Jedro

Pisna opredelitev občine do pobude predlagatelja po spremembi namenske rabe zemljišča ni upravni akt v smislu določb ZUS-1, četudi je prvostopenjski organ svojo opredelitev sprejel v obliki sklepa. Določitev namembnosti zemljišča namreč ni pravica lastnika zemljišča, temveč je to odločitev države oziroma občine, ki mora pri planiranju prostorskega razvoja v čim večji meri zavarovati javni interes, to je rabo zemljišč v skadu z njihovimi naravnimi danostmi ter v skladu z drugimi predpisi s področja prostorskega načrtovanja.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Župan Občine Vipava je dne 18. 1. 2018 sprejel Sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev št. 6 Občinskega prostorskega načrta Občine Vipava, ki je bil dne 26. 1. 2018 objavljen v Uradnem listu RS, št. 5/2018. Dne 6. 6. 2018 je tožnik pri Občini Vipava vložil pobudo za spremembo namenske rabe prostora, s katero je predlagal spremembo parc. št. *42 in *43 k.o. A. iz nestavbnega v stavbno zemljišče. V pobudi je navajal, da želi doseči uskladitev grafične podlage z dejanskim stanjem, saj je napaka nastala zaradi nepravilne vpetosti zemljiškokatastrskih načrtov v ortofoto posnetke oziroma zaradi nepravilne določitve rabe prostora v grafičnem delu Občinskega prostorskega načrta Občine Vipava (v nadaljevanju OPN).

2. Občinska uprava Občine Vipava je s sklepom, št. 3350-1/2013-444 (295) z dne 23. 7. 2018 (v nadaljevanju izpodbijani akt), odločila, da je tožnikova pobuda za spremembo namenske rabe gozda v stavbno zemljišče nesprejemljiva in se ne vključi v nadaljnji postopek priprave prostorskega akta. V obrazložitvi odločitve je pojasnila, da sta obe parceli, ne glede na stanje, to je ne glede na stara porušena objekta, gozdni zemljišči ter kot taki tudi zavedeni v evidenci dejanske rabe Ministrstva za kmetijstvo gozdarstvo in prehrano. V prostorskem aktu občine iz leta 1985 sta bili parceli kmetijsko zemljišče K2, danes pa sta zarasli gozd. S tem, ko se je objekt odstranil oziroma je postal ruševina, se je spremenil tudi status zemljišča glede na dejansko rabo.

3. Odločitev prvostopenjskega organa je po pritožbi tožnika potrdil Župan Občine Vipava, ki je s sklepom, št. 3350-1/2013/494 (295) z dne 11. 10. 2018, tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi odločitve se pridružuje ugotovitvam prvostopenjskega organa in jih ponavlja, navaja pa še, da v katastru stavb pri Geodetski upravi RS na parc. št. *42 in *43 k.o. A. ni evidentiranih objektov in glede na javno dostopne podatke v občinskih prostorskih aktih ti parceli tudi nista bili nikoli evidentirani kot nezazidano stavbno zemljišče. Kolikor je težava v neusklajenosti med zemljiškokatastrskim prikazom, ortofoto posneti ter evidenco dejanske rabe, pa za te uskladitve ni pristojna občina niti ni to stvar postopka spremembe in dopolnitve OPN, pač pa mora tožnik podati ustrezno vlogo pri za to pristojni Geodetski upravi RS. V sklepu je župan še navedel, da pritožba zoper sprejeto odločitev na organ lokalne skupnosti ni več mogoča, lahko pa tožnik izkoristi izredna pravna sredstva - upravni spor pri pristojnem sodišču v Novi Gorici.

4. Tožnik je zoper odločitev tožene stranke vložil tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, ta pa naj mu tudi povrne stroške postopka. Svojo pobudo za spremembo namenske rabe nepremičin s parc. št. *42 in *43 k.o. A. je vložil v skladu s 47. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Postopek sprememb in dopolnitev OPN se je namreč pričel dne 18. 1. 2018, ko je še bil v veljavi ta zakon, sedaj veljavni Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) pa določa, da se postopki, začeti po ZPNačrt, zaključijo po pravilih tega zakona. Poudarja, da se je postopek spremembe OPN pričel zaradi spremembe namenske rabe konkretno določenih nepremičnin, in sicer gre v naravi za 13.000 m2 gozda. Po javno dostopnih podatkih Geodetske uprave RS sta na njegovi nepremičnini stavbišči porušenih objektov nekdanjega protiturškega tabora in merita skupaj manj kot 250 m2, nahajata pa se tik ob grajenih objektih in v neposredni bližini dostopne poti. Obe nepremičnini spadata v zaključeno enoto varovanja kulturne dediščine .... Celotno območje te enote je po OPN opredeljeno kot stavbno zemljišče, razen njegovih nepremičnin. V svoji vlogi je pojasnil, da je obe nepremičnini odkupil kot stavbni zemljišči, saj je Občina Vipava v takrat izdanem potrdilu, št. 35001-29/98 z dne 29. 4. 1998, navedla, da gre za stavbni zemljišči po takrat veljavnem prostorskem aktu. Vse navedeno utemeljuje njegovo pobudo, ki izkazuje večjo utemeljenost za spremembo namembnosti zemljišča od tiste, zaradi katere je bil uveden postopek sprememb in dopolnitev OPN. Sklicuje se na določbe 4., 6., 8. in 9. člena ZPNačrt ter zaključuje, da je stališče tožene stranke v izpodbijanem aktu napačno in nezakonito, saj ne zasleduje s temi določbami opredeljenih ciljev zakona. Razlog, da sta tožnikovi nepremičnini po evidenci gozd, ni razlog za zavrženje njegove vloge, vse pa kaže, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo, nepopolno ugotovila dejansko stanje ter bistveno kršila določbe postopka s tem, da izpodbijani sklep nima razumljive in jasne obrazložitve. Toženi stranki je mogoče očitati arbitrarnost in samovoljnost pri odločanju, s čimer je poseženo v njegovo pravico do enakega varstva pravic po 22. členu in tudi poseženo v njegovo pravico do varstva zasebne lastnine po 33. členu, vse Ustave RS.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi, ki jo pojasnjuje, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

K točki I izreka:

6. Sodišče je tožbo zavrglo.

7. Župan Občine Vipava je dne 18. 1. 2018 sprejel Sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev št. 6 Občinskega prostorskega načrta Občine Vipava, ki je bil dne 26. 1. 2018 objavljen v Uradnem listu RS, št. 5/2018. Sklep je bil sprejet na podlagi takrat veljavnega 46. člena ZPNačrt. Sedaj veljavni ZUreP-2, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 61/2017 z dne 2. 11. 2017, in ki je stopil v veljavo z dnem 17. 11. 2017, uporablja pa se od 1. 6. 2018 dalje, je v 273. členu prehodnih in končnih določb določil, da se postopki priprave prostorskih aktov na podlagi ZPNačrt, in sicer postopki priprave občinskega strateškega prostorskega akta, postopki priprave občinskega prostorskega načrta, postopki priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta ter postopki priprave regionalnega prostorskega načrta, ki so bili začeti pred začetkom uporabe ZUreP-2, dokončajo po ZPNačrt. Ker se je v konkretnem primeru postopek sprememb in dopolnitev OPN pričel z objavo sklepa župana v Uradnem listu RS dne 26. 1. 2018, tožeča stranka pravilno navaja, da je podlaga za vodenje in odločanje v tem postopku ZPNačrt. 8. ZPNačrt v šestem odstavku 47. člena določa, da se pri pripravi osnutka OPN upoštevajo tudi pobude po spremembi namenske rabe zemljišč, ki morajo biti utemeljene, občina pa jih upošteva le, kolikor izpolnjujejo pogoje glede skladnosti s cilji prostorskega razvoja občine, upoštevanja varstvenih in varovalnih omejitev v prostoru, ustreznosti z vidika urbanističnih meril in možnosti opremljanja zemljišč za gradnjo. Izpolnjevanje pogojev ugotavlja občina najmanj enkrat na dve leti, vlagateljem pobud pa izda pisno opredelitev glede njihove pobude.

9. Do vprašanja pobud po spremembi namenske rabe zemljišč se je Vrhovno sodišče RS že opredelilo v sklepu, št. I Up 169/2013 z dne 4. 7. 2013 (enako pred tem Upravno sodišče RS v sklepu št. I U 225/2013 z dne 7. 3. 2013). Vrhovno sodišče RS je presodilo, da pisna opredelitev občine do pobude predlagatelja po spremembi namenske rabe zemljišča ni upravni akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ta v 2. členu določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javno pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V skladu s 4. členom ZUS-1 pa v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

10. Vrhovno sodišče RS je pojasnilo, da je opredeljevanje občine do pobud za spremembo namenske rabe zemljišča le ena faza v postopku sprejemanja OPN in ne gre za odločanje o pravici ali obveznosti vlagatelja pobude v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki v 2. členu določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, pri čemer se šteje, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

11. V konkretnem primeru je prvostopenjski organ tožniku izdal sklep, s katerim pa tožnikove pobude ni zavrgel, tako kot to zmotno navaja v tožbi, pač pa navedel, da odločitev sprejema na podlagi 47. člena ZPNačrt, da izdaja sklep o sprejemljivosti pobude glede spremembe in dopolnitve podrobne namenske rabe OPN Vipava, v izreku pa navedel, da je tožnikova pobuda nesprejemljiva in se ne vključi v nadaljnji postopek priprave prostorskega akta. Četudi je prvostopenjski organ svojo opredelitev do tožnikove pobude sprejel v obliki sklepa, to za ugotovitev, da v konkretnem primeru ne gre za odločanje o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ni bistveno. V konkretnem primeru bi sicer tožena stranka svojo opredelitev do tožnikove pobude lahko pojasnila zgolj z obvestilom oziroma dopisom, vendar pa sodišče meni, da s tem, ko je svojo opredelitev do tožnikove pobude sprejela v obliki sklepa ter tožniku zoper ta sklep dopustila celo pritožbo, ni kršila določb postopka v škodo tožnika. Bistvena je namreč vsebina odločitve, to pa je opredelitev do tožnikove pobude. Iz enakega razloga niso bile kršene določbe postopka v škodo tožnika s tem, ko je drugostopenjski organ odločal o tožnikovi pritožbi, prav tako tudi ne, ker je v pravnem pouku sklepa (po nepotrebnem) navedel, da ima tožnik možnost sprožiti postopek upravnega spora.

12. Sodišče ugotavlja, da se je tožena stranka z izpodbijanim sklepom le opredelila do pritožnikove pobude za spremembo namenske rabe zemljišč. S tem torej ni bilo odločeno v upravni stvari, saj se ni odločalo o kakšni tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi in zato tudi ni bilo poseženo v njegov pravni položaj oziroma lastninsko pravico, kot to zatrjuje v tožbi. OPN kot splošni upravni akt sicer lahko posega v lastninsko pravico (npr., jo omejuje glede načina rabe), vendar pa OPN kot splošnega upravnega akta ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Določitev namembnosti za zemljišče ni pravica lastnika zemljišča, temveč je to odločitev države oziroma občine, ki mora pri planiranju prostorskega razvoja v čim večji meri zavarovati javni interes, to je rabo zemljišč v skladu z njihovimi naravnimi danostmi ter v skladu z drugimi predpisi s področja prostorskega načrtovanja. Omejitve lastninske pravice glede na naravne danosti zemljišč izhajajo že iz Ustave RS (konkretno iz 67. člena, ki določa, da se način pridobivanja in uživanja lastnine, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija, določi z zakonom), kot posebej glede varstva zemljišč (konkretno iz 71. člena, ki določa, da posebne pogoje za uporabo zemljišč zaradi njihovega smotrnega izkoriščanja določa zakon; zakon pa določa posebno rabo kmetijskih zemljišč). Določanje namembnosti zemljišč torej ni lastnikova pravica in zato o tem ne more biti odločeno v upravnem postopku.

13. Na podlagi navedenega sodišče zaključuje, da izpodbijani sklep ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu in je zato tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K točki II izreka:

14. Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25.člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.