Jedro

Iz določbe 3. alineje tretjega odstavka 21. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO izhaja, da mora tožena stranka v svojem sklepu prvenstveno ugotoviti dejansko stanje (ugotovitve in ocene) in nato tega primerjati (susbsumiarti) z relevantnim abstraktnim dejanskim stanom (razlogi za odločitev), ki je v konkretni zadevi opredeljen z merili in pogoji, vsebovanimi tako v navedenem Pravilniku kot v javnem razpisu. To pa pomeni, da šele ti elementi skupaj lahko tvorijo zadostno obrazložitev v smislu 6. odstavka 14a. člena ZLPLS.

Izrek

Tožbi se ugodi, sklep Sveta FIHO št. H107-50/2013 z dne 11. 1. 2013, se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Obrazložitev

S prvostopenjskim aktom je Svet Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju FIHO) na podlagi 14.a člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS), 8. člena Pravil FIHO (Ur. l. RS, št. 9/99 in spremembe; v nadaljevanju Pravila) in 21. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO (Ur. l. RS, št. 92/98 in spremembe, v nadaljevanju Pravilnik) na 4. seji dne 20.12.2012 sprejel sklep, da se tožeče stranke ne sprejme v sofinanciranje iz sredstev FIHO za leto 2013. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa so pod točkami od I. do III. navedeni splošni okviri javnega razpisa FIHO za leto 2013 (pod točko I. postopek določitve višine sredstev, ki so predmet javnega razpisa, ter določitev njegove vsebine; pod točko II. postopek odpiranja vlog ter pod točko III. še splošna merila za ocenjevanje prispelih vlog). Pod točko IV. izpodbijanega sklepa pa tožena stranka obravnava vlogo tožeče stranke, v kateri navaja, da vsebina programa Informiranje, izobraževanje, svetovanje, preiskave, ohranjanje psihofizičnega zdravja in druga pomoč osebam z avtizmom, njihovim svojcem in drugim zainteresiranim, ni v skladu z nameni in cilji, opredeljenimi v 7. členu Zakona o humanitarnih organizacijah (v nadaljevanju ZHO), saj je potrebno socialno izključenost in ogroženost oseb z avtizmom reševati na nivoju invalidskih organizacij.

Tožeča stranka je nadalje dne 14.1.2013 vložila pritožbo, smiselno zaradi molka organa, dne 21.1.2013 pa še pritožbo zoper prvostopenjski sklep, ki pa jo je nadzorni odbor FIHO kot drugostopenjski organ na temelju določb 14.a člena ZLPLS, 28.a člena Pravil in 21. člena Pravilnika, na 4. seji dne 19.2.2013, zavrnil in potrdil izpodbijani sklep.

Zoper sklep Sveta FIHO št. H107-50/2013 z dne 11.1.2013, in sklep Nadzornega odbora FIHO št. 405/2013 z dne 15.3.2013, vlaga tožeča stranka tožbo, v kateri navaja, da je FIHO zavrnitev financiranja obrazložil zgolj z nekaj besedami. Nadalje povzema svoje pritožbene navedbe in zatrjuje, da po slovenski zakonodaji avtizem ni invalidnost, temveč je opredeljen kot dolgotrajna bolezen. Večina bolnikov z dolgotrajnimi boleznimi se povezuje v humanitarne organizacije. Invalidske organizacije pa so v prvi vrsti namenjene invalidom, zato so tak status pridobile le nekatere organizacije dolgotrajnih bolnikov, ki so tudi gibalno ovirani. Prav nič ni torej narobe s tem, da je tožeča stranka kandidirala na razpis humanitarnih organizacij. Ker so nameni in cilji tožeče stranke skladni z 7. členom ZHO, obrazložitev izpodbijane sklepa tudi ni utemeljena. Tožeča stranka nadalje navaja, da tudi če bi bilo stališče tožene stranke o neskladnosti njenega programa s cilji in nameni, opredeljenimi v 7. členu ZHO, pravilno, tožeče stranke ne bi smela izključiti iz javnega razpisa, saj tožena stranka z istim razpisom so/financira tako invalidske kot humanitarne organizacije. Organi toženke pa niti niso strokovno usposobljeni za odločanje o tem, ali je posamezna zdravstvena težava akutna ali kronična bolezen, ali je razvojna motnja, invalidnost oziroma kaj drugega. Tudi zato si pristojni strokovnjaki na svetovnem nivoju niso enotni, kako bi avtizem v tem smislu opredelili. Nadalje tožba navaja, da je tudi iz zapisnika 4. seje Komisije za ocenjevanje in pripravo predlogov za razporeditev sredstev FIHO humanitarnim organizacijam, z dne 15.11.2012, je razvidno, da je bila vloga tožeče stranke popolna in da ustreza razpisnim pogojem, saj je po odpiranju in pregledu vlog komisija izločila nepopolne vloge in tiste, ki niso izpolnjevale pogojev za sofinanciranje. Za oceno o neizpolnjevanju namena in ciljev iz 7. člena ZHO tožena stranka ni imela nobene osnove. Delovanje tožeče stranke je razvidno že iz njene vloge na javni razpis FIHO, članstvo pa je razpršeno od Kobarida do Novega mesta in od Kopra do Murske Sobote. Vsi programi so ravno tako oblikovani na podlagi potreb uporabnikov. Glede opravljanja raziskovalne dejavnosti tožeča stranka navaja, da je v letu 2010 namenila 600 EUR za plačilo analize porfirinov v urinu za 50 zainteresiranih posameznikov, saj so se ravno porfirini v tujini pokazali kot marker avtizma. Namenjena sredstva so tako pokrila zgolj strošek laboratorijskih analiz, strokovnjaki pa so podatke obdelali in poročilo o tem pripravili s prostovoljnim delom. S tem poročilom so nato seznanili pristojne, na njihovi spletni strani je tudi javno dostopno. Če bi bila ocena tožene stranke o neizpolnjevanju namenov in ciljev iz 7. člena ZHO utemeljena, bi vlogo tožeče stranke izločila že komisija ob odpiranju vlog, ki je te preverjala glede na kriterije, določene v javnem razpisu. Nadalje v tožbi navaja, da je komisija pri odpiranju vlog kršila pravila javnega razpisa tudi s tem, ko je sedem organizacij, katerih vloge za razpis so bile nepopolne, pozivalo k njihovi dopolnitvi. Po določilih javnega razpisa je namreč moč pozvati k dopolnitvi popolne vloge, v katerih določeni podatki niso jasni ali so pa netočni. Toženi stranki v tožbi očita še neenako obravnavo otrok z avtizmom in navaja, da je slednja z javnim razpisom za leto 2013 razdelila okrog 22 milijonov EUR denarnih sredstev. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in oba izpodbijana sklepa razveljavi.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da je tožeča stranka kot humanitarna organizacija kandidirala na Javnem razpisu za razporeditev sredstev FIHO v letu 2013 (Ur. l. RS, št. 77/2012), ki ga je objavila tožena stranka. Ravno v razdeljevanju sredstev, ki jih tožena stranka prejema iz naslova kapitalskega deleža v družbi Loterija Slovenije d.d. (3. alineja drugega odstavka 1. člena ZLPLS), med invalidske in humanitarne organizacije, je njen poglavitni namen (prvi odstavek 11. člena in prvi odstavek 14. člena ZLPLS). Po določbi prvega odstavka 32. člena ZHO pridobiva humanitarna organizacija sredstva za svoje delovanje s članarino, darili in volili, prispevki donatorjev, iz naslova materialnih pravic in dejavnosti humanitarne organizacije, iz fundacij, proračunskih in drugih javnih sredstev ter iz drugih virov, skladno z zakonom. Humanitarne organizacije pa imajo že na temelju 33. člena ZHO upravičen interes do kandidiranja za sredstva tožene stranke. Ker pa so sredstva, ki jih slednja razdeljuje med invalidske in humanitarne organizacije, velika, ravno ta po presoji sodišča nedvomno pomenijo bistven dejavnik, ki vpliva na izpolnjevanje javno pravnega namena humanitarnih organizacij iz II. poglavja ZHO in s tem na uresničevanje pravic iz drugega odstavka 52. člena Ustave ter zagotavljanja človekove integritete in dostojanstva (34. in 35. člen Ustave).

Upravno sodišče je že v več svojih odločitvah (I U 505/2009 z dne 25.1.2009, I U 675/2010 z dne 2.3.2011) sprejelo stališče, da so akti, ki jih tožena stranka izdaja v postopkih razporejanja sredstev invalidskim in humanitarnim organizacijam, upravni akti v smislu drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in se tako ti izpodbijajo v upravnem sporu (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Sodišče v obravnavani zadevi ne vidi razlogov, da tako oblikovani praksi ne bi sledilo.

Tožeča stranka v tožbi kot prvo navaja, da je zavrnitev so/financiranja obrazložena zgolj z nekaj besedami, s čimer smiselno zatrjuje kršitev pravil postopka iz 214. člena ZUP v zvezi z 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP. Za presojo, ali je očitana kršitev podana, je sodišče najprej moralo ugotovitvi kakšna postopkovna pravila zavezujejo toženo stranko pri odločanju o razporejanju njenih sredstev. Upoštevaje prvi odstavek 1. člena ZUP morajo po Zakonu o splošnem upravnem postopku postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Po določbi drugega odstavka 2. člena ZUP se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. V primeru, da so posamezna vprašanja upravnega postopka v posebnem zakonu drugače urejena, se postopa po določbah posebnega zakona (drugi odstavek 3. člena ZUP). Glede ostalih vprašanja, ki s posebnim zakonom niso urejena, se uporablja ZUP (drugi odstavek 3. člena ZUP). Postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev tožen stranke je urejen v prvem odstavku 14a. člena ZLPLS, po katerem se ti postopki vodijo skladno z ZLPLS in Pravilnikom, kateremu soglasje daje Državni Zbor RS. Če posamezna vprašanja postopka ta dva predpisa ne urejata, se smiselno uporabljajo določbe ZUP (prvi odstavek 14a. člena ZLPLS). Že zgoraj navedeni ustavno-pravni okvir opredeljuje javni interes, ki ga je zaradi narave stvari potrebno varovati, kar pomeni, da gre v predmetni zadevi tudi za upravno stvar. Prav tako iz navedenih določb ZLPLS izhaja, da je pri odločanju potrebno uporabiti ZUP. Na tem temelju sodišče zaključuje, da je zakonodajalec upoštevaje prvi odstavek 3. člena ZUP posamezna vprašanja postopka za predmetno upravno področje v posebnem zakonu uredil drugače in se zato ZUP nasproti določilom prvega in šestega odstavka 14a. člena ZLPLS in VI. poglavja Pravilnika, uporablja subsidiarno.

Zakonodajalec je upoštevaje zgoraj navedeno v šestem odstavku 14a. člena ZLPLS izrecno predpisal, da mora imeti vsaka odločitev tožene stranke, s katero se odloči o vlogi za razporeditev sredstev fundacije, obrazložitev, kot to določa tudi tretji odstavek 210. člena ZUP, vendar pa je tožena stranka na podlagi zakonskega pooblastila iz prvega odstavka 14a. člena ZLPLS, glede na določbo 214. člena ZUP, sestavine obrazložitve uredila drugače. Po določilu 3. alineje tretjega odstavka 21. člena Pravilnika morajo biti v obrazložitvi sklepa navedeni "poglavitni materialno finančni in vsebinski razlogi za sprejem sklepa ter ugotovitve in ocene, ki utemeljujejo odločitev o obravnavani vlogi posamezne invalidske in humanitarne organizacije". Pri presoji, ali je tožena stranka z obrazložitvijo, kakršna je v izpodbijanem aktu, izpolnila zahtevo oziroma standard iz tega določila podzakonskega predpisa, sodišče ugotavlja, da zahteve po poglavitnih materialno finančnih in vsebinskih razlogih za odločitev ni mogoče omejiti na okoliščine, ki zadevajo vse vloge, ki so vključene v razporeditev sredstev, ampak ta zahteva zadeva tudi konkretno odločitev o posamični vlogi. Bistvena bi namreč morala biti vsebina obrazložitve, ki je vezana na vlogo tožeče stranke. Tako iz zgoraj citirane določbe Pravilnika izhaja, da mora tožena stranka v svojem sklepu prvenstveno ugotoviti dejansko stanje (ugotovitve in ocene) in nato tega primerjati (susbsumirati) z relevantnim abstraktnim dejanskim stanom (razlogi za odločitev), ki je v konkretni zadevi opredeljen z merili in pogoji, vsebovanimi tako v Pravilniku kot javnem razpisu. To pomeni, da šele ti elementi skupaj, lahko tvorijo zadostno obrazložitev v smislu 6. odstavka 14a. člena ZLPLS. Na temelju razloženega sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa pod točkami I., II. In III. sicer potrebna, ker je odločanje o posamični vlogi pri javnih razpisih po naravi vezano na odločanje o drugih vlogah ter na omejena finančna sredstva, vendar pa ta del obrazložitve, ne zadošča. Kot že rečeno, bi morala biti bistvena vsebina obrazložitve, ki je neposredno vezana na vlogo tožeče stranke. To je vsebina iz točke IV. izpodbijanega sklepa, ki pa zajema zgolj navedbo višine sredstev, za katere je tožeča stranka na razpisu zaprosila, kratko oceno prijavljenega programa in naložb ter ugotovitev, da vsebina programa ni skladna z nameni in cilji opredeljenimi v 7. členu ZHO, ki je po presoji sodišča le pavšalna. Tožena stranka namreč ni pojasnila kakšna je vsebina prijavljenega programa, kakšni so nameni in cilji, ki naj bi jih program moral izpolnjevati in ni navedla razlogov, ki so jo vodili do sprejetega sklepa. Teh pomanjkljivosti tožena stranka ni odpravila niti v pritožbenem postopku. Tožeča stranka je zoper vse zavrnjene elemente vloge argumentirano ugovarjala v pritožbi in pri tem vztraja tudi v tožbi. Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da takšne obrazložitve izpodbijanega sklepa ne more preizkusiti z vidika njene zakonitosti, ker ni zadostna. Prav tako v obrazložitvi pri posameznem elementu presoje ni navedeno nobeno merilo ali pogoj iz materialnega prava, ki so urejeni v Pravilniku, čeprav mora tožena stranka že po določbi 1. odstavka 14. člena ZLPLS uporabljati sredstva v skladu z merili in pogoji iz Pravilnika. Določilo 3. odstavka 21. člena Pravilnika sicer izrecno ne navaja, da mora obrazložitev obsegati navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, kot to določa na primer četrta točka 214. člena ZUP, vendar pa je naslovno sodišče že sprejelo stališče, da takšno postopanje izhaja že iz same narave kakršnega koli pravnega odločanja (prim. sodbo Upravnega sodišča RS I U 675/2010 z dne 2.3.2011). Če v obrazložitvi ni nobene pravne podlage za merila, ki jih je organ uporabil, obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Ker Pravilnik navedbe pravne podlage v obrazložitvi izrecno ne omenja, ampak le pravno podlago v uvodu sklepa, to ne pomeni, da pravna podlaga za vsebinsko odločitev v obrazložitvi ni nujna, ampak je zato treba smiselno uporabiti določbo četrte točke prvega odstavka 214. člena ZUP.

Po presoji sodišča je iz razlogov, ki so bili zgoraj obširno razloženi, tožena stranka v postopku izdaje izpodbijanega sklepa bistveno prekršila pravila postopka in je zato izpodbijani sklep že iz tega razloga nezakonit. Vendar pa je tožena stranka s tem, ko tožeče stranke ni sprejela v so/financiranje iz razloga, ker vsebina njenega prijavljenega programa ni skladna z nameni in cilji, določenimi v 7. členu ZHO, tudi zmotno uporabila materialno pravo. Pravilnik v poglavju „Pogoji za financiranje“ (8. člen Pravilnika) namreč ne določa pogoja skladnosti programa z nameni in cilji, določenimi v 7. členu ZHO, prav tako take določbe ne vsebuje Razpis za razporeditev sredstev fundacije v letu 2013 (Ur. l. RS, št. 77/2012), ki vsebinsko zgolj povzema zgoraj omenjene določbe 8. člena Pravilnika. Obrazložitev, sprejeta v izpodbijanem sklepu, tako nima opore v veljavnih predpisih.

Iz navedenih razlogov je sodišče ob uporabi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani sklep odpravilo in zadevo po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu tožene stranke v ponoven postopek, da bo skladno s četrtim odstavkom istega izdal nov upravni akt. Pri tem je slednji vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Ker stroški postopka niso bili priglašeni, sodišče o njih ni odločalo.