Jedro

Izpodbijana odločitev o zavrženju vloge kot nepopolne, ker je vlogo elektronsko podpisala oseba, ki ni zakoniti zastopnik prijavitelja, in pooblastilo za podpis vloge ni bilo priloženo, predstavlja vprašanje upravičenosti zastopanja stranke po pooblaščencu v postopku javnega poziva, ne pa za vprašanje nepopolnosti vloge.

Glede vprašanja zastopanja strank po pooblaščencu in ravnanja organa v tem primeru ZPOP-1, ki v VI. poglavju ureja postopke dodelitve sredstev tako za javne razpise kot javne pozive, nima posebnih določb, zato se za ta vprašanja smiselno uporabljajo določbe ZUP.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije številka 303-4-01524/2020/2 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla vlogo tožnice št. 303-4-01524/2020/1, prispelo na Javni poziv za sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času epidemije COVID-19/2 (v nadaljevanju Javni poziv).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica 13. 4. 2021 ob 13:16 prek uporabniškega računa »Moj SPIRIT« oddala vlogo na javni poziv, ki je bil 8. 4. 2021 objavljen na spletni strani https://www.spiritslovenia.si/razpis/366. Vloga tožnice ni popolna, saj je vlogo e-podpisala B. B., ki ni zakoniti zastopnik podjetja prijavitelja. Priložen je napačen dokument – pooblastilo za pridobitev podatkov od Finančne uprave Republike Slovenije. Pooblastilo za podpis vloge ni bilo priloženo. Glede na določila točke 1.5. javnega poziva dopolnitev nepopolne vloge ni možna in se v tem primeru vloga zavrže oziroma zavrne, za kar tožena stranka izda sklep, ki ga posreduje neizbranemu prijavitelju.

3. Tožnica se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu. V njej navaja, da je tožena stranka v 1.5. točki javnega poziva res določila, da dopolnitev nepopolne vloge ni možna in da je bila tožnica „prisiljena“ podati izjavo o strinjanju s pogoji prijavitelja, vendar pa je javni poziv v delu, ki določa, da dopolnitev nepopolne vloge ni mogoča, v nasprotju z veljavnimi predpisi. To je v nasprotju z Zakonom o podpornem okolju za podjetništva (v nadaljevanju ZPOP-1), ki v 27. členu določa obveznost komisije oz. pooblaščene osebe, da mora v primeru nepopolne vloge dati vlagatelju rok za dopolnitev vloge, ki ne sme biti daljši kot 15 dni. Javni poziv je tudi v nasprotju z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki v 67. členu določa, da nepopolne vloge ni dovoljeno zavreči in mora organ v tem primeru zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo in določiti vložniku rok za popravo. Toženo stranko veže tudi načelo zakonitosti po prvem odstavku 6. člena ZUP. Določilo javnega poziva, da dopolnitev nepopolne vloge ni možna, je v nasprotju z navedenima zakonoma in je pooblaščena oseba ravnala nezakonito, ko tega ni upoštevala pri izdaji izpodbijanega sklepa. Navedena predpisa sta bila napačno uporabljena oziroma sploh nista bila uporabljena. Z nezakonitim sklepom, ki je bil izdan le iz formalnih razlogov ne da bi se odločalo o vsebini vloge tožeče stranke, ji je bila povzročena škoda, saj ni mogla uveljaviti sofinanciranja obratovalnih stroškov po javnem pozivu. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne toženi stranki v ponoven postopek ter zahteva povrnitev stroškov.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo predlagala zavrnitev tožbe. Navedla je, da je javni poziv izvajala v skladu s svojimi pristojnostmi in pooblastili. Ker gre v predmetni zadevi v skladu z ustaljeno sodno prakso za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravnih zadev, se je postopek vodil po ZPOP-1, in sicer ob smiselni uporabi ZUP. V primeru javnih razpisov in pozivov, kakršen je tudi predmetni, gre skladno s sodno prakso za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka. Vlogo na javni poziv bi lahko podpisala in vložila A. A., ki je zakoniti zastopnik tožeče stranke, kar izhaja iz uradnih podatkov iz poslovnega in sodnega registra, ali pa oseba, ki bi jo A. A. pooblastila za podpis in vložitev vloge prijavitelja na javni poziv. Pooblastilo za podpis vloge in za vložitev vloge bi moralo biti priloženo vlogi. Vlogo je podpisala in oddala B. B., ki nima položaja in funkcije zakonitega zastopnika tožeče stranke. K vlogi tudi ni bilo priloženo pooblastilo za podpis in oddajo vloge s strani A. A. pooblaščencu B. B. Vloga na javni poziv je morala biti izdelana skladno z določili javnega poziva, pozivne dokumentacije in po navodilih na obrazcu (točka 1.10). Vlogo je bilo treba oddati elektronsko prek uporabniškega računa „Moj SPIRIT“, dostopnem na spletnem portalu tožene stranke, v uporabniški račun se je bilo potrebno registrirati. Vsak prijavitelj je imel možnost pridobiti še dodatne informacije glede priprave in oddaje vloge in tožena stranke je tudi odgovorila na vprašanja potencialnih prijaviteljev. Vloga na javni poziv je sestavljena iz več obrazcev, ki so jih morali prijavitelji izpolniti, med drugim 1. Navodila za podpis in oddajo vloge, 2. Prijavni obrazec, 3. Izjava o strinjanju s pozivnimi pogoji, 4. Pooblastilo za pridobitev podatkov od FURS, 5. Pogodba o sofinanciranju, 6. Podpisno polje in podpisano izjavo 7. Priloga 1 - pooblastilo zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpis vloge (če vloge ne podpisuje zakoniti zastopnik), 8. Priloga 2 – izpis iz zemljiške knjige ali najemna pogodba za poslovne prostore. V Navodilih za podpis in oddajo vloge, ki so sestavni del vloge, je navedeno, da mora vlogo podpisati zakoniti zastopnik ali z njegove strani pooblaščena oseba, kar se dokazuje z v vlogi priloženim skeniranim pooblastilom. Za veljaven podpis vloge je potrebno kvalificirano digitalno potrdilo. Tožeča stranka k vlogi ni priložila izpolnjene Priloge 1, torej ni priložila pooblastila, s katerim bi pooblastila B. B. za podpis in oddajo vloge. Temu tožeča stranka niti ne nasprotuje, temveč trdi, da bi jo morala tožena stranka pozvati k dopolnitvi vloge. V postopek izpolnjevanja in podpisovanja in oddaje vloge so bili umeščeni varovalni mehanizmi, ki so večkrat opozorili na obveznosti pri izpolnjevanju, podpisovanju, oddajanju vlog, tudi v zvezi s predložitvijo pooblastila zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpis in oddajo vloge. V sedmem odstavku 1.5. točke javnega poziva je določeno, da dopolnitev nepopolne vloge po tem javnem pozivu ni možna in da se v tem primeru vloga zavrže oziroma zavrne. Tožena stranka je odločala skladno s pogoji javnega poziva, ki ga je pripravila. Tožeča stranka je s prijavo na javni poziv izrecno izrazila strinjanje s pogoji in obveznostmi, ki so v pozivni dokumentaciji javno zapisani in natančno opredeljeni. Bistvo sodelovanja na javnih razpisih in javnih pozivih je, da vsi prijavitelji sodelujejo pod enakimi, vnaprej znanimi in opredeljenimi pogoji, ti pa se tudi ne spreminjajo, ampak veljajo ves čas enako za vse prijavitelje. Izrecno in neposredno privolitev v vse pogoje konkretnega javnega poziva so prijavitelji izkazali s podpisom Obrazca Izjava o strinjanju s pozivnimi pogoji. S podpisom te izjave je tožeča stranka izrecno pristala in sprejela pravila glede dopolnjevanja nepopolnih vlog. Tožnica je prezrla vsebino 34.a člena ZPOP-1. Tako se 27. člen ZPOP-1, ki se nanaša na dopolnjevanje nepopolnih vlog, v predmetnem javnem pozivu ne uporablja. Pravna ureditev Javnega poziva je skladna s specialnim zakonom ZPOP-1. Ugovori tožeče stranke glede nezakonitosti in neustavnosti takšne pravne ureditve so pavšalni in neutemeljeni. Pravna podlaga za pozivanje tožene stranke tožečo stranko k dopolnitvi vloge ni obstajala, tožeča stranka pa k vlogi pooblastila za podpis in oddajo vloge, ki bi bilo podeljeno B. B., ni predložila. Skladno z že ustavljeno upravno-sodno prakso je dodeljevanje sredstev, subvencij in drugih oblik državne pomoči iz proračuna javnopravna stvar in gre v primeru javnih razpisov za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka. Tožena stranka je pravilno uporabila določbo prvega odstavka 144. člena ZUP o odločanju po skrajšanem ugotovitvenem postopku, kjer je načelo zaslišanja stranke izključeno. Na podlagi vsega navedenega tožena stranka meni, da je tožbeni zahtevek tožeče stranke neutemeljen ter zato naslovnemu sodišču predlaga, da ga v celoti zavrne.

5. Tožba je utemeljena.

6. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost odločitve tožene stranke o zavrženju nepopolne tožničine vloge, oddane na Javni poziv.

7. Predmetni Javni poziv je bil namenjen sofinanciranju obratovalnih stroškov zaradi izpada v prihodkih, zaradi posledice epidemije COVID-19 v mikro, malih in srednje velikih podjetjih, ki opravljajo dejavnost v gostinstvu in turizmu, ki predstavljajo ključne in zaradi epidemije COVID-19 zelo prizadete dele slovenske turistične ponudbe. Predmet tega Javnega poziva je tako bilo sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času od 12. 3. 2020 do 31. 5. 2020, ko so bila podjetja zaradi epidemije (Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji) močno prizadeta in praktično niso ustvarjala prihodkov.

8. Med strankama ni sporno, da se je tožnica prijavila na Javni poziv, ki je bil 8. 4. 2021 objavljen na spletni strani tožene stranke, da je tožnica 13. 4. 2021 preko uporabniškega računa „Moj Spirit“ pravočasno oddala vlogo, ki jo je elektronsko podpisala B. B., ki ni zakoniti zastopnik tožnice, vlogi pa ni bilo priloženo pooblastilo zakonitega zastopnika tožnice B. B. za podpis vloge.

9. Tožena stranka je zato njeno vlogo zavrgla kot nepopolno, sklicujoč se na izrecna in jasna pravila javnega poziva o tem, kakšna vloga se šteje za popolno in da dopolnitev nepopolne vloge po tem javnem pozivu ni možna ter da se v tem primeru vloga zavrže oziroma zavrne s sklepom. Pri tem se je tožena stranka sklicevala na določbe Pozivne dokumentacije v petem, šestem in osmem odstavku točke 1.10 (roki in način prijave na Javni poziv) ter na točko 1.5 Javnega poziva.

10. Sodišče najprej izpostavlja, da ZPOP-1 ureja ukrepe za spodbujanje podjetništva in organiziranost na tem področju ter postopke za dodeljevanje sredstev, namenjenih oblikovanju podpornega okolja za podjetništvo. Naloge za spodbujanje podjetništva in zagotavljanje učinkovitega podjetniškega okolja izvajata ministrstvo, pristojno za gospodarstvo in Javna agencija za področje investicij, tehnološkega razvoja, podjetništva in internacionalizacije. V 20. členu ZPOP-1 določa, da se proračunska sredstva države in sredstva iz namenskega premoženja javnega sklada za spodbujanje podjetništva za izvajanje zakonsko določenih nalog dodeljujejo na podlagi javnih razpisov in javnih pozivov.

11. Javni poziv je tako kot javni razpis specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Bistvo konkurenčnih postopkov, vključno z obravnavanim, je presoja, katerih izmed kandidatov, katerih interesi si zaradi omejenosti finančnih sredstev nasprotujejo, najbolje izpolnjuje pogoje oziroma merila za pridobitev teh sredstev.1 V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev gre nedvomno za odločanje o javnopravnih stvareh, ki sicer nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP2, vendar je treba v tovrstnih zadevah upravni postopek smiselno uporabljati. Po določilu 4. člena ZUP se pravila upravnega postopka uporabljajo tudi v javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, v kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Odločanje o tožničini vlogi na Javni poziv torej predstavlja drugo javnopravno stvar v smislu 4. člena ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Smiselna (poleg tega, da je tudi subsidiarna) uporaba ZUP ustreza naravi in potrebam postopka, kot je obravnavani.

12. Sodišče ugotavlja, da so v uvodu izpodbijanega sklepa kot pravna podlaga za njegovo izdajo navedeni 227. člen Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, 30. in 34.a člen ZPOP-1 in 1.5. točka Javnega poziva. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa pa je kot pravno podlago za odločanje tožena stranka navedla le določila Javnega poziva (točka 1.5) in Pozivne dokumentacije (peti, šesti in osmi odstavek točke 1.10). Obrazložitev sklepa ne vsebuje določb zakona ali na zakonu temelječega podzakonskega predpisa, na podlagi katerega je tožena stranka odločila. To je ključno, saj javni razpisi in javni pozivi, vključno z obravnavanim Javnim pozivom, niso (zakonski niti podzakonski) predpisi. Njihova vsebina po obliki ni skladna z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja niti temu ne ustrezajo organi, ki ga sprejmejo oziroma ni ustrezno določen postopek njegovega sprejemanja. Javni razpisi oziroma pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm. To pomeni, da v javnem razpisu oziroma pozivu navedenih postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu in na zakonitem predpisu.3 Tožena stranka, ki je zgolj na določbah Javnega poziva utemeljila svojo odločitev, je ravnala nezakonito.

13. Nadalje v zvezi z izpodbijano odločitvijo o zavrženju vloge kot nepopolne, ker je vlogo elektronsko podpisala oseba, ki ni zakoniti zastopnik prijavitelja, in pooblastilo za podpis vloge ni bilo priloženo, sodišče ugotavlja, da gre v obravnavani zadevi za vprašanje upravičenosti zastopanja stranke po pooblaščencu v postopku javnega poziva, ne pa za vprašanje nepopolnosti vloge. Kot je opredelilo tudi Ustavno sodišče RS, pooblastilo ni vloga. V vsebinskem smislu ima pooblastilo sicer samostojen in poseben pravnoposlovni pomen, v procesno-tehničnem smislu pa ne more biti nič drugega kot priloga vloge.4

14. Glede vprašanja zastopanja strank po pooblaščencu in ravnanja organa v tem primeru ZPOP-1, ki v VI. poglavju ureja postopke dodelitve sredstev tako za javne razpise kot javne pozive, nima posebnih določb. Zato se za ta vprašanja smiselno uporabljajo določbe ZUP (pododdelek 5. „Pooblaščenec“ je umeščen v III. Poglavje „Stranka in njeno zastopanje“). V petem odstavku 55. člena ZUP je določeno, da organ lahko dovoli, da opravi procesna dejanja za stranko oseba, ki ni predložila pooblastila, vendar ji naloži, da v določenem roku predloži pooblastilo in izkaže v pooblastilu odobritev opravljenih dejanj; do predložitve pooblastila ni dovoljeno izdati odločbe. Če po izteku roka ni predloženo pooblastilo, se opravljena dejanja ne upoštevajo.

15. Glede trditve tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je javni poziv določil, da je vloga prijavitelja na javni poziv sestavljena iz več obrazcev, ki so jih morali prijavitelji izpolniti, med temi tudi „Priloga 1: Pooblastilo zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpis vloge“, in da se na podlagi petega odstavka 1.5. točke javnega poziva za popolno šteje vloga, ki vsebuje v celoti izpolnjene obrazce in njihove obvezne priloge, določene v pozivni dokumentaciji, sodišče pojasnjuje, da z javnim pozivom ne more biti določen poseben postopek, ki izključuje uporabo predpisanega postopka. Ker je treba za obravnavani Javni poziv torej upoštevati najprej pravila, določena v ZPOP-1, ki pa postopanja glede pooblastila ne ureja, to nadalje terja smiselno uporabo določb ZUP. Poleg tega pa sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da „Priloge 1: Pooblastilo zakonitega zastopnika pooblaščencu ta podpis vloge“, za katerega tožena stranka v odgovoru na tožbo trdi, da je eden od obrazcev, ki je sestavljal vlogo in so jih morali prijavitelji izpolniti, sploh ni bil sestavni del Pozivne dokumentacije in sploh ni bil objavljen kot del Javnega poziva oz. Pozivne dokumentacije.5 Tožena stranka je torej napačno uporabila materialno pravo, ker je kot pravno podlago za odločanje napačno upoštevala določbe Javnega poziva, ni pa uporabila relevantnih določb ZUP.

16. Na podlagi vsega navedenega sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločitev obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka, pri odločanju pa je bilo tudi zmotno uporabljeno materialno pravo. Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo ter v tem delu zadevo vrnilo v ponovni postopek. Prvostopenjski organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko mu je bila vročena sodba, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Sodišče je odločalo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je bilo potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

_K II. točki izreka:_

18. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Čeprav se po Zakonu o odvetništvu pri odločanju o določitvi plačila in povračilu stroškov odvetniškega zastopanja v postopkih uporablja odvetniška tarifa, je ZUS-1 kot kasnejši in specialni zakon vprašanje ugotavljanja višine stroškov odvetniškega zastopanja v upravnem sporu, ki naj jih uspelemu tožniku povrne nasprotna stranka, uredil drugače kot Zakon o odvetništvu.6 Tako je pri odmeri višine tožnikovih stroškov, čeprav so priglašeni na podlagi Odvetniške tarife, sodišče, ker je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, o stroških odločilo skladno z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožeči stranki, ker je bila zadeva rešena na seji in jo je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, stroški v višini 285,00 EUR. Prisojeni znesek se poveča še za 22% DDV (odvetnik je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

19. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

1 Tako sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017. 2 Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. 3 Tako sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017 (enako tudi X Ips 358/2015, X Ips 359/2015, X Ips 360/2015). 4 Odločba Ustavnega sodišča RS številka Up-858/09-16 z dne 14. 6. 2012. 5 V Pozivni dokumentaciji je pod točko „2.4. Vsebina vloge“ navedeno, da so obrazci za pripravo vloge: Obrazec št. 1: Prijavni obrazec, Obrazec št. 2: Izjava o strinjanju z pozivnimi pogoji, Obrazec št. 3: Pooblastilo za pridobitev podatkov od Finančne uprave Republike Slovenije. V Pozivni dokumentaciji so bili objavljeni pod „2. OBRAZCI“ le: Obrazec št. 1, to je 1. Prijavni obrazec, Obrazec št. 2, to je 2 Izjava o strinjanju s pozivnimi pogoji, Obrazec št. 3, to je 3 Pooblastilo za pridobitev podatkov od Finančne uprave Republike Slovenije in 5. VZOREC POGODBE. 6 Tako sklep VSRS I Up 141/2017 z dne 6. 9. 2017.