11. 7. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Zorana Milanoviča, Dob, na seji 11. julija 2023

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 57. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 58/11, 47/12, 19/15, 36/19, 139/20 in 54/21) in prvega odstavka 75. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik (okrožni državni tožilec svetnik, vodja zunanjega oddelka okrožnega državnega tožilstva) izpodbija ureditev, s katero je določeno najdaljše dopustno trajanje letnega dopusta državnih tožilcev (prvi odstavek 57. člena Zakona o državnem tožilstvu – v nadaljevanju ZDT-1), ter ureditev o trajanju dopusta ustavnih sodnikov (prvi odstavek 75. člena Zakona o Ustavnem sodišču – v nadaljevanju ZUstS). Zlasti prvemu odstavku 57. člena ZDT-1 očita neskladje s pravico do nediskriminacijske obravnave iz prvega odstavka 14. člena Ustave, v eni od kasnejših vlog pa tudi neskladje z 19. členom Ustave.

2.Pobudnik navaja, da je zaradi osebnih okoliščin, ki dajejo pravico do rednega letnega dopusta, daljšega od 40 dni, in sicer dopusta za opravljanje vodstvenih del, za delovno dobo, za uspešnost, zaradi napredovanja na položaj svetnika in zaradi starosti nad 50 let, v manj ugodnem položaju. Meni tudi, da so državni tožilci obravnavani manj ugodno kot tisti, za katere omejitev dopusta ne velja (javni uslužbenci, delavci v delovnem razmerju, z državnimi tožilci primerljivi državni odvetniki) oziroma kot tisti, katerih ureditev se da razlagati neomejujoče (ustavni sodniki). Pobudnik navaja, da za izpodbijano omejitev ni najti razlogov. Obstajala naj bi vrsta rešitev za nemoteno delovanje tožilstva in Ustavnega sodišča, kljub koriščenju dopusta državnih tožilcev in ustavnih sodnikov nad 40 dni (npr. povečanje števila državnih tožilcev, delo vrhovnih državnih tožilcev v postopkih pred nižjimi sodišči, razširitev možnosti alternativnega reševanja sporov, nadomeščanje). Poleg tega naj bi dopust v takšnem obsegu pripadal le manjšemu številu – praviloma starejših – funkcionarjev.

3.Pobudnik zatrjuje, da prvi odstavek 57. člena ZDT-1 učinkuje neposredno, po samem zakonu, kot neke vrste sankcija vnaprej za vsako leto posebej. Navaja, da se učinek te določbe razteza zlasti na državne tožilce, ki so do več kot 40 dni rednega letnega dopusta upravičeni zaradi osebnih okoliščin (starost nad 50 let in prizadevnost pri delu). Pobudnik meni, da je do vložitve pobude upravičen že sedaj in ne šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper odločbo o letnem dopustu za leto 2023, ker je mogoče letni dopust koristiti le določeno obdobje. Navaja, da sodišče v sporu zoper odločitev delodajalca o odmeri dopusta ne bi moglo samo rešiti vprašanja ustavnosti ZDT-1. Dodaja, da brez odločanja o vprašanju ustavnosti predpisa redno sodišče o spornem vprašanju ne bi moglo pravnomočno odločiti v roku, ki ga ima pobudnik na voljo za izrabo dopusta za posamezno leto. Zato naj tudi ustavna pritožba predvidoma ne bi mogla doseči učinkovite odprave ustavno sporne omejitve. Pobudnik opozarja tudi na to, da je kot državni tožilec oseba na položaju, ki se ni dolžna izpostaviti pravnemu tveganju in neugodnim pravnim posledicam neupoštevanja omejitev dopusta. Meni, da lahko zato od Ustavnega sodišča utemeljeno pričakuje, da bo o zadevi vsebinsko odločilo brez nepotrebnega odlašanja. Pobudnik izpostavlja tudi, da je Ustavno sodišče že večkrat zavzelo stališče, da je pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti zakona izkazan, čeprav je pobudnik ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični akt, ki temelji na sporni zakonski določbi, če bi se pobudnik sicer izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju in izzval sodni spor. Sklicuje se na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.

4.Pobudnik meni, da izkazuje tudi pravni interes za izpodbijanje 75. člena ZUstS, če se ta določba razlaga tako, da ustavni sodnik nima pravice do letnega dopusta več kot 40 dni. Opozarja na primerljivost funkcij ustavnega sodnika in državnega tožilca in iz tega izhajajočo potrebo po enaki ureditvi najdaljšega dopustnega trajanja dopusta teh dveh funkcij. Enako meni glede drugih z državnimi tožilci primerljivih, predvsem pravosodnih funkcionarjev. Dodaja, da lahko Ustavno sodišče to problematiko reši tudi na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 59. člena ZUstS.

5.Pobudnik je med postopkom pred Ustavnim sodiščem predlagal tudi, naj Ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje izpodbijanih zakonskih določb.

B.

6.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

7.Pravni interes za izpodbijanje prvega odstavka 57. člena ZDT-1, ki ureja trajanje dopusta državnih tožilcev, utemeljuje pobudnik s sklicevanjem na to, da gre za določbo z neposrednim učinkom. Ta trditev pobudnika ne drži. Kot navaja sam pobudnik, mu je bil dopust odmerjen z odločbo, zoper katero je imel možnost pritožbe, v primeru nezadovoljstva s takšno odločitvijo pa bi lahko (v za to določenem roku) to odločitev izpodbijal tudi v sodnem sporu. V takšnih primerih Ustavno sodišče šteje, da se lahko pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. Ugovore v zvezi s protiustavnostjo zakona, na katerem temelji posamični akt, lahko namreč pobudnik v takšnem primeru najprej naslovi na sodišča, ki so pri odločanju vezana na Ustavo in zakon (125. člen Ustave) in ki morajo skladno z 22. členom Ustave takšne njegove ugovore bodisi argumentirano zavrniti bodisi, če se z njimi strinjajo, po 156. členu Ustave prekiniti postopek ter začeti postopek za oceno njegove ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.[1] Upoštevaje ustavni položaj sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima namreč Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Redna sodišča so se prva poklicana opredeliti do ugovorov strank v zvezi s protiustavnostjo zakonov, na podlagi katerih morajo odločiti v sporu, šele nato pa je na vrsti Ustavno sodišče. Glede na to je neupošteven očitek pobudnika, da sodišče v njegovem primeru ne more samo odločiti o ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve.

8.V zvezi s tem je neutemeljeno tudi sklicevanje pobudnika na to, da Ustavno sodišče večkrat šteje, da je pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona izkazan, čeprav je pobudnik ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični akt, ki temelji na sporni zakonski določbi. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča sicer res izhaja, da je pravni interes za vložitev pobude izkazan, četudi pobudnik pobude ne vloži skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični pravni akt, ki se opira na zanj ustavno sporne določbe splošnega akta, če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi, oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Vendar pa v obravnavani zadevi ne gre za takšen primer. Kot že pojasnjeno, je imel pobudnik zoper odločitev o dopustu na voljo pravna sredstva, v primeru neuspeha z njimi pa bi lahko odločitev sodišč izpodbijal v postopku z ustavno pritožbo, hkrati s katero bi lahko vložil tudi pobudo. Glede na to je neutemeljeno tudi sklicevanje pobudnika na to, da bi mu moralo Ustavno sodišče neposredni pravni interes za izpodbijanje prvega odstavka 57. člena ZDT-1 priznati tudi zato, ker se kot oseba na položaju ni dolžan izpostaviti pravnemu tveganju in neugodnim pravnim posledicam neupoštevanja omejitev dopusta.

9.Pobudnik tudi ne more uspeti s sklicevanjem na to, da takojšnje vsebinsko odločanje Ustavnega sodišča narekuje tudi to, da je mogoče letni dopust koristiti le določeno obdobje, oziroma na to, da sodišče v zadevi brez odločanja o vprašanju ustavnosti predpisa ne bo moglo pravnomočno odločiti v roku, ki ga ima pobudnik na voljo za izrabo dopusta za posamezno leto. Ta možnost sicer obstaja, in sicer tudi v primeru, da bi se Ustavno sodišče takoj lotilo vsebinskega odločanja o zadevi. Vendar pa, ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali je dejansko koriščenje morebiti protiustavno odvzetega dopusta sploh edina ustavno sprejemljiva možnost odprave protiustavnega stanja, Ustavno sodišče pobudniku pojasnjuje, da lahko v primeru ugotovitve protiustavnosti izpodbijane ureditve po izteku roka za koriščenje dopusta to možnost določi z načinom izvršitve svoje odločbe po drugem odstavku 40. člena ZUstS. Zato tudi s temi razlogi pobudnik ne more utemeljiti odstopa od zahteve po subsidiarni vlogi Ustavnega sodišča.

10.Glede na navedeno pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje prvega odstavka 57. člena ZDT-1.

11.Pobudnik tudi ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje prvega odstavka 75. člena ZUstS. Gre za določbo, ki ureja dopust ustavnih sodnikov in se na pobudnika sploh ne nanaša. Kot je mogoče razumeti pobudo, pobudnik to določbo izpodbija le, če se razlaga tako, da ustavni sodnik nima pravice do letnega dopusta več kot 40 dni v posameznem letu. Meni namreč, da bi to vplivalo tudi na njegov pravni položaj, ker naj bi zaradi domnevno primerljivega položaja ustavnih sodnikov in državnih tožilcev morala biti ureditev najdaljšega dopustnega trajanja dopusta za oboje enaka. Ne da bi se spuščalo v vprašanje, ali sta navedena položaja res primerljiva, in tudi ne v vprašanje, kaj dejansko pomeni prvi odstavek 75. člena ZUstS, Ustavno sodišče pobudniku pojasnjuje, da bi bil, četudi bi njegove trditve o primerljivosti položajev držale in bi 75. člen ZUstS res pomenil omejitev letnega dopusta ustavnih sodnikov, zatrjevani vpliv izpodbijane določbe na položaj pobudnika zgolj zelo posreden. To pa za izkaz pravnega interesa ne zadostuje.

12.Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in na podlagi prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

[2]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve.

[3]Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.