Jedro

Upravni organ mora v zadevi, kakršna je obravnavana, poleg tega, da preizkusi, ali ima mnenje komisije vse sestavine iz 22.c člena ZNB in 193. člena ZUP1, in da strankam omogoči, da se o mnenju komisije izjavijo, navesti tudi dejansko stanje, ki ga je v postopku na ta način ugotovil in na katerem temelji njegova odločitev o opustitvi ali neopustitvi cepljenja, ter se pri tem vsebinsko opredeliti do vseh pravno relevantnih navedb strank, vključno s pripombami stranke na mnenje komisije. Če se glede na okoliščine izkaže za potrebno, mora pred izdajo odločbe pridobiti tudi morebitno dodatno mnenje komisije.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za zdravje št. 181-176/2018-12 z dne 11. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da se opusti cepljenje A. A., roj. ... 2009, proti davici, tetanusu in oslovskemu kašlju s cepivom Boostrix, ne opusti pa se celjenja proti davici in tetanusu s cepivom Td-pur, proti hepatitisu-B s cepivom Engerix B ter proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom Priorix.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta tožnika predlog za opustitev cepljenja podala iz vseh razlogov drugega odstavka 22.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB). Navaja, da je s strokovnim mnenjem Komisije za cepljenje seznanil tožnika. Povzema njuno izjavo in ugotavlja, da k njej ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov. Meni, da je komisija izdala strokovno mnenje v skladu s pravili znanosti in medicinske stroke, da se je opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in svojo odločitev obrazložila ter s tem zadostila pogojem iz 193. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

3. Tožnika se z izpodbijano odločitvijo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo. V njej navajata, da odločba nima vseh sestavin iz 214. člena ZUP in je zato ni mogoče preizkusiti. Povzetek njunih navedb v predlogu in njegovi dopolnitvi, strokovnega mnenja in pripomb tožnikov na to mnenje po njunem mnenju ne pomeni uvida v razloge, ki so vodili toženko, da je sprejela svojo odločitev. Ne strinjata se s tem, da je komisija zadostila pogojem iz 193. člena ZUP, in menita, da njeno mnenje ne odgovarja na vsa izpostavljena vprašanja. Trdita, da mnenje ne vsebuje opredelitve do navedb, da ima A. A. oslabljen imunski sistem, in do navedb o reakcijah po vsakem cepljenju, ki kažejo na to, da je alergična na katero od učinkovin ali pomožnih snovi v cepivu. Navajata tudi, da je komisija zmotno navedla, da alergija na hrano ni kontraindikacija za cepljene, v zvezi s čemer se sklicujeta na proizvajalca cepiva Priorix. Komisiji očitata, da ni pojasnila, kako je pri opustitvi cepljenja s cepivom Boostrix prišla do zaključka, da težav ni povzročala katera od komponent, ki je prisotna tudi v cepivu Td-pur. V zvezi s tem in ugotovljenimi težavami po cepljenju strokovnemu mnenju očitata tudi kontradiktornost. Po njunem mnenju komisija ni odgovorila na njune navedbe v predlogu in njegovi dopolnitvi.

4. Sodišče je tožbo vročilo toženki, ki ji v odgovoru nasprotuje. Povzema postopek izdaje izpodbijane odločbe in poudarja, da je bila tožnikoma dana možnost, da se o mnenju komisije izjavita. Navaja, da pri odločanju nima diskrecijske pravice in da je strokovno mnenje obvezna in uzakonjena podlaga za izdajo konkretne odločbe. Dodaja, da v Centralni bazi zdravil in glavnemu povzetku značilnosti zdravila za cepivo Priorix ni navedeno, da z njim ne smejo biti cepljene osebe z intoleranco na fruktozo.

5. Tožnika v pripravljalni vlogi navajata, da se toženka ni izjavila o očitanih kršitvah. Vztrajata, da iz navodil k cepivu Priorix izhaja prepoved cepljenja oseb z alergijo na fruktozo in jajca. Trdita, da prepisovanje navedb tožnikov in komisije, ne da bi se toženka do njih opredelila, pomeni kršitev pravice iz 22. člena Ustave. Navedbam v odgovoru, da ni podlage za odločanje na podlagi diskrecijske pravice, očitata nerazumljivost. Vztraja, da je toženka tista, ki bi se morala opredeliti do njunih navedb in do mnenja komisije ter ugotoviti resnično dejansko stanje.

6. Tožba je utemeljena.

7. V tem primeru je sporna odločitev organa, da se cepljenje mld. tožnice delno ne opusti.

8. Obvezno cepljenje in njegova opustitev je urejena v določbah 22. do 25. člena ZNB. Po teh določbah ministrstvo, pristojno za zdravje (šesti odstavek 22.a člena ZNB), predlog za opustitev cepljenja, ki sta ga v tem primeru na podlagi četrtega odstavka 22.a člena ZNB podala tožnika kot starša, pošlje Komisiji za cepljenje (prvi odstavek 22.b člena ZNB). Komisija mora pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja preučiti predlog za opustitev, in če oceni za potrebno, lahko zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek 22.c člena ZNB). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja in ga pošlje ministru, pristojnemu za zdravje (tretji odstavek 22.c člena ZNB). Na podlagi strokovnega mnenja komisije pa minister, pristojen za zdravje, v upravnem postopku izda odločbo o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja (prvi odstavek 22.č člena ZNB).

9. Iz navedenega izhaja, da komisija poda (zgolj) mnenje o obstoju razlogov za opustitev ali neopustitev cepljenja, o opustitvi oziroma o neopustitvi cepljenja v upravnem postopku pa odloči minister kot stvarno pristojni upravni organ. Minister kot upravni organ mora zato v skladu s prvim odstavkom 138. člena ZUP pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Njegova odločba mora vsebovati vse razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev po 214. členu ZUP, tj. zlasti razloge, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov, razloge, ki so mu glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejeto odločitev, in razloge, zaradi katerih ni ugodil kakšnemu zahtevku strank (3., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

10. Glede na navedeno mora upravni organ v zadevi, kakršna je obravnavana, poleg tega, da preizkusi, ali ima mnenje komisije vse sestavine iz 22.c člena ZNB in 193. člena ZUP1, in da strankam omogoči, da se o mnenju komisije izjavijo, navesti tudi dejansko stanje, ki ga je v postopku na ta način ugotovil in na katerem temelji njegova odločitev o opustitvi ali neopustitvi cepljenja, ter se pri tem vsebinsko opredeliti do vseh pravno relevantnih navedb strank, vključno s pripombami stranke na mnenje komisije. Če se glede na okoliščine izkaže za potrebno, mora pred izdajo odločbe pridobiti tudi morebitno dodatno mnenje komisije.

11. Tožnika utemeljeno uveljavljata, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj upravni organ ne navaja dejanskega stanja in razlogov zanj, temveč zgolj povzema navedbe tožnikov, strokovno mnenje in pripombe tožnikov na to mnenje ter ugotavlja, ne da bi to kakorkoli obrazložil, da se je komisija opredelila do vseh strokovnih navedb, svojo „odločitev“ obrazložila in s tem zadostila pogojem iz 193. člena ZUP. Tudi če bi bilo v konkretnem primeru mogoče razumeti, da dejansko stanje, na katerem temelji odločitev organa, pomenijo povzete navedbe iz strokovnega mnenja, pa odločbe kljub temu ni mogoče preizkusiti, saj se organ ne opredeli do navedb v predlogu, niti do pripomb na strokovno mnenje, ki sta jih tožnika podala in ki jih ponavljata tudi v tožbi.

12. V obravnavanem primeru je komisija podala mnenje, da se opusti cepljenje za oslovski kašelj oziroma da se opusti cepljenje s cepivom Boostrix, ne opusti pa se celjenja proti davici in tetanusu s cepivom Td-pur, proti hepatitisu-B s cepivom Engerix B ter proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom Priorix. Iz mnenja izhaja, da je komisija kot razloge za opustitev v navedenem obsegu upoštevala težave, ki sta jih tožnika navajala po cepljenju A. A. proti OMR (ošpice, mumps, rdečke) in proti DTP-Hib-IPV (kar vključuje tudi davico, tetanus in oslovski kašelj), ter da je presodila, da gre za posledice komponente oslovskega kašlja. V izpodbijani odločbi pa tožnika nista dobila odgovora na pripombe v izjavi o strokovnem mnenju, ki jih ponavljata tudi v tožbi, o neobrazloženosti in kontradiktornosti teh razlogov komisije, in sicer da iz njih ni razvidno, kako je komisija (glede na A. A. - jine težave po predhodnih cepljenjih) ugotovila, katera komponenta v cepivu (torej morebiti katera od tistih, ki se nahajajo tudi v cepivu Td-pur) je vzrok za A. A. - jine težave po cepljenjih, ki jih je komisija sicer upoštevala. Poleg tega se tožnika v izjavi in tožbi zvezi z zatrjevanimi A. A. - jinimi težavami po izvedenih cepljenjih sklicujeta tudi na stranske učinke, zapisane v navodilih proizvajalcev ostalih cepiv, v zvezi s čimer v izpodbijani odločbi tudi nista dobila odgovora.

13. Tožnika odgovora na pripombe v izjavi, kar je sestavni del pravice do izjave iz 9. člena ZUP, nista dobila. Zgolj navedba, da k izjavi na strokovno mnenje ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov, namreč nikakor ne pomeni odgovora na navedbe tožnikov v izjavi. Upravni organ se tej obveznosti ne more izogniti niti s pavšalno navedbo, da se je komisija opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in da je svojo odločitev obrazložila, saj (kot rečeno) ne pove, kaj je pravno relevanten dejanski okvir obravnavane zadeve, niti ne pove, zakaj navedbe tožnikov, vključno s pripombami v izjavi na strokovno mnenje, ne bi bile pravno relevantne, niti nanje ne odgovori. Toženka v odgovoru na tožbo neutemeljeno navaja, da je upravni organ vezan na mnenje komisije, saj je bil, če sam ni zmogel odgovoriti na navedbe tožnikov v predlogu in izjavi, skladno s 196. členom ZUP dolžan od komisije zahtevati, da svoje mnenje ustrezno dopolni. Na tem mestu sodišče poudarja (kot je navedlo tudi že Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 326/2009), da ima komisija (ki jo sestavljajo zdravniki) enako pojasnilno dolžnost, kot otrokov zdravnik, kadar ta izvaja cepljenje, in da ta pojasnilna dolžnost komisijo zavezuje, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev (morebiti) laične narave.

14. Na drugačno presojo pa ne vplivajo niti toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, v katerem odgovarja na navedbe o kontraindikacijah za cepljenje s cepivom Priorix. Ker mora razloge o pravno odločilnem dejanskem stanju vsebovati izpodbijana odločba, teh razlogov ni mogoče dopolnjevati v odgovoru na tožbo. Poleg tega pa glede na pojasnjeno pomanjkljivost razlogov izpodbijane odločbe, sodišče niti ne more preizkusiti utemeljenosti toženkinega ugovora. Sodišče še dodaja, da je odgovor na tožbo namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Poleg tega bi bila z dopolnjevanjem razlogov, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, tožnikoma tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva.

15. Ker je po povedanem izpodbijana odločba obremenjena z bistvenima kršitvama pravil upravnega postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ ugotovljeni kršitvi pravil postopka odpraviti.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

17. Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato sta po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

1 Glede na upravnosodno prakso ima namreč mnenje komisije naravo izvedenskega mnenja, glej sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010.