Jedro

Tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za tožbo v tem upravnem sporu, ker je samovoljno zapustil azilni dom v Ljubljani in se ni vrnil niti ni sporočil, kje se nahaja.

Zapustitev države ne pomeni avtomatično izgubo pravnega interesa za nadaljevanje upravnega spora, saj je izguba pravnega interesa za tožbo odvisna od konkretnih okoliščin in razlogov za zapustitev države in s tem v zvezi od presoje sorazmernosti posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva.

Izrek

Tožba se zavrže.

Obrazložitev

1. Sodišče je dne 23. 11. 2022 prejelo tožbo zoper odločbo tožene stranke, s katero je bila prošnja tožnika za mednarodno zaščito zavrnjena kot očitno neutemeljena. Poleg tega je tožena stranka v odločbi tožniku določila rok za prostovoljni odhod iz Slovenije in posledice, če ne bo v roku prostovoljno zapustil Slovenije.

2. Sodišče je odgovor na tožbo prejelo dne 24. 11. 2022. V tem odgovoru je tožena stranka med drugim navedla, da je tožnik dne 18. 11. 2022 ob 15.10 uri samovoljno zapustil azilni dom v Ljubljani in se ni vrnil niti ni sporočil, kje se nahaja. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže, ker tožnik nima več pravnega interesa.

3. Sodišče je informacijo tožene stranke iz odgovora na tožbo posredovalo pooblaščencu tožnika dne 24. 11. 2022 po elektronski pošti in mu dalo rok 3 dni za morebiten odgovor. Sodišče do 28. 11. 2022 ni prejelo odgovora pooblaščenca tožnika.

4. Tožba se zavrže. 5. Sodišče ugotavlja, da tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za tožbo v tem upravnem sporu na podlagi dosedanje sodne prakse, ki jo sodišče povzema v nadaljevanju.

6. V dosedanji sodni praksi je v nekaterih odločbah (na primer I U 1519/2015 z dne 18. 11. 2015 in I U 1622/2015 z dne 16. 12. 2015, I U 1115/2016-10, 3. 8. 2016, I U 943/2016 z dne 19. 10. 2016), Upravno sodišče utemeljitev zavrženja tožbe v takih primerih izpeljalo ob upoštevanju prava EU, predvsem iz Procesne direktive 2013/32/EU,1 ki je uvedla na področju mednarodne zaščite harmonizacijo procesnih pravil na podlagi skupnih standardov in ne več harmonizacije zgolj na ravni minimalnih standardov.

7. Določilo 78. člena Prečiščene različice Pogodbe o delovanju EU2 določa, da Unija oblikuje „_skupno politiko o azilu_“, ki mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo z dne 28. julija 1951 in Protokolom z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev (v nadaljevanju: Ženevska konvencija) ter drugimi ustreznimi pogodbami. Ženevska konvencija ne ureja situacije in pravnih posledic, ko prosilec za mednarodno zaščito med postopkom, bodisi med upravnim ali sodnim postopkom, samovoljno zapusti državo in se vanjo ne vrne.

8. Sekundarno pravo EU pa to vprašanje izrecno ureja v določilu, ki ima naslov „_postopek v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje_“.3 Določilo 1. odstavka 28. člena Procesne direktive 2013/32/EU pravi, „_kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec za azil implicitno umaknil svojo prošnjo za azil ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive 2011/95/EU šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje._“

9. Izraz „_prekiniti_“ v slovenski različici Procesne direktive II, če bi se ga razumelo v smislu prekinitve postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ni ustrezen, ker je v angleški različici uporabljen izraz „_to discontinue_“, v francoski različici „_de clore l'examen_“ in v italijanski različici „_di sospendere l'esame_“, kar v vseh treh primerih nedvomno pomeni ustaviti obravnavo prošnje (ne pa prekiniti postopek v smislu ZUP). Enako velja za pojem prekinitve v prvem pododstavku člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU in v zadnjem stavku zadnjega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU, kjer pa je edino v francoski različici uporabljen pojem „_interrompu_“ (prekinjen).

10. Vendar pa iz določila prvega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU nedvomno izhaja, da gre za posebno obliko ustavitve oziroma prekinitve postopka, za katero velja, da „_države članice zagotovijo, da je prosilec, ki se ponovno javi pristojnemu organu po izdaji sklepa o prekinitvi postopka iz odstavka 1 tega člena, upravičen zahtevati ponovno uvedbo njegovega postopka ali podati novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz členov 40 in 41_.“ Slednji določili urejata primer naknadne prošnje.

11. Kot posledico domnevnega umika ali odstopa od prošnje je torej evropski zakonodajalec predvidel specifično vrsto prekinitve postopka ali celo kar vsebinsko odločitev zgolj na podlagi domnevnega umika ali odstopa, da prosilec po vsebini ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, ne glede na to, kaj je navajal v prošnji. Evropski zakonodajalec v takem primeru niti ne dovoljuje sodne odločitve, ki bi tožbi ugodila.

12. Slovenski zakonodajalec je v ZMZ-1 sledil tej razlagi sekundarnega prava EU, saj je v določilu 6. odstavka 49. člena ZMZ-1 določil, da organ s sklepom postopek ustavi (ne pa prekine), če se prošnja šteje za umaknjeno. V razmerah, ko je veljal še ZMZ, je Upravno sodišče stalo na stališču, da slovenski zakonodajalec ni uredil možnosti ponovnega odprtja zadeve, če se prosilec ponovno javi pristojnemu organu, kar ni v skladu z neposredno uporabljivo določbo člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU. Upravno sodišče je v zvezi s tem v preteklosti navedlo, da mora stranka imeti na voljo obe možnosti: ponovno odprtje zadeve ali pa podati novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz 40. in 41. člena Procesne direktive 2013/32/EU, razen če ne gre za primer iz drugega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive 2013/32/EU. Ker je evropski zakonodajalec to izrecno in brezpogojno določil v členu 46(1)(b) in (c) Procesne direktive 2013/32/EU, ima prosilec v primeru vrnitve v Slovenijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper „_zavrnitev ponovne uvedbe postopka obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi v skladu s členoma 27 in 28_“ in tudi zoper odločbo o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2) Procesne direktive 2013/32/EU (naknadna prošnja). V obeh primerih stranko ščiti tudi načelo nevračanja (tretji pododstavek člena 28(2) člena Procesne direktive 2013/32/EU).

13. Kasneje je slovenski zakonodajalec omenjeno pomanjkljivost ZMZ odpravil z določbo 3. odstavka 50. člena ZMZ-1, po kateri oseba, za katero se šteje, da je prošnjo umaknila,4 lahko novo prošnjo za mednarodno zaščito vloži v 9 mesecih po izdaji sklepa o ustavitvi postopka. Vsaka naslednja prošnja in prošnja, podana po poteku devetmesečnega roka, se obravnava v skladu z določbami tega zakona, ki ureja ponovno prošnjo.

14. V drugem pododstavku člena 28(1) Procesne direktive 2013/32/EU so navedeni primeri, ko države lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za azil, ali je od nje odstopil. Med temi primeri oziroma okoliščinami je tudi okoliščina (člen 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU), da je „_prosilec pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil zadržan, ne da bi v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati._“ Primeri okoliščin iz člena 28(1)(a) Procesne direktive 2013/32/EU kažejo, da je evropski zakonodajalec zelo široko uredil možnosti, ko država lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo ali je od nje odstopil. Zato dejstvo, da stranka med postopkom zapusti državo, še bistveno bolj kaže na domnevo o umiku oziroma odstopu, kot pa opustitev sporočila določenih bistvenih informacij za prošnjo ali neudeležba na osebnem razgovoru.

15. Evropski zakonodajalec je torej samovoljno zapustitev določenega kraja ali pa neizpolnjevanje obveznosti javljanja predvidel kot domnevni umik oziroma odstop od prošnje ne glede na to, ali se je prosilec v državo kasneje vrnil, oziroma ne glede na to, ali se prosilec v času odločanja še nahaja v državi članici.

16. Okoliščina, da je tožnik brez pojasnitve zapustil izpostavo azilnega doma in se ni vrnil, je v obravnavani zadevi nesporno izkazana. Brez da bi se Upravno sodišče v tem primeru opredeljevalo do načelne (ne)sprejemljivosti uporabe koncepta svobodne izbire prosilca za mednarodno zaščito ali begunca v kontekstu varstva človekovih pravic, ki se uveljavlja na različnih področjih mednarodnega prava beguncev,5 Upravno sodišče ne more mimo dejstva, da je pravni koncept svobodne izbire vsebovan tudi v določilu člena 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU, ki postavlja pogoj /.../“_razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati_.“ To pa je element, ki ni relevanten samo z vidika načela sorazmernosti posega v tožnikovo pravico do učinkovitega sodnega varstva v tem primeru in z vidika sorazmernosti v ožjem pomeni besede v smislu vprašanja, ali je omejitev pravice potrebna in če dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če je potrebna zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih (drugi del člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU), ampak tudi z vidika predpisanosti posega v tožnikovo pravico do učinkovitega sodnega varstva v zakonu (prvi del člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU). Ravno preko omenjenega dela določila člena 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU v povezavi z 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-16 je namreč ob upoštevanju okoliščin konkretnega primera po mnenju Upravnega sodišča poseg v omenjeno pravico dovolj določno in predvidljivo predpisan z zakonom v smislu člena 46(11) Procesne direktive 2013/32/EU7 v zvezi s členom 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU.8

17. Z vidika tožnikovega svobodnega ravnanja, ki je prispevalo k odločitvi o zavrženju tožbe, pa so relevantne konkretne okoliščine, da je tožnik imel pooblaščenca v tem upravnem sporu od dne 18. 11. 2022 naprej, pred tem pa je imel pooblaščenko tudi v sodnem postopku v zvezi z odvzemom prostosti.

18. Če je zgoraj navedena ureditev po pravu EU izrecno predpisana za postopek odločanja pred pristojnim organom na prvi stopnji, sodišče ne vidi pravne podlage, da bi glede na konkretne okoliščine primera za sodni postopek zakonodajalec Republike Slovenije poleg 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z členom 28(1)(b) Procesne direktive 2013/32/EU za primer okoliščin, kot je obravnavani, moral bolj specifično opredeliti pogoje za zavrženje tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Iz določb Procesne direktive 2013/32/EU celo izhaja, da po pravu EU sodišče v predmetnih okoliščinah niti ne bi moglo izdati sodbe, s katero bi tožbi ugodilo.

19. Tudi zgolj v dejanskem smislu sodišče sodne presoje po vsebini niti ne more opraviti, ker tožnika ni več in ga sodišče oziroma upravni organ v morebitnem ponovnem postopku niti ne more zaslišati.

20. Nova določba 4. odstavka 50. člena ZMZ-1 (ZMZ te določbe ni imel) ne more vplivati na zgornjo razlago glede neobstoja pravnega interesa tožnika, da sodišče odloča po vsebini o tej tožbi, kajti okoliščina morebitne vrnitve tožnika v Slovenijo je povsem negotova oziroma hipotetična. Pri razlagi in uporabi obravnavanih določb je namreč v zvezi z določbo člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU treba upoštevati tudi legitimen interes učinkovitega vodenja postopka oziroma pravice drugih prosilcev za azil, ki še čakajo na vsebinsko odločitev sodišča in niso samovoljno zapustili Slovenije. Po stališču Ustavnega sodišča namreč „_osebe, ki iz svoje države pobegnejo zaradi strahu pred preganjanjem, ne smejo nesorazmerno dolgo čakati, da se v azilnem postopku odloči o njihovi usodi. Zato je hiter potek postopka na prvi stopnji, v sodnih postopkih in tudi v postopku z ustavno pritožbo v interesu prosilca za mednarodno zaščito._“9

21. To pomeni, da Upravno sodišče v tej zadevi ne šteje, da zapustitev države avtomatično pomeni izgubo pravnega interesa za nadaljevanje upravnega spora, saj je izguba pravnega interesa za tožbo odvisna od konkretnih okoliščin in razlogov za zapustitev države in s tem v zvezi od presoje sorazmernosti posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva.

22. Sodišče je zato v konkretnem primeru ob upoštevanju upravičenosti oziroma dopustnosti (sorazmernosti) posega v pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člen 46(3) in (11) Procesne direktive 2013/32/EU v zvezi z prvim in drugim odstavkom 47. člena in člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah EU zaradi pomanjkanja pravnega interesa tožbo tožnika zavrglo (6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1), ker upravni akt, ki se izpodbija, zaradi svobodne izbire tožnika, da zapusti Slovenijo in se vanjo ne vrne, očitno ne posega več v pravico ali neposredno na zakon oprto korist tožnika. Ob tem je Upravno sodišče upoštevalo, da ima glede interpretacije z vidika prava EU določeno avtonomijo, pod pogojem, da interpretacija temelji na metodah razlage prava EU, ker ne gre za sodišče na zadnji stopnji sojenja (drugi pododstavek člena 267(2) PDEU).10 1 Gre za direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), Uradni list EU, L 180/60, 29. 6. 2013, v nadaljevanju Procesna direktiva 2013/32/EU. 2 PDEU, Uradni list EU C 38, 30. 3. 2010. 3 Določilo 28. člena Procesne direktive 2013/32/EU. 4 Po določbi druge alineje 2. odstavka 50. člena ZMZ-1 se prošnja šteje za umaknjeno, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom in se v treh dneh ni vrnil v azilni dom. 5 Glej na primer sodbe Sodišča EU: FMS in ostali, C-924/19 PPU and C-925/19 PPU, odst. 228-231; Jawo, C-163/17, 19. 3. 2019, odst. 92; Ibrahim, C-297/17, odst. 90, 93 in sodbe ESČP v zadevah: Ilias and Ahmed [GC], odst. 217, 221, 223-224, 229, 235, 237; Z.A. and others v. Russia [GC], odst. 138, 154; R.R. and others v. Hungary, 75, 79-83, 90; N.D. N.T v. Spain [GC], odst. 200-201, 231. 6 Po tem določilu sodišče tožbo zavrže, če upravni akt očitno ne posega več v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto korist. 7 Po tem določilu države članice lahko v nacionalni zakonodaji določijo tudi pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo iz odstavka 1 ali od njega odstopil, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati. 8 Po tem določilu kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. 9 Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-360/09 z dne 3. 12. 2009, odst. 6. 10 O tem določilu, kadar se takšno vprašanje postavi kateremu koli sodišču države članice in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, „lahko“ to vprašanje predloži v odločanje Sodišču EU.