5. 6. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe N. G. P. – Kmetijstvo, trgovina, gradbeništvo in turizem, d. o. o., Ankaran, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Globevnik in partner, d. o. o., Koper, na seji 5. junija 2024

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena, kolikor ta v grafičnem delu izvedbenega dela določa osnovno in podrobnejšo namensko rabo zemljišč, 107. člena, kolikor ta v tabeli 1 opredeljuje osnovno namensko rabo "območje stavbnih zemljišč" in podrobnejšo namensko rabo "ZP – parki", 175. člena, kolikor ta v tabeli 21 glede enote urejanja prostora AO-09 določa namensko rabo prostora "ZP – parki", izdajo občinskega podrobnega prostorskega načrta in usmeritve za občinski podrobni prostorski načrt, in 177. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20), vseh v delu, ki se nanaša na določitev namenske rabe zemljišča s parcelno številko 1070/4, k. o. Oltra, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnica izpodbija 3. člen Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (v nadaljevanju OPN), kolikor ta v grafičnem delu izvedbenega dela določa osnovno in podrobnejšo namensko rabo zemljišč. Izpodbija še 107. člen OPN, kolikor ta v tabeli 1 opredeljuje osnovno namensko rabo "območje stavbnih zemljišč" in podrobnejšo namensko rabo "območje zelenih površin ZP – parki". Pobudnica izpodbija tudi 175. člen OPN, kolikor ta v tabeli 21 glede enote urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) AO-09 določa namensko rabo prostora "ZP – Parki", izdajo občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN) in usmeritve za OPPN. Poleg navedenih določb OPN pobudnica izpodbija še 177. člen OPN. Navaja, da vse navedene določbe izpodbija, kolikor se nanašajo na njeno zemljišče s parcelno številko 1070/4, k. o. Oltra. Pobudo vlaga v trimesečnem roku po prejetju sklepa Upravnega sodišča, s katerim je to sodišče zavrglo njeno tožbo zoper OPN, vloženo na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – ZUreP-2).[^1] Pobudnica zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, s pravicama iz 33. in 67. člena Ustave ter 7. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt).

[1]

Pobudnica navaja, da je lastnica zemljišča s parcelno številko 1070/4, k. o. Oltra. Ob nakupu zemljišča leta 2000 naj bi bilo na njem mogoče graditi (na delu navedenega zemljišča stoji dotrajan počitniški objekt),[^2] s sprejetjem OPN pa naj zaradi spremembe njegove namembnosti gradnja ne bi bila več mogoča, prav tako naj bi se zaradi navedenega bistveno zmanjšala njegova vrednost. Pobudnica pojasni, da je bila pred sprejetjem OPN na zemljišču določena osnovna namenska raba "ureditveno območje za poselitev" in podrobnejša namenska raba "območja za centralno dejavnost", na njem pa so bile dopustne različne gradnje. Pobudnica meni, da zaradi navedene spremembe namembnosti OPN neposredno posega v njen pravni položaj.

[2]

Pobudnica meni, da neposrednost in težo posega v njen pravni položaj lastnice zemljišča, ki mu je bila spremenjena namembnost, še poudarjajo usmeritve za OPPN, določene za EUP-09 v 175. členu OPN. Upoštevaje še 164. člen OPN, ki opredeljuje vsebino podrobnejših namenskih rab, naj bi bilo jasno, da bo na svojem zemljišču lahko imela le neograjen park, namenjen dejavnostim, ki se praviloma izvajajo na javnih površinah. Pobudnica meni, da Občina Ankaran (v nadaljevanju Občina) pri spremembi namembnosti njenega zemljišča ni ustrezno upoštevala njenega položaja lastnice zemljišča oziroma ni izvedla po presoji Ustavnega sodišča in praksi Evropskega sodišča za človekove pravice zahtevanega vsebinskega tehtanja javnega in zasebnega interesa. Prav tako naj se Občina ne bi zavezala izplačati odškodnine, tj. nadomestila zaradi zmanjšane vrednosti zemljišča. Pobudnica meni še, da OPPN, katerega sprejetje je predvideno z OPN, ne bo mogel spremeniti podrobnejše namenske rabe njenega zemljišča, opredeljene z OPN. Navedeno ugotovitev naj bi potrjeval 177. člen OPN, ki posege v prostor na območjih, kjer je predvidena izdelava OPPN, dovoljuje le, če to ne bo oviralo gradenj oziroma ureditev, načrtovanih s predvidenim OPPN. Možnost spremembe podrobnejše namenske rabe z OPPN, ki jo določa prva alineja drugega odstavka 177. člena OPN, prav zaradi natančno opredeljene vsebine te rabe z OPN po mnenju pobudnice ni realna. Pri tem pobudnica opozarja tudi na zakonsko opredeljena vsebinska razmerja med OPN in OPPN ter njuno hierarhijo. Zato izraža tudi nestrinjanje s stališčem Ustavnega sodišča, zapisanim v sklepu št. U-I-102/22 z dne 10. 6. 2022, po katerem pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti istega OPN, ker OPN za EUP, v katero spada zemljišče pobudnika, predvideva sprejetje OPPN, in ker do sprejetja OPPN omogoča gradnjo v skladu s 177. členom OPN. Pobudnica je pojasnila še, da je v postopku priprave OPN aktivno sodelovala. Čeprav naj bi podala obrazložene pripombe oziroma predloge, naj se Občina nanje ne bi ustrezno odzvala, odgovarjala naj bi posplošeno, brez konkretne utemeljitve, zakaj ti niso upoštevni.

Pobuda je bila vročena Občini (tj. nasprotni udeleženki). Ta meni, da OPN v pobudničin pravni položaj ne posega neposredno in da zato pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za pobudo. Pri tem se sklicuje na več sklepov Ustavnega sodišča o zavrženju pobud zaradi pomanjkanja pravnega interesa št. U-I-102/22, št. U-I-193/22 z dne 18.10. 2023, št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023 glede istega OPN in drugih, npr. št. U-I-169/12 z dne 13. 11. 2014 in št. U-I-11/18 z dne 17. 6. 2019. Podrejeno Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrne, ker ta ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj. Pri tem se sklicuje še na zadevo št. U-I-229/22 (sklep Ustavnega sodišča z dne 6. 12. 2023), v kateri je bil tudi izpodbijan OPN.

Odgovor Občine je bil vročen pobudnici. Pobudnica izraža nestrinjanje z mnenjem Občine glede pravnega interesa in njenimi drugimi navedbami. Opozarja na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-172/21 z dne 15. 6. 2023 (Uradni list RS, št. 75/23), po katerem so občinski prostorski načrti, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj.

B.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

7.Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so odloki o občinskih prostorskih načrtih, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom, iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine) ter iz zemljišč, namenjenih za stanovanjsko-kmetijsko-poslovno rabo, v kmetijska zemljišča.[^3] Ustavno sodišče pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera.[^4] Zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.[^5]

[3]

[4]

[5]

8.OPN v 3. členu ureja sestavine in priloge tega odloka. V grafični del izvedbenega dela OPN spadata tudi pregledna karta občine s prikazom osnovne namenske rabe in ključnih omrežij gospodarske javne infrastrukture v merilu 1:50.000 in prikaz območij enot urejanja prostora, osnovne oziroma podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev v merilu 1:5.000. Člen 107 OPN opredeljuje vrste namenske rabe prostora,[^6] med drugim določa tudi podrobnejšo namensko rabo za območja zelenih površin, med njimi "ZP – parki". Namenske rabe so določene v tabeli 1. Člen 164 OPN ureja podrobne prostorske izvedbene pogoje za gradnjo na območjih zelenih površin. Za "ZP – parki" OPN v 164. členu kot osnovno dejavnost določa oddih v oblikovanih zelenih okoljih, kot spremljajoče dejavnosti so navedene kulturne, razvedrilne, rekreacijske in športne dejavnosti, gostinstvo in turizem ter druge dejavnosti, ki služijo tem območjem, izključuje pa bivanje, proizvodne dejavnosti ter promet in skladiščenje. Člen 164 OPN med merili in pogoji za oblikovanje med drugim določa, da gre pri območjih zelenih površin za odprti javni prostor[^7] in da se parkovnih površin – ZP ne ograjuje. Določa tudi, da naj se rekreacijske pešpoti in kolesarske poti v odprti krajini načeloma vodi po obstoječih poljskih in gozdnih poteh ali ob vodotokih. Za ureditev počivališč in razgledišč ob teh poteh naj se uporablja obstoječe atraktivne točke. Počivališča in razgledišča naj bodo vsaj minimalno opremljena s klopjo, košem za smeti, oznako do posameznih atraktivnosti in informativno tablo. Določa še, da na namenski rabi "ZP – parki " ni dovoljeno umeščanje počitniških in bivalnih kontejnerjev, šotorov in drugih podobnih objektov, katerih namen je začasno ali stalno bivanje, skladiščenje plovil in odlaganje viškov materialov z gradbišč. Člen 175 OPN določa EUP s posebnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji in usmeritvami za načrtovanje OPPN. V tabeli 21 v 175. členu OPN so za EUP AO-09 poleg (podrobnejše) namenske rabe "ZP – parki" določene usmeritve za OPPN, ki je v šestem odstavku 100. člena OPN določen kot obvezna podlaga za urejanje te EUP in drugih tam navedenih EUP. Te usmeritve med drugim dovoljujejo gradnjo pritličnih paviljonskih objektov kot nezahtevnih objektov, načrtovanje stavb v določenem območju in spremembo namembnosti obstoječih legalno zgrajenih objektov v dejavnosti za potrebe turizma in kulture.[^8] Člen 177 OPN v območjih urejanja prostora, kjer je predvidena izdelava OPPN (torej tudi za AO-09), do njihovega sprejetja omogoča izvajanje gradenj oziroma posegov v prostor, določenih v tej določbi, če to ne bo oviralo gradenj in ureditev, načrtovanih s predvidenim OPPN. Med drugim je možna gradnja, rekonstrukcija in vzdrževanje komunalne opreme za oskrbo obstoječih objektov ter vzdrževanje in rekonstrukcija obstoječih objektov (prvi odstavek 177. člena OPN).[^9] V drugem odstavku te določbe je določeno, da lahko OPPN na podlagi podrobnejše proučitve situacije določila iz OPN določi tudi drugače ali podrobneje, pri čemer morajo določila ostati skladna s strateškim delom OPN.[^10]

[6]

[7]

[8]

[9]

[10]

9.Iz navedenega izhaja, da izpodbijani OPN v za pobudnico spornem obsegu določa dejavnosti, ki jih je na območjih s podrobnejšo namensko rabo "ZP – parki" dopustno izvajati ali pa so izključujoče, ter merila in pogoje za oblikovanje, v izpodbijanem delu tabele 21 v 175. členu pa poleg določitve (podrobnejše) namenske rabe "ZP – parki" OPN ureja še usmeritve za sprejetje novega OPPN na območju EUP AO-09. Z novim OPPN naj bi se skladno s temi usmeritvami ter možnostjo drugačne ureditve, določeno v drugem odstavku 177. člena OPN (tudi glede spremembe podrobnejše namenske rabe), določil podroben načrt prostorske ureditve na območju EUP AO-09, v katero je umeščeno pobudničino zemljišče. Do sprejetja OPPN so možnosti posegov na tem območju opredeljene v prvem odstavku 177. člena OPN.

10.Navedeno pomeni, da izpodbijana ureditev na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnice ne učinkuje neposredno. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Kot izhaja iz šestega odstavka 100. člena OPN, predvideni posegi in prostorske ureditve, kot jih predvideva OPN, do sprejetja OPPN v EUP AO-09, v katero je umeščeno zemljišče pobudnice, niso dopustni. Navedeno pomeni, da bi lahko pobudnica očitke o protiustavnosti in nezakonitosti OPN (vključno s postopkom njegovega sprejemanja) do uveljavitve OPPN uveljavljala v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, če bi se zanj odločila v skladu s prvim odstavkom 177. člena OPN (npr. za rekonstrukcijo). Po uveljavitvi OPPN, ki bi za njeno zemljišče določil enako namensko rabo, kot jo določa OPN, in kolikor bi na njenem zemljišču določal ureditev posegov v prostor, kot izhajajo iz OPN, pa bo lahko očitke o protiustavnosti in nezakonitosti OPN uveljavljala v razlastitvenem postopku, ki ga kot upravni postopek ureja Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – v nadaljevanju ZUreP-3).[^11]

[11]

11.Ker pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb OPN, kolikor se nanašajo na zemljišče s parcelno številko 1070/4, k. o. Oltra, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

12.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]

Pobudnica je sklep Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, št. U III 38/2021 z dne 20. 4. 2022 prejela 3. 5. 2022, pobudo je vložila dne 19. 7. 2022.

[2]

Pobudnica navaja, da je bilo njenemu pravnemu predniku leta 1989 za ta objekt izdano gradbeno dovoljenje, s katerim je bila legalizirana njegova gradnja.

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]

[8]

[9]

[10]

[11]