, ali na zemljiščih poteka promet skladno s prvim odstavkom 2. člena ZJC. V postopku se torej ni ugotavljalo, ali gre v konkretnem primeru za prometno površino splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporabi na način in pod pogoji, predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Tudi navedba v odločbi, da lastnik stanovanjske stavbe na parc. št. 1145/2 nima drugega možnega dostopa do lastnine, ni zadostna za ugotovitev javne koristi, saj to nima nobene zveze z izkazovanjem javne koristi. Ne drži niti, da je tožeča stranka na obravnavi ocenjevala dnevni promet na približno 30 vozil, saj je eksplicitno povedala, da sedaj vozijo po poti približno 3 avtomobili na dan, če pa bo prišlo do razlastitve in posledično asfaltiranja zemljišča, pa se bo promet povečal na približno 30 vozil. Tožeča stranka tudi navaja, da se bo zaradi povečanega prometa vrednost nepremičnin, ki jih ima ob cesti, zmanjšala za približno 20 %. To pomeni, da bi se v postopku razlastitve upravni organ moral ukvarjati tudi z vprašanjem sorazmernosti. Iz izpodbijane odločbe pa ni razvidno, kako je upravni organ prišel do zaključka, da je sorazmernost podana. Nobenega dvoma ne more biti, da se bo zaradi bistvenega povečanja prometa vrednost nepremičnin tožeče stranke ob cesti zmanjšala. Poleg tega, da bi zaradi razlastitve njene nepremičnine izgubile na vrednosti, bi postalo tudi približno 1000 m2 njenih zazidljivih parcel nezazidljivih, saj bi šlo za preozko zemljišče ob cesti, na katerem ne bi bilo mogoče nič zgraditi. To še dodatno pomeni razvrednotenje ostalih nepremičnin, kar dodatno izpostavlja upoštevanje načela sorazmernosti. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo tako spremeni, da zahtevek za razlastitev zavrne, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi, da se toženi stranki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

Stranka z interesom, Občina Litija, v tožbi navaja, da tožbene navedbe predstavljajo novote, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 20. člena ZUS-1. Vztraja, da je bil zahtevek za razlastitev vložen skladno z 19. členom ZJC-B. V postopku je bilo na podlagi več dokazov ugotovljeno, da po obstoječi javni cesti poteka promet. Sicer pa Odlok ni predpis, ki bi predstavljal pravno podlago za odločanje, ampak lahko služi kot dokazilo, da po določenih zemljiščih poteka kategorizirana javna cesta. Tudi med razlastitveno upravičenko in razlastitvenim zavezancem nikoli ni bilo sporno, da po parc. št. 1146/3 in 1149/22 poteka cestni promet in da ti zemljišči predstavljata javno cesto. Stranka še navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-387/02 poudarilo, da občina po ugotovitvi, da je posamezna cesta zgrajena na zemljišču, ki je v zasebni lasti, zgolj zaradi tega ne sme opustiti njene kategorizacije.

Tožba ni utemeljena.

Izpodbijana odločitev o razlastitvi temelji na 19. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 92/05, v nadaljevanju ZJC-B), ki ureja poseben postopek razlastitve v primerih, ko je ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta potekala po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, torej ne Republike Slovenije ali občine (3. člen ZJC). V tem postopku se določbe 92. do 114. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nadalj., v nadaljevanju ZUreP-1) uporabljajo, če z 19. členom ZJC-B posamezna vprašanja razlastitve niso urejena drugače. Po določbi 19. člena ZJC-B se ne glede na določbo 93. člena ZUreP-1 šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Ne glede na določbo 98. člena ZUreP-1 je treba zahtevi za razlastitev predložiti le seznam nepremičnin, predlaganih za razlastitev, z njihovimi podatka iz zemljiškega katastra in zemljiške knjige ter ponudbo iz drugega odstavka 97. člena ZUreP-1. Ne glede na določbo 100. člena ZUreP-1 se postopek razlastitve začne z vložitvijo zahteve za razlastitev. Ne glede na določbo 103. člena ZUreP-1 pridobi razlastitveni upravičenec lastninsko pravico na nepremičninah, po katerih poteka obstoječa javna cesta, z dokončnostjo odločbe o razlastitvi in lahko tedaj prevzame nepremičnino v posest, če je še nima v posesti. Z opisanim postopkom razlastitve je zakonodajalec uresničil odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-224/00 z dne 9. 10. 2000, s katero je bila med drugim razveljavljena določba 85. člena ZJC. Ustavno sodišče je v tej odločbi sprejelo stališče, da zakon ne more imeti neposrednih razlastitvenih učinkov, materialnopravna razmerja glede zemljišč, ki so bila že uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo cest, pa lahko uredi, upoštevajoč navedeno okoliščino in če zadosti ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice.

V postopku pred upravnim organom je bilo ugotovljeno, da javna pot, kategorizirana z Odlokom o kategorizaciji občinskih javnih cest v občini Litija (Uradni list RS, št. 75/08), pod oznako 709970 (cesta), 709971 (odsek) Naselje Golišče, poteka po delu parcel št. 1146/1 in 1149/4, ki so po parcelaciji postale parc. št. 1146/3 in 1149/22, in so v lasti tožeče stranke. Tožeča stranka in Občina Litija dogovora o odkupu parcel in sporazuma o odškodnini nista dosegli.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je že v upravnem postopku opozarjala, da je navedeni odlok protiustaven, saj občina z njo ni sklenila pravnega posla oziroma je ni razlastila. Meni, da ga kot takega ni mogoče uporabiti. Kolikor se pri tem sklicuje na odločbe, v katerih je Ustavno sodišče RS odločalo o protiustavnosti in nezakonitosti odlokov, s katerimi so posamezne občine kategorizirale javne ceste, ki so potekale po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, ji je načeloma pritrditi, da je takšen odlok neskladen z ZJC in z Ustavo RS (33. in 69. člen). Razlastitev po 19. členu ZJC-B pa je možnost, da se legalizira protiustavni položaj, ki je bil povzročen z določitvijo nepremičnin v zasebni lasti za javno cesto. Vendar v razlastitvenem postopku odlok o kategorizaciji sam po sebi ni akt iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, za katerega velja zakonska domneva, da izkazuje javno korist. Javna korist je v primeru razlastitve po 19. členu ZJC-B izkazana, če po nepremičnini, po kateri poteka obstoječa javna cesta, poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Iz povedanega izhaja, da se za razrešitev tega upravnega spora sodišču ni treba ukvarjati z vprašanjem, ali je Odlok o kategorizaciji občinskih javnih cest v občini Litija nezakonit zato, ker zajema zemljišče, ki je v lasti tožeče stranke, temveč ali za sprejem Odloka niso bili izpolnjeni pogoji glede na 2. člen ZJC. Kolikor se tožeča stranka sklicuje, da je bilo z uporabo instituta exceptio illegalis odločeno v sodbi opr. št. I U 190/2010, pa sodišče ugotavlja, da ne gre za zadevi z identičnim dejanskim stanjem (v zadevi opr. št. I U 190/2010 se je sodišče ukvarjalo z vprašanjem izkazovanja lastninske pravice na zemljišču, zajetem v kategorizirani javni cesti).

Prvi odstavek 2. člena ZJC določa, da so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Po 2. točki prvega odstavka 14. člena ZJC je javna cesta tista prometna površina, ki jo je pristojni organ v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest razglasil za javno cesto določene kategorije in jo lahko vsak prosto uporablja na način in ob pogojih, določenih z zakonom in drugimi predpisi. Javna pot je v 14. točki prvega odstavka 14. člena definirana kot občinska cesta , ki ne izpolnjuje v predpisu iz prve alinee tretjega odstavka 6. člena tega zakona določenih minimalnih elementov za lokalno cesto ali pa je namenjena samo določenim vrstam udeležencev v prometu (krajevne in vaške ceste ali poti za pešce, kolesarje, jezdece, gonjače in podobno). Iz navedenih določb izhaja, da odlok o kategorizaciji podeli erga omnes v njem zajetim nepremičninam status površine splošnega pomena, namenjene prometu. Tak učinek je mogoče priznati odloku v primeru, ko so izpolnjeni pogoji za kategorizacijo javne ceste. Ustavno sodišče RS je v svojih odločbah pojasnilo, da občina po ugotovitvi, da je javna cesta zgrajena na zemljišču, ki je v zasebni lasti, zgolj zaradi tega ne sme opustiti njene kategorizacije, saj je dolžna spoštovati predpisana merila za kategorizacijo javnih cest. Navedeno pomeni, da v postopku razlastitve po 19. členu ZJC-B odloka o kategorizaciji ne bi bilo mogoče upoštevati tedaj, če bi bilo ugotovljeno, da je nezakonit, ker niso izpolnjeni pogoji za kategorizacijo javne ceste oziroma zaradi tega ne bi bila izkazana javna korist za razlastitev. Da je v obravnavanem primeru ta dejstva upravni organ napačno ugotovil, pa po mnenju sodišča tožeča stranka s tožbenimi navedbami ni uspela izpodbiti.

Sklep o obstoju javne koristi je upravni organ oprl na stališče, da mora biti vsakemu lastniku omogočen neoviran dostop do lastnine z javne površine. Res je izrecno izpostavil, da imajo lastniki stanovanjske hiše, stoječe na parc. št. 1145/2 k.o. ... edini možni dostop do svoje lastnine po zemljišču, ki je v lasti tožeče stranke, kar tudi po mnenju sodišča še ne bi opravičevalo gradnjo javne ceste. Vendar pa v izpodbijani odločbi ugotavlja tudi, da je cesta namenjena za dostop in dovoz iz naselja Jevnica v Golišče, pri čemer se opira na grafični prikaz parcel z vrisano traso ceste, ki ga je predložila razlastitvena upravičenka. Sprejema tudi njene trditve, da cesto vzdržuje, kar je razlastitvena upravičenka dokazovala s podatki v občinskih aktih. Prav tako je prevzel njeno navedbo, da promet po spornih nepremičninah poteka že preko 24 let in pri tem upošteval še izjavo tožeče stranke na obravnavi dne 21. 7. 2010. Sodišče iz navedenega zapisnika, ki ga je tožeča stranka podpisala, ugotavlja, da je upravni organ njeno izjavo povzel tako, kot je bila dana (da je dnevni promet približno 30 vozil brez obiskov) in ji ni mogoče pripisati pomena, kot ga navaja tožeča stranka v tožbi (da se bo sedanji dnevni promet 3 vozil zaradi razlastitve in posledično asfaltiranja povečal na približno 30 vozil). Z listino Ministrstva za promet, Direkcije RS za ceste, Službe za evidence o cestah in arhiv, št. 37162-3/2008 z dne 7. 7. 2008, ki je v spisu, je potrjeno, da je bil pri pripravi Odloka upoštevan 17. člen Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97), po katerem mora predlog kategorizacije občinskih cest pregledati Direkcija RS za ceste. Ta je k predlogu kategorizacije občinskih cest v Občini Litija podala pozitivno mnenje.

Glede na navedeno sodišče ne vidi razloga za dvom o obstoju interesa za kategorizacijo sporne javne ceste, na kar je upravni organ lahko oprl svoj zaključek o obstoju javne koristi za razlastitev nepremičnin tožeče stranke. Ne strinja pa se s tožeča stranko niti v njeni trditvi, da se upravni organ ni dovolj ukvarjal z vprašanjem sorazmernosti.

Sorazmernost kot kriterij za dopustnost razlastitve po 92. členu ZUreP-1 pomeni tehtanje med težo posega v lastninsko pravico in pomenom pravic in koristi, ki bi bile z razlastitvijo dosežene. Glede koristi razlastitve je sodišče ugotovitve upravnega organa povzelo zgoraj. Glede posega v lastninsko pravico tožeče stranke pa upravni organ sorazmerje utemeljuje s tem, se razlašča le tisti del zemljišča, po katerem že poteka javna cesta. Tega tožeča stranka tudi ne prereka. Zakaj naj bi se zaradi razlastitve, ki temelji na predpostavki, da po cesti (po podatkih spisa je to krajevna cesta) že poteka promet, in bi torej pomenila zgolj odpravo nepravilnosti, s katerimi je obremenjen Odlok, promet bistveno povečal in zmanjšala vrednost njenih preostalih nepremičnin, to pa pomenilo prekomeren poseg v lastninsko pravico, tožeča stranka ni prepričljivo pojasnila. Dejansko stanje njenih parcel je kljub razlastitvi ostalo enako. Tožeča stranka za svoje trditve, da se bo zaradi razlastitve vrednost parcel, ki jih ima ob cesti, zmanjšala za približno 20 %, približno 1000 m2 sedaj zazidljivih parcel pa postalo nezazidljivih, ni predložila nobenega dokaza. Sodišče tako tudi obstoj razlastitvenega kriterija sorazmernosti presoja za dovolj ugotovljenega in obrazloženega.

Če pa tožeča stranka s svojimi navedbami o zmanjšanju vrednosti drugih nepremičnin izpodbija odločitev upravnega organa o zavrnitvi zahtevka po 99. členu ZUreP-1 za prevzem preostalih nepremičnin, pa sodišče ocenjuje, da za drugačno odločitev ni izkazala za to potrebnih konkretnih razlogov. Sicer pa je morebitna zmanjšana vrednost preostale nepremičnine predmet odškodnine po 105. členu ZUreP-1. Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Stroškovni zahtevek tožeče stranke je zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.