Jedro

Že dejstvo, da gre v primeru podelitve koncesije po določbah ZZDej za opravljanje javne službe, zahteva, da se postopek za tako podelitev ne začne samo na podlagi vlog morebitno zainteresiranih, ampak bi bilo treba za podelitev koncesije objaviti javni razpis, kjer bi bili določeni poleg ostalih pogojev tudi kriteriji oziroma merila za izbor prijavljenih kandidatov, določena razpisna dokumentacija ter rok za prijave. Tako bi bili kriteriji zainteresiranim kandidatom znani vnaprej. Kandidati bi vnaprej vedeli, kateri pogoji bodo pri izbiri upoštevani in imeli tudi možnost preveriti primernost in izpolnjevanje pogojev drugih kandidatov. Gre torej za seznanitev vseh zainteresiranih kandidatov s kriteriji oziroma merili za podelitev že v fazi prijavljanja na javni razpis in ne za seznanitev z njimi šele potem, ko so vloge že oddane.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Župana občine Zreče, št. 0920-2/2012-18 z dne 18. 5. 2012 , se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva stranke z interesom A.A. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

1. Župan občine Zreče je z odločbo, št. 0920-2/2012-18 z dne 14. 5. 2012 odločil, da se pritožbi A.A. zoper odločbo Občinske uprave Občine Zreče, s katero je bila koncesija za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti za odrasle podeljena podjetju B. d.o.o., ugodi, odločba, št. 160-0004/2011-29 z dne 7. 2. 2012, odpravi in se temu podjetju koncesija ne podeli (1. točka izreka). V 2. točki izreka je bilo odločeno, da se koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvenega varstva odraslih, v obsegu 1,0 tima, ki se bo izvajala v prostorih ZD Zreče, podeli A.A.; v 3. točki je določeno, da se mora dejavnost javne službe opravljati v skladu s pogodbo o koncesiji; da se koncesija podeli za določen čas 15 let; da mora koncesionar javno službo začeti opravljati v roku določenem v tej točki; da mora koncesionar z Občino Zreče skleniti najemno pogodbo in v 7. točki, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Tožena stranka se je sklicevala na določbe V. poglavja Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), ki določajo način podelitve koncesije. Tako tretji odstavek 42. člena ZZDej določa, da mora organ v postopku odločanja pridobiti mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) in pristojne zbornice ali strokovnega združenja (v tem primeru Zdravniške zbornice Slovenije, v nadaljevanju Zbornice) ter odločbo izdati s soglasjem Ministrstva za zdravje. Sklicevala se je tudi na določbo prvega odstavka 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in določbo četrtega odstavka istega člena, po katerih sme pristojni organ tudi v primeru, če je z zakonom ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti odločeno, da mora pristojni organ pred izdajo odločbe zahtevati mnenje drugega organa, mogoče izdati odločbo šele po tem, ko mnenje dobi. Tožena stranka je ugotovila, da prvostopenjski organ navedenih določb ni upošteval, saj si je pred izdajo odločbe pridobil mnenje k podelitvi koncesije od Zbornice in mnenje ZZZS, soglasja Ministrstva za zdravje pa ni pridobil, s čimer je bil kršen materialni predpis in posledično nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Po pregledu pritožbenih navedb in listinske dokumentacije je tožena stranka ugotovila tudi, da odločitev ni pravilna niti v vsebinskem smislu. Vlogo za koncesijo so namreč vložili 3 zainteresirani kandidati, prvostopenjski organ pa je svojo odločitev oprl zgolj na kriterije, ki so že vsebovani v točkovanju. A.A. je prejela enako število točk kot B. d.o.o., vendar prvostopenjski organ ni presojal vizije razvoja zobozdravstvene dejavnosti v občini Zreče. Pri tem je bistvenega pomena, da se odloča o podelitvi koncesije na ravni UE Slovenske Konjice in da se pri odločitvi zasleduje interes občanov Občine Zreče, preostalih prebivalcev Upravne enote Slovenske Konjice in interes preostalih posameznikov, ki si bodo za zobozdravnika izbrali koncesionarja, ki bo deloval v ZD Zreče. Tožena stranka je ocenila, da je izbrana kandidatka bolj prepričljivo predstavila nadaljnji razvoj zobozdravstva, da dobro pozna področje za katerega se podeljuje koncesija in je pripravljena izboljšati obstoječe stanje, vložiti tudi finančna sredstva in strokovno znanje, zato je tožena stranka za koncesionarko izbrala A.A. V nadaljevanju je pojasnila, da se bo z izborom novega koncesionarja, poleg obstoječega podjetja B. d.o.o., ki na območju Občine Zreče že izvaja storitve zobozdravstva, zagotovila večja možnost izbire, kar bo vplivalo tudi na kvaliteto storitev. K odločitvi o izbiri je pripomogla tudi predstavitev vizije kandidatke in dejstvo, da ima osebni interes za uspeh.

3. V postopku je tožena stranka pridobila pozitivno mnenje Zdravniške zbornice Slovenije in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter soglasje RS, Ministrstva za zdravje. Ministrstvo za zdravje je prejelo vlogo za izdajo soglasja 6. 4. 2012. Ker v 15 dneh soglasja ni izdalo, niti ga ni odreklo, se v skladu s petim odstavkom 209. člena ZUP šteje, da je Ministrstvo za zdravje soglasje dalo. V nadaljevanju je tožena stranka pojasnila tudi, kdaj je izbrani koncesionar dolžan podpisati koncesijsko pogodbo, določila čas opravljanja koncesije ter rok v katerem je izbrani koncesionar dolžan pričeti z opravljanjem dejavnosti. Pojasnila je tudi, da je odločbo prvostopenjskega organa odpravila na podlagi določbe 252. člena ZUP.

4. Tožnik, družba B. d.o.o., odločitvi tožene stranke oporeka. Tožbo vlaga zaradi napačne uporabe materialnega predpisa, bistvenih kršitev določb postopka in nepopolne ter zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Uvodoma opozarja na napačno in zmotno uporabo določbe 237. člena ZUP in kot napačno ocenjuje stališče drugostopenjskega organa, da je prvostopenjski organ v postopku kršil določbo 42. člena ZZDej. Enako kršitev v postopku je storila tudi tožena stranka, ki si ni pridobila soglasja Ministrstva za zdravje, saj se je napačno sklicevala na določbo 209. člena ZUP. Napačno in nezakonito je tudi sklicevanje oziroma uporaba prostega preudarka pri odločitvi. Oporeka tudi uporabi meril v postopku izbire, predvsem zato, ker v zvezi z merili ni bilo pojasnjeno, kako se bo ravnalo, če bosta dva kandidata dosegla enako število točk. Ker v zvezi s tem ni bil določen postopek, tožena stranka kasneje ne more poljubno upoštevati okoliščin, za katere ni bilo vnaprej določeno, da bodo vplivale na odločitev. Sklicuje se na določbo 39. člena predloga Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o podeljevanju koncesijskih pogodb. Ker vizija razvoja zobozdravstvene dejavnosti v Zrečah v obdobju 15 let ni bilo vnaprej določeno merilo za izbor koncesionarja, pri izbiri ne bi smelo biti upoštevano. Napačno je bila presojena tudi vizija razvoja, kot jo je predstavila A.A. Ne strinja se z argumentacijo v izpodbijani odločbi, da bo z izbiro A.A. pacientom zagotovljena večja možnost izbire in s tem večja kvaliteta. Tudi tožnik ima osebni interes za uspeh, zato to ne more biti argument za izbiro A.A. Ker je zaključek tožene stranke, da je A.A. najprimernejši kandidat za podelitev koncesije napačen, sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se pritožba A.A. zavrne. Podrejeno predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženi stranki v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Odgovor na tožbo je podala tudi stranka z interesom v tem postopku, A.A., ki pojasnjuje, da so bila merila znana kandidatom vnaprej in da je bila na ustni obravnavi predstavljena njena vizija razvoja zobozdravstva za odrasle v Zrečah za obdobje naslednjih 15 let in argumenti za katere meni, da jo postavljajo v boljši položaj od ostalih kandidatov. Vsebinsko razlaga posamezne navedbe in poudarja, da tožnik že ima koncesijo za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti na območju Zreč. V zvezi z navedbo, da je tožena stranka napačno odločala po prostem preudarku izpostavlja, da je do takšnega odločanje upravičena. V zvezi z navedbo, da je bila določba petega odstavka 209. člena ZUP uporabljena napačno pa meni, da te trditve niso pravilne. Kot pravilno šteje tudi stališče tožene stranke, ki se je sklicevala na stališče Zdravniške zbornice Slovenije. Kot neutemeljene šteje navedbe tožnika, ki se nanaša na pobudo civilne iniciative in prilaga 1.312 podpisov občanov, ki ji izkazujejo podporo in želijo, da opravlja dejavnost koncesije. Kot neupravičeno in neutemeljeno šteje tudi sklicevanje na Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o podeljevanju koncesijskih pogodb, ker še ni v veljavi. Sodišču predlaga, da odloči brez glavne obravnave, ker dejansko stanje ni sporno. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. V odgovoru na tožbo je navedla, da vztraja pri izdani odločbi in njeni obrazložitvi.

K I. točki izreka:

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev tožene stranke, ki je odločala o podelitvi koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvenega varstva odraslih v občini Zreče. Sodišče uvodoma ugotavlja, da ZZdej v določbi prvega odstavka 42. člena določa, da koncesijo za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti podeli z odločbo občinski oziroma mestni upravni organ, pristojen za zdravstvo, s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravstvo, v drugem odstavku pa ista določba določa, da koncesijo za opravljanje javne službe v drugih zdravstvenih dejavnostih podeli z odločbo ministrstvo pristojno za zdravje. Ker določba 5. alinee prvega odstavka 7. člena ZZDej med osnovno zdravstveno dejavnost uvršča tudi preprečevanje, odkrivanje in zdravljenje ustnih in zobnih bolezni ter rehabilitacijo, je za odločitev o podelitvi koncesije v obravnavanem primeru pristojen občinski upravni organ.

9. Ker torej stvarna pristojnost za odločanje o podelitvi koncesije v obravnavani zadevi ni sporna, je sodišče vpogledalo v listine priloženega upravnega spisa. Ugotovilo je, da je Občina Zreče dne 24. 8. 2011 prejela obvestilo Zasebne ambulante C.C., dr. dent. med., s.p., da se namerava v mesecu oktobru 2011 upokojiti in prenehati z opravljanjem zobozdravstvene dejavnosti v Občini Zreče. Nadalje iz listin priloženega spisa izhaja, da je Občina Zreče 21. 9. 2011 prejela vlogo A.A. za podelitev koncesije za izvajanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvenega varstva odraslih ter dne 7. 10. 2011 vlogo družbe B. d.o.o., dne 25. 11. 2012 pa je občina Zreče pozvala Zdravstveni dom Slovenske Konjice, kot nosilca javne zdravstvene mreže na območju občine, da vstopi v postopek podelitve koncesije.

10. V obravnavani zadevi sodišče kot sporno najprej izpostavlja vprašanje seznanitve in pravilne uporabe kriterijev za odločitev o izbiri koncesionarja. V zvezi s tem vprašanjem ugotavlja, da je koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti urejena v ZZDej v 41. do 44. členu. Navedene določbe urejajo vprašanje podeljevanja koncesij za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti tako, da je navedeno, kdo lahko opravlja javno službo v zdravstveni dejavnosti, kdo podeli koncesijo ter na kakšen način uredita razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe koncedent in koncesionar. ZZDej ne določa, da je treba v postopku podelitve koncesije objaviti javni razpis, niti ne določa, kako izvesti postopek podelitve koncesije. Po presoji sodišča je zato v obravnavani zadevi treba prvenstveno odgovoriti na vprašanje, ali je tak postopek oziroma začetek postopka nujen za zakonito izvedbo postopka podelitve koncesije. Sodišče pri odgovoru na to vprašanje izhaja iz pomena podelitve koncesije na podlagi določbe 41. in 42. člena ZZDej, ki je v opravljanju javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti. Že to dejstvo, da gre v primeru podelitev koncesije po določbah ZZDej za opravljanje javne službe, po presoji sodišča zahteva, da se postopek za tako podelitev ne začne samo na podlagi vlog morebitno zainteresiranih, ampak bi bilo treba za podelitev koncesije objaviti javni razpis, kjer bi bili določeni poleg ostalih pogojev tudi kriteriji oziroma merila za izbor prijavljenih kandidatov, določena razpisna dokumentacija ter rok za prijave. Tako bi bili kriteriji zainteresiranim kandidatom znani vnaprej. Kandidati bi vnaprej vedeli, kateri pogoji bodo pri izbiri upoštevani in imeli tudi možnost preveriti primernost in izpolnjevanje pogojev drugih kandidatov. Gre torej za seznanitev vseh zainteresiranih kandidatov s kriteriji oziroma merili za podelitev že v fazi prijavljanja na javni razpis in ne za seznanitev z njimi šele potem, ko so vloge že oddane.

11. Pravilnost navedenega stališča potrjujejo tudi določbe 12. in 13. člena Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), ki je lex generalis glede na ZZDej. Ta zakon med temeljna načela uvršča načelo enakosti in transparentnosti, ki je bilo po presoji sodišča v obravnavanem postopku kršeno. Gre za načeli zakona, ki se na podlagi določbe drugega odstavka 4. člena ZJPZ po mnenju sodišča uporablja tudi v primeru podelitve koncesije po določbah ZZDej. Določba drugega odstavka 44. člena ZJZP pa odkazuje tudi na smiselno uporabo določb Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS), zakona, ki v določbi 36. člena tudi zahteva izvedbo javnega razpisa v primeru podelitve koncesije. Zato se sodišče do tožbenih ugovorov posebej ni opredeljevalo.

12. Ker je bil po presoji sodišča postopek izveden v nasprotju z zgoraj navedenimi predpisi, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi določbe 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek toženi stranki. Sodišče v zadevi ni sledilo tožnikovemu predlogu za odločanje na glavni obravnavi, ker je tožbi ugodilo zaradi kršitev materialnih predpisov (2. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1), prav tako pa niso bili izpolnjeni pogoji za odločanje v sporu polen jurisdikcije.

K II. točki izreka:

13. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega Pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 350,00 €, ki jih je skupaj z DDV sodišče naložilo v plačilo toženi stranki. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

K III. točki izreka:

14. Sodišče je predloge stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka zavrnilo na podlagi 25. člena ZUS-1, po katerem je predvidena povrnitev stroškov postopka zgolj za tožečo stranko.