Jedro

Za uresničevanje pravice staršev oziroma zasebnih vrtcev po šestem in sedmem odstavku 34. člena ZVrt je sicer načeloma dopustno, da se (ob upoštevanju ostalih pravnih omejitev) oblikujejo informacijski sistemi oziroma aplikacije, ki omogočajo upravičencem njihovo čim lažje in hitrejše uveljavljanje. Navedeno lahko služi tudi javnemu interesu za doseganje splošnih ciljev učinkovitosti in predvidljivosti dodeljevanja javnih sredstev. Vendar pa ni dopustno, da bi Pravilnik, še manj pa informacijski sistem oziroma aplikacija, brez zakonske podlage omejeval uresničevanje navedenih pravic.

Izrek

I.Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1173/2022-30 z dne 12. 11. 2024 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravi sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 450-232/2021/6 z dne 24. 10. 2022, ter se zadeva vrne Ministrstvu za vzgojo in izobraževanje v nov postopek.

II.Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške upravnega spora v znesku 793,31 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

Obrazložitev

1.V obravnavanem primeru gre za presojo, ali je dopustno omejevanje pravic glede sofinanciranja iz javnih sredstev z zahtevami, ki izhajajo iz računalniških aplikacij za uveljavljanje teh pravic.

Dosedanji postopek

2.Toženka je s svojim sklepom, št. 450-232/2021/6 z dne 24. 10. 2022, kot prepozne zavrgla zahtevke tožnika za poračun sredstev za upravičence do brezplačnega vrtca, ki jih je ta vložil v temu namenjeni računalniški aplikaciji "Subvencionirano plačilo staršev".1 Pri tem se je sklicevala na 9. člen Pravilnika o zagotavljanju sredstev iz državnega proračuna vrtcem za namen sofinanciranja plačil staršev (v nadaljevanju Pravilnik).2

3.Zoper navedeni sklep je tožnik vložil tožbo na Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče). To je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sodbo tožbo zavrnilo. Presodilo je, da je tožnik zamudil s Pravilnikom predpisane roke, ki tudi sicer niso bili določeni v nasprotju z Zakonom o vrtcih (v nadaljevanju ZVrt). Presodilo je, da Pravilnik ureja le postopek uveljavljanja te pravice na podlagi in v mejah ZVrt, ki tudi ne nasprotuje ureditvi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ugotovilo je tudi, da razlog za tožnikovo zamudo pri uveljavljanju zahtevkov ni opravičljiv.

4.Tožnik je zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča vložil predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s svojim sklepom X DoR 189/2024 z dne 13. 8. 2025 na podlagi 367. c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) deloma ugodilo in revizijo dopustilo glede naslednjih pravno pomembnih vprašanj:

-Ali iz splošne izvršilne klavzule iz 8. odstavka 34. člena ZVrt, s katero je zakonodajalec upravnemu organu dodelil pristojnost, da sprejme podzakonski akt, s katerim uredi "način zagotavljanja sredstev iz državnega proračuna zasebnim vrtcem za sofinanciranje plačil", izhaja upravičenje upravnega organa, da določi prekluzivni rok za uveljavljanje pravice do sofinanciranja iz 6. odstavka 34. člena ZVrt, če ZVrt, ki je podlaga za izdajo podzakonskega predpisa, roka za uveljavljanje te pravice ne določa?

-Ali je Upravno sodišče pravilno zaključilo, da materialni prekluzivni rok za uveljavljanje pravice, ki ga je upravni organ določil v koledarju spletne aplikacije, ki ni javno dostopna ali objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, predlagateljico zavezuje?

-Ali je sodišče pravilno zaključilo, da predstavlja ustrezen način podzakonskega normiranja upravnega organa, če ta v podzakonskem predpisu določi, da se rok za uveljavljanje pravice določi v spletni aplikaciji, namesto da bi bil določen v samem podzakonskem predpisu?

-Ali je Upravno sodišče pravilno zaključilo, da je ustavno skladno ravnanje upravnega organa, ki dostop do spletne aplikacije za uveljavljanje pravice pogojuje z vnosom podatkov o zaposlenih kadrih v drugo spletno aplikacijo, čeprav pogoj vnosa podatkov v drugo aplikacijo ni pogoj njene uporabe za uveljavljanje zahtevkov?

5.Na navedeni podlagi je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da njegovemu zahtevku ugodi v celoti, podredno pa, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6.Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrne.

K I. točki izreka

7.Revizija je utemeljena.

Pravna podlaga

8.ZVrt, ki je veljal v času izdaje izpodbijanega akta,3 je določal, da če je v javno veljavni program zasebnega vrtca vključen več kakor en otrok iz družine, so starši za mlajše otroke upravičeni do sofinanciranja iz državnega proračuna v višini plačila, ki bi jim bilo določeno, če bi bil otrok vključen v vrtec, ki izvaja javno službo na območju občine, v kateri je sedež zasebnega vrtca (šesti odstavek 34. člena). Sredstva za sofinanciranje plačil staršev iz prejšnjega odstavka se zagotavlja iz državnega proračuna neposredno zasebnim vrtcem (sedmi odstavek 34. člena). Način zagotavljanja sredstev iz državnega proračuna zasebnim vrtcem za sofinanciranje plačil staršev določi minister, pristojen za predšolsko vzgojo (osmi odstavek 34. člena).

9.V Pravilniku, sprejetem na navedeni podlagi 34. člena ZVrt, je določeno, da se sredstva vrtcem nakazujejo na podlagi "pravilnih, pravočasnih in popolnih zahtevkov za posamezen mesec v skladu s podatki, ki jih vsebujeta aplikacija CEUVIZ in aplikacija Prosta mesta PŠV, ki delujeta v informacijskem sistemu ministrstva, ter v skladu z določbami tega pravilnika in navodili ministrstva."4 Ministrstvo za namen izvajanja mesečnih izplačil sredstev vrtcem za sofinanciranje plačil staršev vzpostavi aplikacijo SPS, ki vsebuje v pravilniku navedene podatke (prvi odstavek 3. člena Pravilnika).

10.Skladno s Pravilnikom vrtci predložijo mesečni zahtevek za uveljavljanje sredstev sofinanciranja plačil staršev iz državnega proračuna ministrstvu za pretekli mesec z vnosom vseh podatkov v aplikacijo SPS v rokih, ki jih določa letni koledar odpiranja in zapiranja aplikacije SPS.5 Po datumu, ki ga za vnos podatkov za pretekli mesec določa letni koledar, vnos podatkov ni več mogoč, morebitne spremembe ali dopolnitve pa vrtci lahko uveljavljajo s posebno vlogo, ki jo odobri ministrstvo. Odobritev sprememb oziroma dopolnitev se upošteva v obliki poračuna. Na podlagi vnesenih podatkov se v aplikaciji SPS obračuna višina sredstev za posameznega otroka in skupen znesek sredstev za vse upravičence, vključene v vrtec, za tekoči mesec, ki predstavlja zahtevek vrtca ministrstvu (8. člen Pravilnika).

11.Upravičenost do poračuna ureja 9. člen Pravilnika. Ta določa, da lahko vrtec spremembe in dopolnitve podatkov, ki so bili podlaga za mesečni zahtevek in izplačilo sredstev vrtcu iz državnega proračuna, uveljavlja s posebno vlogo, ki jo priloži mesečnemu zahtevku v aplikacijo SPS, ki ga pripravi za mesec, ki sledi mesecu, v katerem je vrtec izvedel za spremembo in dopolnitev podatkov. V mesečnem zahtevku lahko vrtec predloži le en poračun (prvi odstavek). Poračun sredstev je dovoljen v naslednjih primerih: če se z odločbo centra za socialno delo spremeni višina znižanega plačila staršev za vrtec; če je bil redni zahtevek vrtca zavrnjen v skladu s 7. členom tega pravilnika; in če cena za program za zasebni vrtec s koncesijo v aplikaciji SPS ni skladna s ceno programa vrtca, ki jo določi občina (drugi odstavek). Če vrtec zaradi upravičenih razlogov ne predloži poračuna v skladu s prejšnjim odstavkom, lahko ministrstvo izjemoma odobri uveljavitev poračuna (tretji odstavek 9. člena Pravilnika).

12.V obravnavani zadevi se Upravno sodišče sklicuje tudi na deveti odstavek 135.c člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOVFI), ki določa: "Za zagotavljanje sredstev iz državnega proračuna za namen sofinanciranja plačil staršev za vrtec se s povezovanjem zbirk iz centralne evidence v evidenco upravičencev do sofinanciranja plačil staršev za vrtec, ki jo vodi ministrstvo, pristojno za šolstvo, na podlaga zakona, ki ureja vrtce, na podlagi EMŠO udeleženca, posredujejo vsi tisti podatki, ki jih vsebuje tudi evidenca upravičencev do sofinanciranja plačil staršev za vrtec."

Procesno dejansko stanje

13.Iz ugotovljenega dejanskega stanja, na katerega je Vrhovno sodišče vezano, izhaja, da revident v šolskem letu 2020/2021 ni imel vnesenih podatkov o zaposlenih kadrih v aplikaciji Kadrovsko plačilni informacijski sistem (v nadaljevanju KPIS). Ker je vzpostavitev te evidence nujna za dostop do ostalih posameznih evidenc, ki delujejo v okviru informacijskega sistema ministrstva, med drugim tudi aplikacije Subvencionirano plačilo staršev (v nadaljevanju SPS), s slednjo ni bil informacijsko povezan. Zato je bilo oddajanje zahtevkov s strani revidenta v aplikaciji SPS do odprave navedene pomanjkljivosti tehnično onemogočeno. O obveznem povezovanju informacijskih evidenc je bil revident obveščen dvakrat (dne 31. 5. 2019 in 30. 9. 2019), poleg tega je bilo o tem organizirano posebno izobraževanje.

14.Revident je tako novembra leta 2021 oddal redni mesečni zahtevek za sofinanciranje plačil staršev preko računalniške aplikacije SPS samo za mesec oktober 2021. Nato je marca 2022 vložil zahtevek za poračun sredstev za upravičence do brezplačnega vrtca za celotno zamujeno obdobje v letu 2021. Revidentovi naknadni zahtevki so bili v aplikaciji SPS vloženi pod "poračun", zato so bili tudi obravnavani kot taki in in ne kot redno uveljavljanje zahtevkov. Po ugotovitvah Upravnega sodišča in tožene stranke je bil poračun glede na 9. člen Pravilnika vnesen prepozno, saj je za obveznost vpisa podatkov o zaposlenih kadrih v KPIS revident vedel že v letu 2019. Da zaposlena, ki je bila zadolžena za vnašanje podatkov v aplikacijo SPS, ni bila pravočasno vnesena v KPIS, je bila napaka revidenta.

Bistvene navedbe strank

15.Po mnenju revidenta je pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVrt nedopustno pomanjkljivo in kot "golo pooblastilo (bianco pooblastilo)" protiustavno. Iz tega pooblastila tudi sicer ne izhaja, da ima upravni organ pravico časovno omejevati uveljavljanje pravice do obravnavanega sofinanciranja plačil staršev. Roka za uveljavljanje zahtevka za sofinanciranje zakon ne določa, niti iz njega ne izhaja pooblastilo upravnemu organu, da lahko uveljavljanje zahtevkov časovno omeji. Tudi če bi šteli, da je v zvezi s tem podana pravna praznina, pa upravni organ tega ne bi smel zapolnjevati s podzakonskim predpisom. Upravno sodišče bi moralo za časovno omejitev uveljavljanja zahtevkov analogno uporabiti določbo 125. člena ZDavP-2 o zastaranju (pravice do vračila preplačanega davka) in odkloniti uporabo nezakonitega Pravilnika (exceptio illegalis) ter na tej podlagi presoditi, da je revident svoj zahtevek uveljavil pravočasno.

16.Revident tudi navaja, da koledar aplikacije SPS, v katerem je bilo mogoče vložiti navedene zahtevke, ni bil objavljen v Uradnem listu, čeprav gre po materialnem kriteriju za predpis, ki določa prekluzivni rok za uveljavljanje pravice. Taka opustitev objave je v nasprotju s 154. členom Ustave in Zakonom o Uradnem listu, zato revidenta ne more zavezovati. Upravno sodišče je torej uveljavitvi pravice do sofinanciranja revidentu odreklo iz razloga zamude roka, ki ga je določala aplikacija, ki sploh ni predpis, ne v formalnem in ne v materialnem smislu. Če digitalni sistemi nadomestijo uradne in formalizirane načine objave predpisov, to po mnenju revidenta pomeni neposreden in hud poseg v načelo pravne varnosti.

17.Tudi sicer je določitev roka za uveljavljanje pravice v aplikaciji nedopustna, saj upravni organ ne more na podlagi podzakonskega predpisa (Pravilnika), ki ga je sam sprejel, sprejeti novega podzakonskega predpisa (aplikacije SPS). Podzakonske akte je dopustno sprejemati le na podlagi zakona. Skladno z doktrino exceptio illegalis, sodišče aplikacije SPS oziroma prekluzivnega roka v aplikaciji SPS, ne bi smelo uporabiti.

18.Tudi funkcionalnost same aplikacije, ki le izkustveno omogoča spoznanje, ali je rok že potekel ali ne (na podlagi ugotovitve, ali je zahtevek v določenem trenutku mogoče vložiti ali ne), ne omogoča ustrezne seznanitve z vsebino pravice oziroma njeno časovno omejitvijo. Upravni organ lahko prek aplikacije v vsakem trenutku poseže v časovni okvir, v katerem je mogoče zahtevke uveljavljati. Za nazaj revident ne more razbrati, če in kdaj je bilo časovno okno za uveljavljanje zahtevkov sploh odprto, ker se aplikacija vselej spreminja in se po poteku roka za uveljavljanje zahtevkov določi novo časovno okno za uveljavljanje naslednjih zahtevkov. Revident za nazaj nikdar ne more vedeti, kdaj je bilo časovno okno sploh odprto, saj spremembe kode v aplikaciji SPS niso javno dostopne. Iz tega razloga je kršeno načelo pravne predvidljivosti predpisov ter pravice do sodnega varstva v zvezi s tem (2. in 23. člen Ustave).

19.Funkcija aplikacije SPS, ki pogojuje, da mora imeti zasebni vrtec za uporabo te aplikacije urejen dostop do aplikacije KPIS, revidentu arbitrarno in samovoljno nalaga dodatno obveznost, ki ne izhaja iz nobenega predpisa, oziroma vzpostavlja omejitev ki nedopustno posega v uveljavljanje njegove zakonske pravice do sofinanciranja plačil staršev iz šestega odstavka 34. člena ZVrt. Ministrstvo za vzgojo in izobraževanje je bilo dolžno skladno z zakonskim pooblastilom (osmi odstavek 34. člena ZVrt) določiti način zagotavljanja sredstev za sofinanciranje plačil, ne da bi vrtcem določilo novo obveznost ali breme. Za pogojevanje dostopa do aplikacije SPS z dostopom do aplikacije KPIS pa tudi ni nobenega razumnega razloga, razen v tem, da se je upravni organ tako odločil in aplikacijo SPS izdelal skladno s svojo arbitrarno odločitvijo. Aplikacija KPIS je aplikacija, namenjena zajemanju kadrovskih in plačnih podatkov zaposlenih v šolstvu in nima nobene vsebinske zveze z uveljavljanjem zahtevkov zasebnih vrtcev za sofinanciranje. Dejstvo, da ZOFVI določa, da se evidence, ki jih vodi ministrstvo, pristojno za področje vzgoje, medsebojno povezujejo — to je, da so podatki iz centralne evidence dostopni tudi v evidenci upravičencev do sofinanciranja plačil staršev za vrtec (deveti odstavek 135.c člena ZOFVI) — ne pomeni, da ima upravni organ pravico, da pogojuje uveljavljanje pravice do sofinanciranja z dostopom do druge, povsem nepovezane aplikacije. Dejstvo, da so podatki iz ene aplikacije na podlagi 135.c člena ZOFVI dostopni v drugi aplikaciji, ne predstavlja pravne podlage za nalaganje dodatnih obveznosti vrtcem. Upravno sodišče je ravnanju upravnega organa pritrdilo, s čimer je zmotno uporabilo materialno pravo.

20.Toženka v odgovoru na revizijo meni, da je v konkretnem primeru zakonodajalec prepustil določitev načina, torej postopka uveljavljanja javnih sredstev iz državnega proračuna, podzakonskemu aktu. Šesti odstavek 34. člena ZVrt določa pravico vrtcev do sofinanciranja, ne predpisuje pa roka za uveljavljanje te pravice. V osmem odstavku 34. člena ZVrt je dano upravnemu organu (torej ministru) splošno pooblastilo za določitev načina zagotavljanja sredstev iz državnega proračuna, kar vključuje tudi določitev rokov za vložitev zahtevkov. Rok v tem primeru pomeni postopkovno ureditev, ki omogoča učinkovito izvajanje pravice, predvidljivost postopka in racionalno razporejanje sredstev, pri čemer ne gre za poseg v bistveno materialno pravico, temveč za organizacijsko in izvršilno ureditev. Takšna ureditev zagotavlja, da se sredstva iz državnega proračuna lahko pravočasno in pregledno razporedijo med upravičence, s čimer se preprečijo zamude, nenatančna porazdelitev itd. Poleg tega s Pravilnikom določen rok omogoča enakopravno obravnavo vseh upravičencev, saj vsi upravičenci vedo, do kdaj lahko uveljavljajo pravico, s čimer se zmanjša možnost diskriminacije ali neenakega obravnavanja. S tem, ko je v Pravilniku določen (prekluzivni) rok za vložitev zahtevka za pridobitev sredstev iz državnega proračuna, je upravni organ izvršil svoje zakonsko pooblastilo. Brez določenega roka v Pravilniku bi lahko bilo dodeljevanje javnih sredstev popolnoma nepredvidljivo in bi vzpostavilo pravno praznino.

21.Na podlagi osmega odstavka 34. člena ZVrt upravni organ določa način zagotavljanja sredstev iz državnega proračuna, letni koledar odpiranja in zapiranja aplikacije SPS pa določa roke za vložitev zahtevkov. Ker je rok določen v aplikaciji, ki jo je na podlagi Pravilnika vzpostavilo ministrstvo, in ker je aplikacija tudi dostopna vsem upravičenim vlagateljem, je takšna ureditev ustrezna. Glede na dejstvo, da Pravilnik v 6. členu opisno določa rok za vložitev zahtevka, ki je določljiv, je Upravno sodišče pravilno zaključilo, da je tudi tako določen rok zavezujoč. Določitev roka preko spletne aplikacije zagotavlja, da vsi upravičenci uveljavljajo pravico po enotnih in transparentnih kriterijih, kar povečuje pravno varnost in enakopravno obravnavo. Hkrati rok v aplikaciji ne omejuje bistvene materialne pravice, temveč ureja organizacijski vidik uveljavljanja pravice, kar je v skladu s splošnimi načeli upravnega prava, kot so načelo zakonitosti, učinkovitosti postopka in enake obravnave upravičencev.

22.Tožena stranka tudi vztraja, da pogoj, da ima revident za dostop do aplikacije SPS urejen dostop do aplikacije KPIS, ne predstavlja dodatnega pogoja za uveljavljanje pravice do sofinanciranja. Navedena obveznost namreč izhaja iz 135.d ZOFVI, ki v tretjem odstavku določa, da morajo podatke za centralno evidenco zaposlenih (KPIS) vnašati za svoje zaposlene vzgojno-izobraževalni zavodi in drugi izvajalci javno veljavnih programov oziroma programov s pridobljeno javno veljavnostjo. Poleg navedenega pa je bil revident glede obveznosti, ki izhaja iz ZOFVI, obveščen z dvema okrožnicama in tudi z obvestilom o posebnem izobraževanju za vnašanje podatkov v evidenco KPIS. Pravilnik tako kot pogoj za odobritev sofinanciranja določa zgolj obveznost vlagateljev oziroma v obravnavanem primeru revidenta, da postopa v skladu z veljavno zakonodajo. Tožena stranka opozarja, da je revident ne glede na določbe Pravilnika zavezan k spoštovanju določbe 135.d člena ZOFVI, zato je neutemeljena njegova navedba, da tožena stranka neupravičeno pogojuje za dostop do aplikacije SPS vnos podatkov v aplikacijo KPIS.

Odgovori na revizijska vprašanja

23.Na prva tri vprašanja, ki so vsebinsko medsebojno tesno povezana, je treba odgovoriti skupaj.

24.Povsem jasna in ustaljena ustavnosodna presoja in sodna praksa Vrhovnega sodišča poudarja, da je zakonodajalec tisti, ki je pristojen in dolžan urejati temeljna vprašanja pravnih razmerij. To velja - toliko bolj - na področju delovanja uprave, ki jo zaznamuje načelo zakonitosti in ki v delu, ki pomeni izvrševanje javne oblasti nima svobodne volje, temveč je dolžna odločati na podlagi in v okviru zakona ter po izvedenem zakonitem postopku.

25.Podzakonski predpisi lahko nadalje urejajo izvrševanje zakonov, vendar pa nosilci izvršilne veje oblasti, ki jih sprejemajo, ne smejo stopiti na polje zakonodajalca in ne smejo niti izvirno urejati vprašanj, ki bi jih moral urediti zakon, niti prestopiti meje, ki jo je zakon določil za podzakonsko urejanje določenega področja. To velja tudi za vprašanje morebitne zakonske pravne praznine, ki je ni dopustno zapolnjevati s podzakonskimi predpisi, če ni z uporabo analogije mogoče oblikovati potrebnega pravnega pravila na ravni zakona. Upravni organi potrebujejo zakonsko podlago za svoje delovanje (120. člen Ustave, 147. člen Ustave itd.), kar pomeni, da si skladno z načelom delitve oblasti pravnih podlag za poseganje v pravni položaj posameznikov ne morejo predpisovati sami. Podzakonski predpis lahko podrobneje ureja tudi izvrševanje zakona, ki vsebuje pravno praznino, vendar pa je tako zakonsko praznino treba najprej zapolniti na podlagi (dopustne) analogne uporabe (drugih) zakonskih pravnih norm, saj šele to daje pravni temelj in okvir za podzakonsko urejanje.

26.Še toliko manj lahko v pristojnost zakonodajalca, pa tudi v pristojnosti drugih normodajalcev, posegajo tehnične rešitve prek katerih uprava izvršuje svoje naloge. Informacijske in druge tehnične rešitve pri delovanju uprave so namenjene uresničevanju pravic in pravnih interesov fizičnih in pravnih oseb in njim predpisanih obveznosti in v nobenem smislu in pogledu ne smejo zoževati ali omejevati niti njihove pravno določene vsebine niti postopka, v katerem se o tem odloča. V nasprotnem primeru bi ustvarjalci oziroma vzdrževalci takih tehničnih rešitev nedopustno prevzeli pristojnosti organov za pravno urejanje razmerij, pa tudi pristojnosti uradnih oseb, ki vodijo predpisane upravne in druge postopke. Informacijske, tehnične in druge praktične rešitve izvajanja upravnih nalog morajo zagotavljati izvrševanje predpisov in ne obratno.

27.Glede na navedeno je očitno, da pri pravnem urejanju ne gre le za vprašanje forme (kje in kako se objavi pravni akt), temveč tudi za vprašanje pristojnosti (kdo določi njegovo vsebino). Zato ima revident prav, ko poudarja, da predpis ne sme prepuščati nadaljnjega vsebinskega urejanja pravil za uresničevanje pravic ter njihovih omejitev tvorcem oziroma drugim osebam (operaterjem, programerjem) informacijskih sistemov, temveč morajo biti potrebne pravne podlage vselej sprejete s strani za to pristojnih organov in objavljene skladno z ustavnimi zahtevami, ki zagotavljajo pravno varnost njihovih naslovnikov. Vprašanje, ali je bila oseba z zahtevami posameznega informacijskega oziroma tehničnega sistema dejansko seznanjena ali ne, odsotnosti sprejetja in objave ustreznih pravnih norm ne more nadomestiti.

28.V okviru sodnega varstva v upravnem sporu pristojno sodišče nadzira skladnost ravnanja organov oziroma fizičnih ali pravnih oseb z veljavnimi pravnimi normami in ne s tehničnimi zahtevami informacijskih sistemov uprave. Presoja delovanja upravnih informacijskih sistemov se zato nanaša na vprašanje njihove skladnosti s pravnimi normami in ne na njihove dejanske učinke, ki v predpisih nimajo podlage. Tudi če bi posamezna oseba morda lahko de facto z uporabo informacijskih ali drugih tehničnih rešitev dosegla uresničitev svoje pravice ali pravno varovanega interesa, ji v primeru neuspele uporabe ni mogoče naložiti odgovornosti za to, da takih informacijskih rešitev ni uporabila ali ni uporabila pravilno, če njihova uporaba ali v njih vsebovane omejitve nimajo potrebne podlage v zakonu ali na njegovi podlagi izdanih predpisih.

29.V zvezi z obravnavanimi in v tej zadevi uporabljenimi pravnimi podlagami lahko zato Vrhovno sodišče ugotovi naslednje.

30.Kot pravilno poudarja revident, je določitev prekluzivnega roka za uveljavljanje določene pravice tako bistven element njenega pravnega urejanja, da mora biti določen z zakonom. Kot tak tudi ni obvezen, saj je stvar zakonodajalca, ali bo upravičenje določene osebe v razmerju do nosilca oblasti (časovno) omejil, ali ne. Zato odsotnost takega prekluzivnega roka niti ne pomeni pravne praznine niti ne daje podlage za to, da se določi s podzakonskim predpisom.

31.Enako tudi pooblastila iz osmega odstavka 34. člena ZVrt, ki pooblašča ministra za ureditev načina zagotavljanja sredstev iz državnega proračuna zasebnim vrtcem za sofinanciranje plačil staršem, ni dopustno razlagati tako, da lahko na njegovi podlagi Pravilnik določi prekluzivni rok za uveljavljanje navedenega upravičenja, ki ga sam ZVrt ne predvideva. Ob tem ni razvidno, zakaj bi bil tudi sicer tak rok nujen za varstvo javnega interesa (ali načela enakosti), saj trditve tožene stranke ostajajo zgolj na ravni splošnosti. Po sami naravi navedenega upravičenja je tudi očitno, da je vsak zasebni vrtec motiviran za to, da čim prej pridobi sredstva, ki jih potrebuje za svoje delovanje in zato ni videti potreb po tem, da bi ga z določanjem roka (dodatno) silili v hitro uveljavljanje te pravice. Zato Vrhovno sodišče v odsotnosti zakonske določitve tega roka, izhajajoč iz argumentov predstavljenih v tej zadevi, tudi ne vidi zakonske pravne praznine v ZVrt.

32.Ker rok za uveljavljanje upravičenja staršev do sofinanciranja iz državnega proračuna za otroke, ki so vključeni v javno veljavni program zasebnega vrtca (šesti in sedmi odstavek 34. člena ZVrt), v zakonu ni določen, ga tudi ne more določiti Pravilnik, še manj pa ga lahko (dejansko) vzpostavi zgolj informacijski sistem, prek katerega se navedeno upravičenje uveljavlja (aplikacija SPS). Tudi v primeru, če bi ZVrt dajal ministru pooblastilo za natančnejšo ureditev upoštevanja zakonskega prekluzivnega roka v Pravilniku, bi bila določba Pravilnika, ki bi prenašala tako pooblastilo dalje na nadaljnjo opredelitev tega roka v aplikaciji SPS (še vedno) neustavna in nezakonita.

33.Četrto revizijsko vprašanje se nanaša na izvajanje postopka dodeljevanja sredstev in njegove procesne omejitve. Pri tem pa je pomembno, da se v tem postopku odloča o pravici staršev, ki je določena z zakonom in ki se skladno z zakonom zagotavlja neposredno (tudi) zasebnim vrtcem. Zato ne gre za interno upravno poslovanje (v smislu razporejanja proračunskih sredstev), temveč za odločanje o materialnih pravicah oseb, ki temelji na šestem in sedmem odstavku 34. člena ZVrt. O tej pravici pa je kot o upravni zadevi treba odločiti v postopku po ZUP, kar izhaja tudi iz spornega sklepa tožene stranke (ki je izdan na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP).

34.Pravilnik je na podlagi zakonskega pooblastila iz osmega odstavka 34. člena ZVrt določil uporabo aplikacije SPS za uresničevanje navedenega upravičenja (3. člen, 6. člen in drugi). Navedeno vzpostavlja torej obveznost uporabe določene informacijske rešitve, čeprav obveznosti elektronskega vlaganja vlog za uresničevanje navedenega upravičenja ne vsebujeta niti ZVrt niti ZOFVI, prav tako pa tudi ne ZUP kot sistemski zakon (glej 63. člen ZUP in nasl.). Ne da bi se Vrhovno sodišče nadalje opredeljevalo do navedenega vprašanja skladnosti Pravilnika z zakonom, pa je očitno, da niti sam Pravilnik ne vsebuje zahteve, da bi bila do vlaganja vlog upravičena le stranka, ki izpolnjuje dodatne kvalifikacije s tem, da bi bila na določen način registrirana v drugi aplikaciji (KPIS) oziroma vpisana z vsemi podatki v drugo evidenco. Očitno je, da navedeno ne izhaja niti iz določbe devetega 135.c člena ZOVFI, ki ureja (zgolj) pooblastilo za povezovanje evidenc in je namenjena pravnim podlagam zaradi varstva osebnih podatkov, ne pa urejanju postopkovnih pravil za uresničevanje pravic iz drugega zakona (ZVrt). Tega tudi najbolj ekstenzivna razlaga te zakonske določbe ne omogoča. Tudi tožena stranka v odgovoru na revizijo ni navedla potrebne zakonske podlage za tako omejevanje obravnavanega upravičenja, saj to iz splošnih obveznosti posredovanja podatkov zasebnih vrtcev in drugih oseb glede vseh njihovih zaposlenih v centralno evidenco evidenco po ZOVFI (tretji odstavek 135.d člena), nikakor ne izhaja. Zato dejstvo, da aplikacija SPS tehnično ne deluje, če oseba ni hkrati (ustrezno) registirana v aplikacijo KPIS, nima pravnega temelja in zato tudi ne sme omejevati upravičenja oseb (staršev oziroma zasebnih vrtcev), da pridobijo sredstva, ki jim pripadajo po samem zakonu.

35.Glede na navedeno je mogoče odgovoriti na vsa vprašanja s sklepom, da je uporaba Pravilnika ter aplikacije SPS, ki je namenjena uresničevanju zakonske pravice po šestem in sedmem odstavku 34. člena ZVrt, dopustna le tako, da ne vzpostavlja ovir, ki jih zakon ne določa. Enako velja tudi glede vzpostavljanja postopkovnih pravil ter morebitnih omejitev, ki bi bile nasprotne ZUP in drugim procesnim predpisom. Če je bilo zaradi tehničnih omejitev nedopustno poseženo v pravice posamezne osebe, ji je dolžna tožena stranka uresničitev teh pravic zagotoviti neposredno na podlagi zakona.

Uporaba v obravnavani zadevi

36.Za uresničevanje pravice staršev oziroma zasebnih vrtcev po šestem in sedmem odstavku 34. člena ZVrt je sicer načeloma dopustno, da se (ob upoštevanju ostalih pravnih omejitev) oblikujejo informacijski sistemi oziroma aplikacije, ki omogočajo upravičencem njihovo čim lažje in hitrejše uveljavljanje. Navedeno lahko služi tudi javnemu interesu za doseganje splošnih ciljev učinkovitosti in predvidljivosti dodeljevanja javnih sredstev. Vendar pa ni dopustno, da bi Pravilnik, še manj pa informacijski sistem oziroma aplikacija, brez zakonske podlage omejeval uresničevanje navedenih pravic.

37.Glede na to, da iz ZVrt ne izhaja prekluzivni rok za uresničevanje obravnavanega upravičenja revidenta, ki je s svojimi zahtevki uresničeval zakonsko določeno pravico staršev otrok, ki so bili vključeni v njegov javno veljavni program, so časovne omejitve, ki jih v zvezi s tem vzpostavljata Pravilnik in aplikacija SPS brez pravne podlage. Enako velja glede procesnih zahtev in omejitev, ki se nanašajo na predhodno registracijo revidenta (oziroma pri njem zaposlenih) v aplikacijo KPIS. Ker so te zahteve nasprotne zakonu, jih Vrhovno sodišče pri svojem odločanju ni uporabilo (exceptio illegalis). Izpodbijana odločitev tožene stranke o zavrženju s tem upravičenjem povezanih zahtevkov revidenta kot prepoznih je zato nezakonita, saj rok za njihovo uveljavljanje ni (pravno upoštevno) določen ne glede na to, ali jih je treba šteti za nove redne zahtevke ali kot zahtevke za poračun.

38.Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. V novem postopku bo morala tožena stranka upoštevati stališča Vrhovnega sodišča iz te sodbe ter odločiti o navedenih zahtevkih revidenta kot pravočasnih. Če so izpolnjeni drugi zakonito predpisani pogoji, bo navedenim zahtevkom revidenta morala ugoditi (94. člen v zvezi s 64. členom ZUS-1).

K II. točki izreka

39.Revident je z revizijo in s tožbo uspel. Zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP).

40.Stroški pred Upravnim sodiščem so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnici v prvotnem upravnem sporu v višini 385,00 EUR.

41.Stroški revizijskega postopka pa so odmerjeni na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo, ker se presoja pravilnost sklepa, s katerim je organ kot prepozne zavrgel zahtevke za poračun sredstev za upravičence do brezplačnega vrtca. OT ne določa vrednotenja sestave predloga za dopustitev revizije v upravnem sporu, zato se upoštevaje, da je v tem primeru revizijski postopek enak kot v pravdnih zadevah, storitev obračuna na podlagi šestega odstavka 4. člena OT ob upoštevanju 1. in 4. točke tar. št. 34 (neocenljiva zadeva - 500 točk, zvišano za 25 %) v višini 625 točk. Od te vrednosti se - enako kot v pravdnem postopku po 4. točki tar. št. 22 - 50 % (torej 312,5 točk) všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo, kar pomeni, da znaša povračilo stroškov za predlog za dopustitev revizije 187,50 EUR. Za revizijo se stroški odmerijo ob upoštevanju 1. in 5. točke tar. št. 34 (zvišano za 50 %) v višini 750 točk oziroma 450,00 EUR. Skupni stroški revizijskega postopka tako znašajo 637,50 EUR, od česar se prizna še 2 % na račun materialnih stroškov (tretji odstavek 11. člena OT), to je 21,25 točk v višini 12,75 EUR.

42.Skupni stroški upravnega spora pred Upravnim sodiščem in revizijskim sodiščem tako znašajo 650,25 EUR, kar vse povečano za 22 % DDV (143,06 EUR) skupaj znese 793,31 EUR.

43.Zahtevane zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

44.Plačane sodne takse bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbo točke c opombe 6.1. taksne tarife vrnilo Upravno sodišče po uradni dolžnosti.

Glasovanje

45.Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------

1Gre za zahtevke št. 15602214-2022-02-2 v višini 1.650,31 EUR, št. 15602214-2022-02-3 v višini 1.698,96 EUR, št. 15602214-2022-02-4 v višini 1.805,09 EUR, št. 15602214-2022-02-5 v višini 1.800,83 EUR, št. 15602214-2022-02-6 v višini 1.786,13 EUR, št. 156022142022-02-7 v višini 1.765,76 EUR, št. 15602214-2022-02-8 v višini 1.662,76 EUR, št. 15602214-2022-02-9 v višini 4.522,94 EUR, št. 15602214-2022-02-11 v višini 4.522,16 EUR in št. 15602214-2022-02-12 v višini 4.726,98 EUR.

2Uradni list RS, št. 167/21.

3ZVrt je bil kasneje spremenjen z novelo Vrt-H, Uradni list RS, št. 85/2025, ki po vsebini v navedene določbe sicer ni posegla.

4Navedb o teh aplikacijah ne vsebujeta ne Pravilnik ne ZVrt.

5Ta letni koledar je v aplikaciji SPS določen na podlagi d) alineje prvega odstavka 3. člena Pravilnika.

6Glej npr. delno odločbo Ustavnega sodišča , št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021, 15. točka obrazložitve in nasl. ter sodbo Vrhovnega sodišča I Up 290/2024 z dne 7. 5. 2025, X Ips 51/2024 z dne 3. 9. 2025 in druge.

7Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča, X Ips 51/2024, 18. točka obrazložitve.

8Pri čemer tudi v primeru posredovanja tehničnih informacij ostane odprto vprašanje, ali je posamezna oseba le-te prav razumela in zmogla uporabiti.

9Tudi samo delovanje informacijskih sistemov lahko v posamičnih primerih poseže v ustavne pravice oseb in je lahko predmet varstva v upravnem sporu, glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 156/2022 z dne 14. 9. 2022.

10Tako Vrhovno sodišče že v sodbi X Ips 87/2008 z dne 17. 11. 2010. Glej tudi sodbo X Ips 11/2020 z dne 18. 11. 2020, 12. točka obrazložitve.

11Druge je lahko v primeru časovnih omejitev, ko je fizični ali pravni osebi naložena določena obveznost. Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018.

12Ta določa: "Za zagotavljanje sredstev iz državnega proračuna za namen sofinanciranja plačil staršev za vrtec se s povezovanjem zbirk iz centralne evidence v evidenco upravičencev do sofinanciranja plačil staršev za vrtec, ki jo vodi ministrstvo, pristojno za šolstvo, na podlagi zakona, ki ureja vrtce, na podlagi EMŠO udeleženca, posredujejo vsi tisti podatki, ki jih vsebuje tudi evidenca upravičencev do sofinanciranja plačil staršev za vrtec."

13Ta določa: "Podatke za centralno evidenco zaposlenih iz drugega odstavka tega člena vnašajo za svoje zaposlene vzgojno-izobraževalni zavodi in drugi izvajalci javnoveljavnih programov oziroma programov s pridobljeno javno veljavnostjo."