Jedro

Obveznost operaterja s pomembno tržno močjo, da dopusti dostop do svoje fizične infrastrukture, je v zakonu predvideno in v regulatorni odločbi uporabljeno sredstvo za doseganje namena zakona, ki je v vzpostavitvi večje konkurence na predmetnem trgu in posledičnem doseganju večjih koristi (tako stroškovnih kot z vidika kvalitete storitev) za uporabnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. V okviru tega namena je zato pogoj za operaterski dostop mogoče opredeliti za nerazumen, če učinkuje kot nedopustna ovira pri operaterjevem vstopu na trg oziroma če nedopustno preprečuje vzpostavljanje večje konkurenčnosti med operaterji na trgu elektronskih komunikacij in s tem povezanih koristi končnih uporabnikov na maloprodajnih trgih.

Izrek

I.Reviziji se ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 576/2023-20 z dne 20. 5. 2025 spremeni tako, da se tožbi ugodi, odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 06102-2/2022/5 z dne 10. 3. 2023, odpravi in zadeva vrne toženki v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške sodnega postopka v znesku 1029,68 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 06102-2/2022/5 z dne 10. 3. 2023. S to odločbo je navedena agencija tožnici naložila, naj v osmih dneh odpravi kršitev 8. točke izreka regulatorne odločbe, ki jo je izdal isti organ, št. 38241-2/2022/26 z dne 14. 7. 2022, na način, da iz točk 5.7.8 in 5.8.12 v svoji vzorčni ponudbi za lokalni dostop na fiksni lokaciji (objavljeni 1. 9. 2022 in veljavni od tega dne dalje) ter vseh njenih spremembah in dopolnitvah odstrani zahtevi, da operater do začetka izvajanja del na tožničini kabelski kanalizaciji tej predloži soglasja lastnikov nepremičnin, na katerih se nahajajo trase za namestitev in vzdrževanje opreme ter fizični dostop do navedene kabelske kanalizacije, sicer tožnica te trase črta iz seznama v prilogi pogodbe in se ta v tem delu šteje za razvezano.

2.V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče pritrdilo toženki, da je navedeni pogoj v tožničini vzorčni ponudbi nerazumen, nesorazmeren in za izvajanje storitve dostopa ni nujno potreben. Pojasnilo je, da je tožeča stranka na podlagi navedene regulatorne odločbe dolžna zagotoviti skupno uporabo svoje določene fizične infrastrukture, operater, ki zahteva dostop do nje, pa mora za skupno uporabo pridobiti ustrezno služnostno upravičenje od lastnika nepremičnine, po kateri poteka infrastruktura. Ker gre za razmerje med tem operaterjem in lastnikom nepremičnine, ki tožnice ne zadeva, ta nima pravice zahtevati, naj ji operater pred začetkom izvajanja del na infrastrukturi predloži soglasja lastnikov nepremičnin, v nasprotnem primeru pa razvezati pogodbo. Po presoji sodišča predložitev soglasij zato ni nujno potrebna za to, da tožnica zagotovi dostop do svoje infrastrukture, kar ji v skladu s 105. členom Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) nalaga regulatorna odločba. Te zahteve tožnica ne more utemeljiti niti s tem, da je izpostavljena potencialnim zahtevkom lastnikov nepremičnin zaradi povzročitve škode, če operater ne bi pridobil teh soglasij. Po stališču sodišča gre namreč za omejeno število primerov in hipotetične situacije, pri čemer se lahko tožnica za take primere zavaruje na način, ki ga navaja v nadaljevanju.

3.Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 101/2025-6 z dne 26. 11. 2025 dopustilo revizijo glede vprašanja, kot je bilo predlagano, in sicer "Ali je materialnopravno pravilen zaključek upravnega sodišča, da vključitev razveznega pogodbenega pogoja v vzorčno ponudbo za lokalni dostop na fiksni lokaciji tožnice o razveznem pogoju, ki učinkuje na sklenjeno pogodbo za dostop do fizične infrastrukture tožnice, če operater, ki zahteva dostop do fizične infrastrukture tožnice kot operaterja s pomembno tržno močjo (do kabelske kanalizacije oziroma nadzemnih delov infrastrukture - drogov), do pričetka izvajanja del po pogodbi o dostopu ne predloži soglasij lastnikov nepremičnin, po katerih poteka fizična infrastruktura tožnice, predstavlja nerazumen pogoj v skladu z določbo 105. člena ZEKom-1?".

4.Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka upravnega spora. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi, izpodbijano sodbo spremeni in ugodi tožbi, podredno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev. Med drugim poudarja, da je treba ločiti med revidentkino obveznostjo iz regulatorne odločbe, da drugim operaterjem omogoči dostop do svoje fizične infrastrukture, in obveznostjo slednjih, da si za posege oziroma fizični dostop do zemljišč, na katerih leži tožničina infrastruktura, pri lastnikih uredi ustrezno stvarnopravno upravičenje. Prvo razmerje je povezano z izvrševanjem sektorskih pravil na področju elektronskih komunikacij, drugo pa pomeni stvarnopravno razmerje med operaterjem in lastnikom nepremičnine. Čeprav neupravičen poseg v zasebno lastnino brez dovoljenja lastnika zemljišča ni dopusten, to še ne utemeljuje, da se v medoperatersko pogodbeno razmerje, ki nastane zaradi izpolnjevanje revidentkinih regulatornih obveznosti, vnaša zahteva po predložitvi soglasij tretjih oseb (lastnikov nepremičnin) kot pogoj za dostop do te infrastrukture. Tak pogoj v vzorčni ponudbi ni razumen in ne nujen za dopustitev dostopa. Poleg tega se strinja z izpodbijano sodbo, da bi lahko revidentka svoj položaj zavarovala na milejši način, to je s podpisano izjavo operaterja o urejenem stvarnopravnem razmerju z lastniki zemljišča. Da bi morala revidentka kot služnostna upravičenka varovati pravice lastnikov zemljišč, pa ne izhaja ne iz stvarnega prava ne iz ZEKom-1. Nasprotno, z ureditvijo v tretjem odstavku 20. člena ZEKom-1 so njihova upravičenja omejena.

K I. točki izreka

Revizija je utemeljena.

Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve, ki izhajajo iz izpodbijane sodbe in so povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, saj je Vrhovno sodišče nanje vezano (85. člen ZUS-1).

Dejansko stanje zadeve

8.Revidentka je gospodarska družba, ki ima status operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu 1 "Veleprodajni lokalni dostop na fiksni lokaciji". Ta položaj je bil določen v regulatorni odločbi z dne 14. 7. 2022, v 8. točki izreka te odločbe pa je revidentki naloženo, da pri izvrševanju dopustitve operaterskega dostopa v skladu s to odločbo ne sme postavljati nerazumnih pogojev, ki za izvajanje storitev niso nujno potrebni.

9.Toženka je v postopku nadzora, v katerem je ugotavljala spoštovanje naložene obveznosti,1 izdala odločbo, izpodbijano v tem upravnem sporu. V njej je ugotovila, da je revidentka v vzorčni ponudbi, in sicer v točkah 5.7.8 (Proces poizvedbe, naročila, izvedbe, odpovedi in odprave okvar pri najemu kabelske kanalizacije) in 5.8.12 (Soglasja za dostop in delo na nadzemnem omrežju), kršila navedeno obveznost. Kot nerazumno je opredelilo zahtevo, da mora operater revidentki do začetka izvajanja del na njeni kabelski kanalizaciji oziroma drogovih predložiti soglasje lastnikov nepremičnin, na katerih se nahajajo trase za namestitev in vzdrževanje opreme ter za fizični dostop do navedene infrastrukture, sicer revidentka iz seznama v prilogi pogodbe črta trase, pogodba pa se v tem delu šteje za razvezano. Glede tega v postopku ni bilo ugotovljeno, da imajo operaterji, ki bi zahtevali dostope do revidentkine fizične infrastrukture, že na podlagi zakona ali na podlagi revidentkinih služnostnih pogodb dovoljeno uporabo nepremičnin v lasti tretjih oseb.

Revizijske navedbe

10.Revidentka navaja, da pojem nerazumnih pogojev v zakonu ali regulatorni odločbi ni definiran, zato gre za nedoločen pravni pojem, ki pa ga toženka in Upravno sodišče vsebinsko nista pravilno napolnila v skladu z namenom zakonodajalca v ZEKom-1 oziroma ZEKom-2. Primarni cilj zagotovitve dostopa operaterjem in ugoditve njihovim razumnim zahtevam je opredeljen že v 105. členu ZEKom-1 (cilj je preprečiti oviranje vzpostavitve zadostne konkurenčnosti trga na maloprodajnem nivoju ali ravnanj, ki ne bi bili v interesu končnih uporabnikov), pri čemer je toženka v zvezi z naložitvijo katerihkoli ukrepov zavezana tudi načelu sorazmernosti (drugi odstavek 101. člena, prvi odstavek 194. člena in 198. člen ZEKom-1). Pojasnjuje, da se sporna pogoja iz vzorčne ponudbe nanašata na primere zahtev za dostop do starejših omrežij, kjer ni bilo ustreznih pravnih podlag za ureditev dostopa za operaterje. Sicer se strinja, da mora operater za skupno uporabo komunikacijskega omrežja in pripadajoče infrastrukture pridobiti ustrezno služnostno upravičenje (1. točka prvega odstavka 19. člena ZEKom-1 oziroma 1. točka prvega odstavka 26. člena ZEKom-2), vendar pa le za služnosti, ki so bile ustanovljene v času veljavnosti ZEKom-1, velja, da imajo poleg služnostnega upravičenca tudi drugi uporabniki takšne infrastrukture ustrezno upravičenje (tretji odstavek 20. člena v zvezi z 238. členom ZEKom-1). Zato ne drži, kar navajata toženka in Upravno sodišče, da navedena zakonska ureditev ne utemeljuje vključitve pogoja predložitve soglasja lastnika nepremičnin s strani operaterja, ki ima sklenjeno pogodbo o dostopu do revidentkine fizične infrastrukture, preden začne izvajati dela. Tak pogoj ni nerazumen in je nujen, saj mora revidentka operaterju dejansko omogočiti dostop do svoje infrastrukture in s tem poseči v položaj lastnikov nepremičnine, sicer tega ne more izpolniti. Dostopanje drugih operaterjev do njene infrastrukture brez soglasja lastnikov nepremičnin tako dejansko ogroža njen položaj, saj lastniki štejejo, da je tretjemu dovolila poseg v njihova zemljišča brez pravne podlage. Pri tem se sklicuje na primer Vrhovnega sodišča v sodbi II Ips 186/2011 z dne 22. 5. 2014 in stališče, po katerem stranka, ki ima soglasje lastnika za uporabo nepremičnine, nima pravice izvajati storitev v korist tretjih oseb, ki takšnega soglasja nimajo. Meni, da je pogoj predložitve soglasij lastnikov v vzorčni ponudbi pred začetkom izvedbe del v celoti sorazmeren in v skladu s cilji, ki jih zasleduje navedeni zakon in je kot tak razumen. Poudarja, da ne zahteva drugega kot dokumente, s katerimi mora operater v vsakem primeru razpolagati.

Presoja Vrhovnega sodišča

11.Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila revidentkina regulatorna odločba izdana v času veljavnosti ZEKom-1 (Ur. l. RS, št. 109/12 in naslednji), in sicer na podlagi prvega odstavka 101. člena, ki je toženko pooblaščal za izdajo odločbe, če je na podlagi analize upoštevnega trga ugotovila, da trg ni dovolj konkurenčen, in z njo določila operaterja ali operaterje s pomembno tržno močjo na tem trgu, v konkretnem primeru torej revidentko na upoštevnem trgu 1 "Veleprodajni lokalni dostop na fiksni lokaciji". Podlaga za naložitev pogoja revidentki, da pri izvrševanju dopustitve operaterskega dostopa

12.ne sme postavljati nerazumnih pogojev, ki za izvajanje storitve niso nujno potrebni, je bil 105. člen ZEKom-1 (obveznost dopustitve operaterskega dostopa do določenih omrežnih zmogljivosti in njihove uporabe), ki je v prvem odstavku določal, da lahko agencija z odločbo iz prvega odstavka 101. člena tega zakona naloži določenemu operaterju omrežja s pomembno tržno močjo obveznost, da ugodi vsem razumnim zahtevam za operaterski dostop "do in uporabo" določenih omrežnih elementov in pripadajočih zmogljivosti. Tako ravna agencija zlasti, kadar oceni, da bi zavrnitev operaterskega dostopa ali nerazumni pogoji, ki bi imeli podoben učinek, ovirali vzpostavitev zadostne konkurenčnosti trga na maloprodajnem nivoju, ali da ne bi bili v interesu končnih uporabnikov. Pri tem agencija lahko naloži tudi dodatne pogoje, da se zagotovi poštenost, razumnost in pravočasnost izpolnitve obveznosti.

13.Že na podlagi teh določb je razvidno, da je izdaja regulatorne odločbe z naloženimi pogoji revidentki v zvezi z omogočanjem dostopa do njene fizične infrastrukture pomenila dopusten ukrep toženke za vzpostavitev konkurenčnega trga. Da je bil tak tudi zakonodajalčev namen pri predpisovanju možnosti toženke, da s svojimi odločitvami poseže na upoštevni trg oziroma ga regulira z ukrepi, ki za operaterje s pomembno tržno močjo na določenih upoštevnih trgih pomenijo poseg v njihovo svobodno gospodarsko pobudo, izrecno izhaja tudi iz 2. člena ZEKom-1, po katerem je eden od namenov zakona zagotavljanje učinkovite konkurence na trgu elektronskih komunikacij (enako v ZEKom-2) in s tem posledično koristi za (končne) uporabnike telekomunikacijskih storitev. Na ta način je slovenski zakonodajalec sledil evropskemu, ki je imel ob sprejemanju Direktive 2018/1972/EU

14.pred očmi konkurenčnost omrežij in s tem povezano potrebo po nalaganju regulativnih obveznosti, kadar na zadevnih trgih ni učinkovite in trajnostne konkurence, s poudarkom, da je cilj predhodnega regulativnega posredovanja (kot v revidentkinem primeru) ustvarjanje koristi za končne uporabnike prek oblikovanja maloprodajnih trgov, ki so učinkovito in trajnostno konkurenčni. Obveznosti na veleprodajnem trgu bi bilo treba naložiti, kadar je verjetno, da eden ali več maloprodajnih trgov brez njih ne bi postal učinkovito konkurenčen (prim. 29. uvodno izjavo).

15.Obveznost operaterja s pomembno tržno močjo, da dopusti dostop do svoje fizične infrastrukture,

je torej v zakonu predvideno in v obravnavani regulatorni odločbi uporabljeno sredstvo za doseganje namena zakona, ki je v vzpostavitvi večje konkurence na predmetnem trgu in posledičnem doseganju večjih koristi (tako stroškovnih kot z vidika kvalitete storitev) za uporabnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. V okviru tega namena je zato pogoj za operaterski dostop mogoče opredeliti za nerazumen, če učinkuje kot nedopustna ovira pri operaterjevem vstopu na trg oziroma če nedopustno preprečuje vzpostavljanje večje konkurenčnosti med operaterji na trgu elektronskih komunikacij in s tem povezanih koristi končnih uporabnikov na maloprodajnih trgih.

Navedeno med strankama revizijskega postopka niti ni sporno, saj tudi toženka v odgovoru ob sklicevanju na 105. člen ZEKom-1 navaja, da je polje pogojev, ki jih lahko določa revidentka v vzorčni ponudbi, ozko, ker lahko postavljanje nerazumnih in ne nujno potrebnih pogojev predstavlja za druge operaterje oviro pri vstopu na trg in ima lahko za posledico omejevanje njihovih temeljnih dejavnosti, vključno s ponujanjem storitev končnim uporabnikom. Ali ima določen pogoj oziroma zahteva operaterja s pomembno tržno močjo take učinke, pa je odvisno od vsakokratnih okoliščin posamičnega primera, kar terja njihovo ugotavljanje že v upravnem postopku. Da bi bile te okoliščine v revidentkini zadevi ugotovljene (med drugim, ali se sporna pogoja nanašata izključno na starejšo fizično infrastrukturo, nadalje, ali pogoja z vsebino in na način, kot sta postavljena, to je kot razvezna pogodbena pogoja, v nasprotju z zakonom ovirata povečevanje konkurenčnosti), pa iz razlogov izpodbijane sodbe ni razvidno, niti stranki tega ne trdita.

Ob tem se Vrhovno sodišče strinja tudi z nadaljnjim revizijskim stališčem, da je namen zakonodajalca za operaterja s pomembno tržno močjo še zlasti pomemben v okoliščinah, v katerih nobena določba predpisa posebej ne določa, da v vzorčno ponudbo ni dopustno vključiti pogojev oziroma zahtev, s katerimi navedeni operater ščiti svoj zasebnopravni položaj v razmerju do lastnika nepremičnine v primerih, ko se služnost, ki jo je pridobil od lastnika nepremičnine za uporabo svoje fizične infrastrukture, ne nanaša tudi na druge operaterje. Toženka namreč ne oporeka revidentkinim navedbam, da v obravnavani zadevi ni bila upoštevna določba tretjega odstavka 20. člena ZEKom-1 (sorodno v tretjem odstavku 27. člena ZEKom-2), po kateri je obvezna sestavina pogodbe o ustanovitvi služnosti tudi določilo o dopustnosti skupne uporabe komunikacijskih objektov služnostnega upravičenca z njegove strani ter drugih fizičnih in pravnih oseb, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja, v skladu z določbami tega zakona. Ta določba po presoji Vrhovnega sodišča potrjuje, da je doseganje zakonskega namena vzpostavljanja konkurenčnega trga in koristi uporabnikov dopustno le ob zagotovljenih pravnih podlagah za zakonito poseganje v lastninsko pravico lastnikov nepremičnin (posledično pa tudi za razbremenitev operaterja s pomembno tržno močjo glede morebitnih posledic na področju civilnega prava v okviru razmerja z lastnikom nepremičnine), kar je treba upoštevati tudi v revidentkinem primeru fizične infrastrukture, ki naj bi bila zgrajena pred ZEKom-1.

Po obrazloženem je utemeljen revizijski očitek - kar je tudi odgovor na revizijsko vprašanje - o napačni uporabi materialnega prava, saj Upravno sodišče pri razlagi pojma nerazumnega pogoja iz regulatorne odločbe ni uporabilo navedenih zakonskih določb ZEKom-1 oziroma ZEKom-2, na podlagi katerih bi ugotovilo namen zakonodajalca glede prepovedi vnašanja določenih pogojev za operaterski dostop v vzorčno ponudbo, čeprav je bilo soočeno s tožbenim ugovorom, da je razlaga v izpodbijani odločbi v nasprotju z namenom in cilji zakona. Posledično je neutemeljen tudi njegov sklep o zakonitosti z izpodbijano odločbo naloženega ukrepa.

Na navedeno ne more vplivati stališče v izpodbijani sodbi, da drugačen pogoj, ki je prav tako povezan z varstvom revidentkinega položaja v razmerju do lastnikov zemljišč (konkretno predložitev operaterjeve pisne izjave, da je pridobil soglasje vseh lastnikov), ni nedopusten. V tem delu obrazložitve gre le za pritrjevanje izpodbijani odločbi, kakšen pogoj v vzorčni ponudbi bi toženka v bodoče štela za sprejemljiv, ne pomeni pa presoje v tej zadevi spornih pogojev v okvirih razloženega pomena nerazumnega pogoja. Pri tem je tudi očitno, da revidentkina vzorčna ponudba za toženko ni bila problematična zaradi vključitve pogojev, usmerjenih v varstvo revidentkinega pravnega položaja služnostne upravičenke (zaradi večjega obremenjevanja tujih nepremičnin, povezanega z dovoljeno rabo tretjih njene fizične infrastrukture). Toženka namreč v odgovoru na revizijo (enako kot že v izpodbijani odločbi in v odgovoru na tožbo) ob poudarjanju ločenosti pravnih razmerij pri dovolitvi operaterskega dostopa ter razmerij med operaterjem in lastniki zemljišč, hkrati pritrjuje izpodbijani sodbi tudi v tem, da lahko revidentka svoj položaj zavaruje, le da na drug, milejši način. Tako utemeljevanje pravilnosti izpodbijane odločitve v izpodbijani sodbi, ki v celoti sledi stališčem toženke, dodatno kaže, da v dosedanjem postopku standard nerazumnosti ni bil opredeljen v odnosu na noben relevanten element obveznosti dopustitve operaterskega dostopa, kar le še dodatno utrjuje presojo, da je bilo materialno pravo v obravnavani zadevi zmotno uporabljeno, odločitev toženke pa preuranjena.

Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je ugodilo tožbi, izpodbijano odločbo razveljavilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (prvi odstavek 94. člena ZUS-1). V njem bo morala ugotoviti okoliščine v zvezi s pogojema v vzorčni ponudbi in njuno povezavo z nedopustnim omejevanjem vzpostavljanja konkurenčnega trga in šele nato odločiti o morebitni naložitvi odprave nepravilnosti oziroma o drugačnem zaključku postopka, ki ga je začela po uradni dolžnosti.

K II.

točki izreka

19.Odločitev o stroških postopka temelji na drugem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Stroški postopka pred Upravnim sodiščem so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR.

20.Za revizijski postopek je Vrhovno sodišče priznalo stroške na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) z vrednostjo točke 0,60 EUR. Za revizijo se stroški odmerijo ob upoštevanju 5. točke tar. št. 34 v višini zahtevanih 750 točk, to je 450,00 EUR in za materialne stroške 15 točk v znesku 9,00 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV, skupaj torej 559,98 EUR. Skupni stroški upravnega spora pred Upravnim sodiščem in revizijskega postopka tako znašajo 1.029,68 EUR. Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbo točke c) opombe 6.1. taksne tarife izvršilo Upravno sodišče.

21.Senat Vrhovnega sodišča, naveden v uvodu sodbe, je odločitev sprejel soglasno.