Jedro

Izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih oziroma ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerih je toženka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožniku. Za odreditev karantene v primeru, kot je obravnavani, je bistvena ugotovitev, da je bila oseba, ki se ji karantena odreja, v visokorizičnem stiku z osebo s potrjenim ali verjetnim COVID-19. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka, ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, s kom je bil tožnik dejansko v stiku ter zakaj se njegov kontakt s to osebo smatra za visokorizičen.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi nezakonitost odločbe Ministrstva za zdravje št. 181-202/2020/8/915 z dne 14. 10. 2020. II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnika, ki je bil prepoznan kot visokorizični kontakt bolnika s potrjenim ali verjetnim COVID-19, z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom Sars-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom, napotila v karanteno na naslovu ... (1. točka izreka), v trajanju od 11. 9. 2020 do 20. 9. 2020 (2. točka izreka), ter ugotovila, da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka prejela predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ), v katerem slednji ugotavlja, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, kar pomeni, da se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah. Zaradi varovanja javnega zdravja je treba izvajati ukrepe, ki bodo onemogočili morebiten prenos virusa in njegovo širjenje med prebivalstvom, zato se osebi, ki jo je epidemiolog prepoznal kot visokorizični kontakt bolnika s potrjenim ali verjetnim COVID-19, v skladu z 19. členom Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) in 8. členom Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), odredi karantena za obdobje 10 dni. To je ukrep, s katerim se omeji svobodno gibanje in določi obvezne zdravstvene preglede zdravim osebam, ki so bile ali za katere se sumi, da so bile v stiku z nekom, ki je zbolel za nalezljivo boleznijo, za katero je Vlada RS na podlagi tretjega odstavka 8. člena ZNB odločila, da se zanjo uporabijo ukrepi, določeni v ZNB, v času njegove kužnosti. Vlada RS je s Sklepom o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri epidemiji COVID-19 (v nadaljevanju Sklep) odločila, da se za novi koronavirus uporabijo ukrepi, določeni z ZNB. Delavec, ki mu je bila odrejena karantena, mora v skladu z Zakonom o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (v nadaljevanju ZIUPDV) najpozneje v treh delovnih dneh od odreditve karantene o tem in o razlogih, iz katerih mu je bila odrejena karantena, obvestiti delodajalca ter mu posredovati odločbo o odreditvi karantene.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba neobrazložena, saj ne vsebuje niti enega od šestih zakonsko potrebnih elementov obrazložitve, kot jih določa prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). To predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, poleg tega pa tudi kršitev 22. in 25. člena Ustave RS. Napačen je tudi pravni pouk, saj vsebuje samo navedbo, da pritožba ni dovoljena, manjkajo pa navedbe glede možnosti sprožitve upravnega spora. S tem je toženka zagrešila kršitev 215. člena ZUP, pri čemer tožnik meni, da je do tega prišlo z doloznim namenom toženke, da bi mu otežila uveljavljanje pravnega varstva. Nadalje toženka ni izvedla ugotovitvenega oziroma dokaznega postopka, zato je posledično nepravilno ugotovila dejansko stanje. Predlog NIJZ, na podlagi katerega je bila izpodbijana odločba izdana, mu ni bil nikoli vročen, kar predstavlja kršitev načela kontradiktornosti. Karantena mu je bila odrejena na način, da se mu samo omeji svoboda gibanja na točno določen naslov, niso pa mu bili hkrati določeni obvezni zdravstveni pregledi, kot to določata ZNB in ZIUOOPE. To pomeni, da je bil ukrep karantene uporabljen v nasprotju z njegovim namenom oziroma ciljem ZNB („Vsakdo ima pravico do varstva pred nalezljivimi boleznimi in bolnišničnimi okužbami ter dolžnost varovati svoje zdravje in zdravje drugih pred temi boleznimi“ - prvi odstavek 4. člena ZNB), saj je ukrep karantene v konkretnem primeru namenjen zgolj varovanju zdravja drugih, ne pa tudi varovanju zdravja tožnika. Ker mu toženka poleg karantene ni odredila še obveznih zdravstvenih pregledov, to predstavlja zmotno uporabo materialnega prava. Sodišču predlaga odpravo izpodbijane odločbe, podredno pa odpravo in vrnitev zadeve toženki v ponoven postopek, vse ob stroškovni posledici.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da je 15. 9. 2020 s strani NIJZ prejela predlog za odreditev karantene več osebam, ki so bile opredeljene kot visokorizični tesni kontakti osebe s potrjeno okužbo s COVID-19, med drugim tudi tožniku. Zato mu je ob upoštevanju določb ZNB, ZIUOOPE ter Sklepa odredila karanteno v trajanju od 11. 9. 2020 do 20. 9. 2020. Vlada RS je s Sklepom odločila, da se pri COVID-19 uporabljajo ukrepi iz ZNB, torej navedeni Sklep predstavlja pravno podlago za uporabo vseh ukrepov, ki jih določa ZNB, tudi karantene. ZUP omogoča odločanje po skrajšanem postopku v primerih, če je mogoče stanje zadeve ugotoviti na podlagi uradnih podatkov in samo za to ni potrebno zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic in pravnih koristi. Podatek o visokorizičnem kontaktu je podatek, ki ga v okviru epidemiološke raziskave pridobi NIJZ in ga posreduje toženki, torej gre za uradni podatek, s katerim razpolaga toženka in na katerega stranka s svojo izjavo ne more vplivati oziroma ga spremeniti. Poleg tega pa gre za nujne ukrepe v zvezi z varovanjem zdravja ljudi, ki jih ni mogoče odlagati. Tožniku ni bila kršena pravica do kontradiktornosti oziroma druge ustavno varovane pravice, saj so bili izpolnjeni pogoji za odločanje po skrajšanem postopku, v katerem je zaslišanje stranke izključeno. Zato tožniku tudi ni bil vročen predlog NIJZ z dne 15. 9. 2020. Predlog NIJZ št. 1812-57/2020-2 (013) z dne 4. 3. 2020 pa mu ni bil vročen zato, ker gre za splošen predlog v zvezi s pojavom novega koronavirusa v RS in v svetu, s katerim NIJZ toženko formalno obvešča o pojavu virusa in na načelni ravni predlaga odrejanje karantene zgoraj navedenim osebam. Po mnenju stroke glede na samo naravo virusa, način prenosa in širjenja ni smiselno, da bi za vsako osebo, ki je bila ali se sumi, da je bila v stiku z okuženo osebo, izvedli obvezen zdravstveni pregled. Kljub nepopolnemu pravnemu pouku tožnik ni bil v ničemer prikrajšan, saj ga pred tem varuje četrti odstavek 215. člena ZUP, poleg tega pa je tožnik odvetnik, torej prava vešča oseba.

5. Tožnik je v pripravljalni vlogi z dne 5. 5. 2021 navedel še, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, s kom naj bi bil v kontaktu, zakaj naj bi bil ta kontakt visokorizičen ter zakaj je nujno potreben ravno ukrep karantene in ne kakšen milejši ukrep. Tudi, če gre za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku, to še ne pomeni, da je odločba lahko neobrazložena. Sklicuje se na sodbo naslovnega sodišča II U 261/20201 ter na odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Enhorn vs. Švedska2. Iz izpodbijane odločbe ter odgovora toženke na tožbo izhaja več notranjih protislovij, ni namreč jasno, ali se je upravni postopek začel na predlog NIJZ ali po uradni dolžnosti ter ali je relevantni predlog NIJZ datiran na 4. 3. 2020 ali 15. 9. 2020. Toženka sama prizna, da je predlog NIJZ z dne 4. 3. 2020 splošen, pri čemer ga citira v uvodu izpodbijane odločbe, zato kot tak ne more zadostiti pogojem za korektno in zakonito vodenje upravnega postopka. Ravnanje toženke s pravnim poukom kaže na njen odnos, ki ga je imela pri izdajanju izpodbijane odločbe. Tožnik je poleg primarnega in podrednega tožbenega zahtevka iz previdnosti na poziv sodišča postavil še tožbeni zahtevek na ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe.

6. Tožba je utemeljena.

7. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da jo je toženka izdala na podlagi drugega odstavka 19. člena v povezavi s tretjim odstavkom 8. člena ZNB, 8. člena ZIUOOPE ter Sklepa na predlog NIJZ št. 1812-57/2020-2 (013) z dne 4. 3. 2020. 8. Ukrep karantene je opredeljen v prvem odstavku 19. člena ZNB kot ukrep, s katerim se začasno omeji svobodno gibanje, določijo čas in način njenega prestajanja in obvezni zdravstveni pregledi zdravim osebam, za katere se sumi, da so bile v stiku s povzročiteljem kuge, virusne hemoragične mrzlice (Ebola, Lassa, Marburg) ali povzročiteljem druge nalezljive bolezni, za katero je minister, pristojen za zdravje, ali Vlada Republike Slovenije razglasila epidemijo ali je na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (zdaj NIJZ - op. sod.) odločila, da je zaradi nevarnosti hitrega širjenja okužbe za posamezno nalezljivo bolezen, ki predstavlja veliko tveganje za zdravje, potreben tak ukrep. Kot stik se šteje, da je bila oseba v visoko tveganem stiku s povzročiteljem nalezljive bolezni, kot ga opredeljuje Inštitut za varovanje zdravja Republike Slovenije (NIJZ - op. sod.), ali pa da oseba prihaja iz območja z visokim tveganjem za okužbo s povzročiteljem nalezljive bolezni (drugi odstavek).

9. Karanteno kot ukrep, s katerim se omeji svobodno gibanje, opredeljuje tudi 8. člen ZIUOOPE, ki v prvem odstavku določa, da se karantena ne glede na prvi odstavek 19. člena ZNB odredi osebam, ki so bile ali za katere se sumi, da so bile v stiku z nekom, ki je zbolel za nalezljivo boleznijo, uvrščeno v 1. skupino na podlagi predpisa iz drugega odstavka 8. člena ZNB, ali drugo nalezljivo boleznijo, za katero je Vlada Republike Slovenije odločila, da se zanjo uporabijo ukrepi, določeni z ZNB, v času njegove kužnosti. V zvezi z epidemijo COVID-19 je Vlada RS s Sklepom odredila, da se uporabijo ukrepi, določeni z ZNB.

10. V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je toženka pravilno in zakonito izdala izpodbijano odločbo, s katero je tožniku odredila 10-dnevno karanteno.

11. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih oziroma ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerih je toženka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožniku. Kot je razvidno iz zgoraj navedenih predpisov, je za odreditev karantene v primeru, kot je obravnavani, bistvena ugotovitev, da je bila oseba, ki se ji karantena odreja, v visokorizičnem stiku z osebo s potrjenim ali verjetnim COVID-19. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka, ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, s kom je bil tožnik dejansko v stiku ter zakaj se njegov kontakt s to osebo smatra za visokorizičen. Zgolj navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike, in navedba, _da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo, in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, ki se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah,_ je presplošna, saj ne vsebuje obrazložitve glede konkretnega posameznika, ki je obravnavan, in je torej brez bistvenih sestavin, ki bi stranki omogočile pravico do obrambe, sodišču pa kontrolo, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali je bil glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis. V primeru odsotnosti obrazložitve in navedbe dejstev in dokazov, ki utemeljujejo izdajo odločbe, pa stranka v postopku nima možnosti podati izjave o upoštevanih dejstvih in tudi ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih se je pristojni organ odločil, da odločbo izda. Navedba podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru3. Zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve organa, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je bil tožniku izrečen ukrep karantene. Enak standard obrazloženosti velja tudi, če je upravni organ vodil skrajšani ugotovitveni postopek, saj tak postopek, kot pravilno opozarja tožnik, ne vpliva na obveznost toženke, da izpodbijani akt obrazloži v skladu z zakonskim standardom.

12. Na podlagi 32. člena Ustave RS ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne, pri čemer se sme ta pravica omejiti z zakonom, če je to potrebno, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, vendar mora biti tovrsten poseg ustrezno obrazložen na način, da je razloge, ki so organ vodili pri odločanju, mogoče preveriti in tudi preizkusiti. Navedeno pomeni, da ima država pravico (iz razloga javnega interesa) ukrep karantene opredeliti kot pomembnejšega od pravice do svobode gibanja posameznika, vendar mora to storiti na predpisan način, z ustreznimi razlogi obrazložiti izdane odločbe, tj. navesti dejstva in dokaze, ki utemeljujejo odreditev ukrepa in opravičujejo omejitev ustavno varovanih pravic ter so nujni za poseg v tovrstno pravico, z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni, pri čemer mora med izrečenim ukrepom in javnim interesom obstajati ustrezna sorazmernost ukrepa.

13. Predmetna odloča zgoraj navedenega standarda obrazloženosti ne izpolnjuje in je sodišče ne more preizkusiti. Zato je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. V primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, je v skladu s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vselej podana tudi bistvena kršitev določb postopka, zaradi katere se sme upravni akt izpodbijati. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča posledično nezakonita.

14. Ustaljena sodna praksa zastopa stališče, da si tožnik v primeru odprave že izvršene izpodbijane odločbe svojega pravnega položaja ne more več izboljšati, zato je treba izpodbojno tožbo v takem primeru zavreči. Sme pa tožnik v primeru že izvršene odločbe tožbo spremeniti tako, da namesto odprave izpodbijanega akta zahteva ugotovitev, da je bil upravni akt nezakonit (ugotovitvena tožba). Tožnik je na poziv sodišča tožbo iz previdnosti spremenil in kot drugi podredni tožbeni zahtevek postavil tudi zahtevek na ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe, vendar je stališču sodišča, da je izpodbijana odločba že izvršena, oporekal. Po njegovem mnenju sta določitev ukrepa za določeno časovno obdobje in izvršitev tega ukrepa dva različna pravna pojma, ki med seboj nista v kavzalnem razmerju. Sodišče glede tega sodi, da sta pojma sicer res različna, vendar se tožbi v obravnavanem primeru ne da ugoditi na drugačen način kot z ugotovitveno sodbo, ker se je obdobje, za katerega je bila karantena odrejena, izteklo. Iz tega razloga namreč odprava izpodbijane odločbe tožnikovega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati, kar torej pomeni, da je nastopila enaka pravna posledica, če je tožnik odločbo spoštoval, tj. izvršil, kot če je sicer ni izvršil (ampak kršil). Tudi v tem primeru bi moralo zato sodišče izpodbojno tožbo zavreči. Glede na to je v skladu s postavljenim tožbenim zahtevkom in določbo prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 ugotovilo njeno nezakonitost iz razloga bistvenih kršitev postopka. Ker je ugotovilo, da je odločba nezakonita že iz razloga po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se o ostalih tožbenih razlogih ni izrekalo.

15. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV, se ta znesek poveča še za 22%, kar znaša končnih 347,70 EUR. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa mu gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika).

1 Sodba Upravnega sodišča RS II U 261/2020 z dne 2. 9. 2020, v kateri je sodišče navedlo, da zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve organa, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je bil tožniku izrečen ukrep karantene. 2 Odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice Enhorn vs. Švedska št. 56529/00 z dne 25. 1. 2005: Pri odrejanju karantene mora biti vedno opravljena in tudi obrazložena presoja, ali je ta ukrep res nujno potreben. Po presoji sodišča mora biti dokazano in ugotovljeno, da je to edina možnost, da se zadrži širjenje bolezni, ker vsi ostali milejši ukrepi ne zadostujejo za varstvo javnega interesa. 3 Enako Vrhovno sodišče sodba I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 in I U 1774/2013 z dne 22. 4. 2014.