Jedro

Vrhovno sodišče je že (večkrat) poudarilo, da določbe drugega odstavka 51. člena ZUS-1 v povezavi s prvim odstavkom istega člena zakona, ni mogoče razumeti kot podlage za dodatno širjenje izjem od obveznosti izvedbe glavne obravnave. Vsebina te določbe namreč zgolj pojasnjuje možnost, da se v primeru spora o dejanskem stanju na predlog strank za potrditev njihovih tožbenih navedb ali po uradni dolžnosti s strani sodišča (20. člen ZUS-1) na glavni obravnavi izvedejo tako dokazi, ki v dotedanjem postopku izdaje upravnega akta še niso bili izvedeni (ter je njihova izvedba dopustna, 52. člen ZUS-1), kot tudi dokazi, ki so že bili izvedeni v dotedanjem postopku pred organom tožene stranke. Izvedba dokazov pa je lahko potrebna tudi, da se odpravijo procesne napake, nastale v postopku izdaje upravnega akta (npr. tretji odstavek 59. člena in 62. člen ZUS-1).

Neutemeljena je revizijska navedba, da Upravno sodišče ni vpogledalo v vročilnico, ki naj bi potrjevala, da revidentu odločba z dne 20. 11. 2017 ni bila vročena (to je namreč storilo). Vendar pa Vrhovno sodišče pritrjuje navedbam revidenta, da je izvedba tega dokaza v okoliščinah obravnavanega primera terjala izvedbo glavne obravnave in da je Upravno sodišče svojo odločitev o neizvedbi glavne obravnave nepravilno oprlo na določbo drugega odstavka 51. člena ZUS-1. Ker je bilo dejansko stanje sporno, določba drugega odstavka 51. člena ZUS-1 pa ne določa podlage za širjenje izjem od obveznosti glavne obravnave, bi moralo Upravno sodišče v zadevi odločiti po opravljeni glavni obravnavi.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, II U 112/2018-17 z dne 22. 4. 2020, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sodbo zavrnilo tožbo zoper sklep Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4210-1669/2013-8 (09-142-05) z dne 12. 12. 2017 (v nadaljevanju sklep z dne 12. 12. 2017, I. točka izreka). Hkrati je odločilo o stroških postopka (II. točka izreka). S sklepom z dne 12. 12. 2017 je prvostopenjski davčni organ zavrnil tožnikov zahtevek za povračilo stroškov za pritožbo, ki jo je tožnik vložil zoper odločbo istega davčnega organa, št. DT 03-43812 z dne 23. 1. 2013 (v nadaljevanju odločba z dne 23. 1. 2013). Ministrstvo za finance je tožnikovo pritožbo zoper sklep z dne 12. 12. 2017 zavrnilo z odločbo št. DT-499-01-7/2018-2 z dne 22. 2. 2018. 2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe je Upravno sodišče pritrdilo odločitvi in razlogom toženke, na katere se je na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicevalo kot na razloge svoje sodbe, ne da bi jih posebej ponavljalo. Soglašalo je s stališčem prvostopenjskega davčnega organa, da je povrnitev stroškov (davčnega) postopka odvisna od končnega uspeha v tem postopku, in ne od uspeha v posamezni fazi. Ker je ugotovilo, da se je postopek odmere dohodnine tožniku končal z izdajo odločbe, št. DT 4210-1669/2013-7 z dne 20. 11. 2017 (v nadaljevanju odločba z dne 20. 11. 2017), s katero mu je bila dohodnina odmerjena v isti višini kot z odločbo z dne 23. 1. 2013, ki je bila odpravljena na podlagi tožnikove pritožbe, tožnik tudi po oceni Upravnega sodišča v postopku ni uspel. Zato na podlagi tretjega odstavka 79. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) ni upravičen do povračila stroškov za pritožbo. Upravno sodišče je zavrnilo tudi tožnikov ugovor, da mu odločba z dne 20. 11. 2017 ni bila vročena. Ugotovilo namreč je, da je bila vročena A. A. na naslov ... Ker je štelo, da tožnik ni prerekal navedbe toženke, da gre za "domači" naslov tožnikovega pooblaščenca, tožnikov pooblaščenec pa sprejema pisanja ni zavrnil, je zaključilo, da je bila vročitev odločbe opravljena v skladu z drugim odstavkom 85. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V zadevi je, ob sklicevanju na drugi odstavek 51. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) je zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča vložil predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 210/2020 z dne 2. 9. 2020 delno ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanja: "Ali je dopustno v upravnem sporu, v katerem se presoja zakonitost odločitve o stroških upravnega postopka in v katerem je sporno, ali je bila tožniku vročena odmerna odločba, ki predstavlja podlago za stroškovno odločitev, odločiti brez oprave glavne obravnave?"

4. Zoper navedeno pravnomočno sodbo revident na podlagi sklepa Vrhovnega sodišča o dopustitvi revizije vlaga revizijo iz razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo Upravnega sodišča razveljavi, odločitev o revizijskih stroških pa pridrži za končno odločitev.

5. Toženka je odgovorila na revizijo in predlagala, da jo Vrhovno sodišče zavrne.

**K I. točki izreka**

6. Revizija je utemeljena.

_O pravici do glavne obravnave_

7. Iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava)1 izhaja zahteva, da sodišče v upravnem sporu izvede glavno obravnavo, pri čemer njena izvedba ni namenjena le izvedbi dokazov, ampak je njen namen tudi v tem, da omogoči srečanje organa in stranke v procesno enakopravnem razmerju z namenom, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče. Vsako odstopanje od izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu tako po vsebini posega v človekovo pravico iz 22. člena Ustave, zato mora biti predmet izrecne ustavnoskladne zakonske ureditve in kot izjema tudi restriktivno interpretirano v sodni praksi.

8. Glavna obravnava je v zakonski ureditvi upravnega spora osrednje procesno dejanje, saj je z zakonom izrecno določeno, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1). Izjeme od obveznosti oprave glavne obravnave so določene v določbi 59. člena ZUS-1, ki jo je torej treba razlagati skladno z Ustavo in restriktivno. Po prvem odstavku navedene določbe lahko sodišče odloči brez glavne obravnave oziroma na seji, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. V drugi alineji drugega odstavka iste določbe pa je sodišču dano pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave tudi v primeru spornega dejanskega stanja med tožnikom in tožencem, če stranke navajajo le tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev, vendar pa je Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 22/2020 že pojasnilo, da je obravnavana določba v tem delu protiustavna, ker gre za nedopustno izjemo od glavne obravnave.2

9. Vrhovno sodišče je tudi že (večkrat) poudarilo, da določbe drugega odstavka 51. člena ZUS-1 v povezavi s prvim odstavkom istega člena zakona, ni mogoče razumeti kot podlage za dodatno širjenje izjem od obveznosti izvedbe glavne obravnave.3 Vsebina te določbe namreč zgolj pojasnjuje možnost, da se v primeru spora o dejanskem stanju na predlog strank za potrditev njihovih tožbenih navedb ali po uradni dolžnosti s strani sodišča (20. člen ZUS-1) na glavni obravnavi izvedejo tako dokazi, ki v dotedanjem postopku izdaje upravnega akta še niso bili izvedeni (ter je njihova izvedba dopustna, 52. člen ZUS-1), kot tudi dokazi, ki so že bili izvedeni v dotedanjem postopku pred organom tožene stranke.4 Izvedba dokazov pa je lahko potrebna tudi, da se odpravijo procesne napake, nastale v postopku izdaje upravnega akta (npr. tretji odstavek 59. člena in 62. člen ZUS-1).

_Presoja v konkretnem primeru_

10. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi pojasnilo, da je odločitev sprejelo na seji, ker ta temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa. Sklicevalo se je na drugi odstavek 51. člena ZUS-1. Navedlo je še, da je revident kot dokaz predlagal listine, ki so že v upravnem spisu, revidentov dokazni predlog za njegovo zaslišanje pa je zavrnilo kot nesubstanciran.

11. Revident navaja, da je Upravno sodišče nedopustno poseglo v njegovo pravico do izjave in sodnega varstva, in sicer ne le s tem, ko glede zatrjevanega dejstva, da mu odločba z dne 20. 11. 2017 ni bila vročena po pooblaščencu, ni izvedlo dokaza z njegovim zaslišanjem, ampak tudi s tem, ko ni vpogledalo v vročilnico, ki naj bi prav tako potrjevala, da mu ta odločba ni bila vročena. Poleg tega meni, da bi moralo Upravno sodišče, če je štelo, da je toženka trdila in dokazovala, da je revident odločbo z dne 20. 11. 2017, ki naj bi bila enaka kot odločba dne 23. 1. 2013, prejel po svojem pooblaščencu, opraviti glavno obravnavo. Trdi še, da določba 51. člena ZUS-1, na katero se je sklicevalo Upravno sodišče, ne more predstavljati pravne podlage za neopravo glavne obravnave.

12. V obravnavani zadevi je predmet presoje zakonitost in pravilnost sklepa, s katerim je prvostopenjski davčni organ zavrnil zahtevek za povrnitev stroškov pritožbenega (davčnega) postopka, ne pa zakonitost in pravilnost odločbe z dne 20. 11. 2017. Ker pa je zahtevek za povrnitev stroškov postopka akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari (o kateri pa je bilo v obravnavani zadevi odločeno z odločbo z dne 20. 11. 2017),5 je za odločitev v obravnavani zadevi bistveno, kakšna je bila vsebina te odločbe in ali je bil revident z njo seznanjen, ne pa, ali je bila revidentu ta odločba (pravilno) vročena (v smislu morebitne kršitve pravil o vročanju). Od vsebine navedene odločbe je namreč odvisna presoja, ali je revident v postopku uspel (in posledično, ali je upravičen do povrnitve stroškov za pritožbo). Če revident s to odločbo ni bil seznanjen, se (niti v postopku pred drugostopenjskim davčnim organom, niti v upravnem sporu) ni mogel izjaviti o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za presojo pravilnosti in zakonitosti sklepa, s katerim je bil njegov zahtevek za povračilo stroškov zavrnjen.

13. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je Upravno sodišče štelo, da je bilo med strankama sporno, kakšna je bila vsebina odločbe z dne 20. 11. 2017 in ali je bil revident z njo seznanjen.6 O vsebini navedene odločbe se je namreč Upravno sodišče prepričalo z vpogledom v upravni spis, pri čemer je ugotovilo, da je bila revidentu z odločbo z dne 20. 11. 2017 odmerjena dohodnina v enaki višini, kot mu je bila odmerjena z odločbo z dne 23. 1. 2013 (12. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Glede spornega dejstva, ali je bil revident z odločbo seznanjen, pa je izvedlo dokaz z vpogledom v vročilnico in ugotovilo, da je bila odločba z dne 20. 11. 2017 vročena A. A. na naslov ..., pri čemer je štelo da revident ni prerekal, da gre za domači naslov njegovega pooblaščenca (13. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

14. Glede na navedeno se kot neutemeljena izkaže revizijska navedba, da Upravno sodišče ni vpogledalo v vročilnico, ki naj bi potrjevala, da revidentu odločba z dne 20. 11. 2017 ni bila vročena (to je namreč storilo). Vendar pa Vrhovno sodišče pritrjuje nadaljnjim navedbam revidenta, da je izvedba tega dokaza v okoliščinah obravnavanega primera terjala izvedbo glavne obravnave in da je Upravno sodišče svojo odločitev o neizvedbi glavne obravnave nepravilno oprlo na določbo drugega odstavka 51. člena ZUS-1. Ker je bilo dejansko stanje sporno, določba drugega odstavka 51. člena ZUS-1 pa, kot že obrazloženo, ne določa podlage za širjenje izjem od obveznosti glavne obravnave, bi moralo Upravno sodišče v zadevi odločiti po opravljeni glavni obravnavi.

15. Ker je torej Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z ZUS-1, ne da bi bila za to podana izjema iz prve ali tretje alineje drugega odstavka 59. člena (o nedopustnosti uporabe možnosti iz druge alineje se je Vrhovno sodišče izreklo v sklepu X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020), je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu iz četrtega odstavka 75. člena ZUS-1, ki pomeni tudi kršitev revidentove pravice do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V novem postopku bo Upravno sodišče moralo izvesti glavno obravnavo in na njej razjasniti vprašanje spornega dejanskega stanja ter odločiti o tem, katere dokaze (med katere sodi tudi vpogled v listine upravnega spisa) je treba izvesti. Če bo presodilo, da revidentu v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo izpodbijane odločitve, bo lahko na glavni obravnavi (ki je v takih primerih obvezna po tretjem odstavku 59. člena ZUS-1) to kršitev tudi odpravilo.

**K II. točki izreka**

16. Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

**Glasovanje**

17. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Vsebino te ustavne pravice je Ustavno sodišče nadalje razvilo v odločbi št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020, v kateri je poudarilo, da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave, in nadgradilo svoje dotedanje stališče, po katerem je glavna obravnava (le) sredstvo za izvedbo dokazov. 2 Glej VSRS sklep X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020. 3 Prim. VSRS sklep X Ips 256/2017 z dne 6. 11. 2019 (14. točka obrazložitve), VSRS sklep X Ips 270/2017 z dne 13. 2. 2020 (17. točka obrazložitve) in VSRS sklep X Ips 342/2017 z dne 1. 7. 2020 (16. obrazložitve). 4 Slednje bo nastopilo npr. tedaj, če mora sodišča določen dokaz presoditi neposredno, ker na to, da ga je treba presoditi drugače, kot ga je presodil organ, ki je izdal izpodbijani upravni akt, kažejo druga dejstva ali dokazi (npr. če iz njih izhaja, da bi bilo treba ponovno opraviti ogled, zaslišati pričo ali izvedenca). Kot dokaz se lahko na glavni obravnavi izvedejo tudi listine, ki se nahajajo v upravnem spisu. 5 Drugi odstavek 80. člena ZDavP-2 določa, da se v izreku odmerne odločbe odloči tudi o stroških postopka, česar pa prvostopenjski davčni organ v obravnavani zadevi ni storil, ampak je odločil, da bo o stroških odločeno s posebnim sklepom (o teh je nato odločil z izpodbijanim sklepom). 6 Iz obrazložitve izpodbijane sodbe namreč izhaja tudi, da je revident trdil, da se ne more celovito izjasniti o glavnem argumentu zavrnitve njegove stroškovne zahteve (opomba Vrhovnega sodišča: torej o tem, da v postopku ni uspel), saj mu odločba z dne 20. 11. 2017 ni bila vročena.