Jedro

Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je presoja sodišča prve stopnje, da gre glede na vsebino sprememb izpodbijanega Odloka in ob upoštevanju stališč Ustavnega sodišča Republike Slovenije pri spornih spremembah Odloka za spremembo šolskega okoliša in posledično za splošne določbe, kar daje izpodbijanemu odloku kot predpisu naravo splošnega akta, ki ga na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, pravilna.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje s I. točko izreka na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju tožniki), da se odpravi oziroma da se ugotovi nezakonitost Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole Janka Modra, Dol pri Ljubljani (Uradni listu RS, št. 24/16 z dne 1. 4. 2016, v nadaljevanju Odlok). Z II. točko izreka je zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe in odločilo o stroških postopka (III. točka izreka). Z navedenim Odlokom je v 2. členu določeno, da se v prvem odstavku 7. člena tretja alineja spremeni tako, da se glasi: "Podružnična šola Senožeti, ki deluje na lokaciji Senožeti 53, Dol pri Ljubljani in izvaja pouk v enem oddelku, praviloma kot kombinacijo 1. in 2. razreda osnovne šole", v 3. členu med drugim, da se v drugem odstavku 7. člena doda sedma alineja, ki se glasi: "- enem oddelku na lokaciji Senožeti, na naslovu Senožeti 53, Dol pri Ljubljani", in v 4. členu, da določba 2. člena stopi v veljavo z dnem 31. 8. 2016, določba 3. člena stopi v veljavo z dnem 1. 9. 2016 in da se "učence, ki bi obiskovali Podružnično šolo Senožeti in niso vključeni v oddelek iz 2. člena, razporedi v oddelke ustreznih razredov na matični šoli Janka Modra ali podružnični šoli Dolsko, v skladu z željami staršev in prostorskimi ter kadrovskimi zmogljivostmi posamezne šole; o razporeditvi odloči ravnatelj".

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je tožbo zavrglo, ker tožniki v tem upravnem sporu izpodbijajo akt, ki ne more biti predmet presoje v upravnem sporu, saj gre v izpodbijanem delu Odloka za splošne določbe in torej za splošni in ne posamični akt. Poleg tega pa je za izpodbijanje določenega posamičnega akta treba, da oseba, ki tak akt izpodbija, izkaže, da ji je z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu. Takega pravnega interesa pa tožniki niso izkazali. Ker vložena tožba ni sposobna za meritorno obravnavo in jo je sodišče zavrglo, je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

3. Pritožniki v pritožbi zoper izpodbijani sklep predlagajo, da se razveljavi v celoti in zadeva vrne sodišču prve stopnje v ponoven postopek ter toženi stranki naloži plačilo pritožbenih stroškov. Primarno menijo, tako kot v tožbi in v pripravljalni vlogi, da izpodbijani Odlok vsebuje splošne določbe, kljub temu pa so iz previdnosti vložili tožbo v upravnem sporu, saj je mogoča argumentacija, da ta zgolj spreminja organizacijo javnega zavoda Osnovne šole Janka Modra. Pravna stališča sodišč v zvezi z vprašanji, ki so pomembna za predmetno zadevo, so namreč različna, ali pa jih sploh ni. Sodišče prve stopnje je presodilo, da izpodbijani Odlok spreminja šolski okoliš, pri tem pa ni upoštevalo, da podružnica nima svojega šolskega okoliša in da je šolski okoliš matične šole Osnovna šola Janka Modra povsem nespremenjen in še naprej ostaja območje Občine Dol pri Ljubljani. Zaradi tega je tak poenostavljen zaključek v izpodbijanem sklepu protispisen, neprepričljiv in materialnopravno napačen. Sklicujejo se na 8. člen Uredbe o merilih za oblikovanje javne mreže osnovnih šol, javne mreže osnovnih šol in zavodov za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami ter javne mreže glasbenih šol (v nadaljevanju Uredba), ki pomeni izvedbo Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), zlasti 1., 42., 44. in 45. člena. Pri presoji vprašanja, ali imajo tožniki pravni interes, pa poudarjajo, da pravnega interesa sploh niso utemeljevali na 57. členu Ustave Republike Slovenije, temveč na navedenih določbah ZOFVI in izvedbenem 8. členu Uredbe, po katerem imajo starši z območja podružnice šole pravico, da svoje otroke vpišejo v to podružnico. Izpodbijani akt že sam neposredno v to pravico tožnikov posega, saj onemogoča izvajanje te pravice, ker višji razredi podružnične šole (3. do 5. razred) na njegovi podlagi ne bodo več organizirani.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V upravnem sporu odloča sodišče (med drugim) tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1).

7. V obravnavani zadevi tožniki izpodbijajo Odlok v delu, s katerim se za Podružnično šolo Senožeti določa izvajanje pouka v enem oddelku, praviloma kot kombinacijo 1. in 2. razreda osnovne šole, ter posledično (pre)razporeditev otrok, ki bi obiskovali Podružnično šolo Senožeti in niso vključeni v navedeni oddelek, v oddelke ustreznih razredov na matični šoli Janka Modra ali podružnični šoli Dolsko, v skladu z željami staršev in prostorskimi ter kadrovskimi zmogljivostmi posamezne šole.

8. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je občinski svet tožene stranke z izpodbijano spremembo odloka s tem, ko je določil v Podružnici Senožeti izvajanje pouka v enem oddelku (kombinaciji 1. in 2. razreda) in posledično (pre)razporeditev otrok, ki bi obiskovali to podružnično šolo, vendar ne v navedenem oddelku, v matično šolo ter Podružnično šolo Dolsko, spremenil območje šolskega okoliša. Določbe o šolskem okolišu pa so po svoji vsebini splošne norme in ne posamične norme. To svojo odločitev je oprlo s sklicevanjem na več odločb Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) in se konkretno sklicevalo na 6. točko odločbe U-I-84/99 z dne 6. 7. 2000, kjer je Ustavno sodišče med drugim navedlo: "Glede na citirano ureditev v ZOFVI ima določitev šolskega okoliša za posledico nastanek pravice in dolžnosti staršev, ki prebivajo na območju določenega šolskega okoliša, da svoje otroke vpišejo v osnovno šolo, ki ima sedež na območju šolskega okoliša. Gre za določbo, ki se nanaša na nedoločen krog oseb (starše z otroki in bodoče starše), torej na obstoječe in na bodoče, še ne nastale položaje. Pomeni tudi izvedbo višje pravne norme, vsebovane v ZOFVI in Uredbi. Zato je treba ugotoviti, da imajo določbe o šolskih okoliših naravo splošnih določb in da o vprašanjih, ki so vsebina teh določb, lahko občani odločajo na referendumu. Ker gre za splošne določbe, je na podlagi četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave za oceno ustavnosti in zakonitosti navedenih določb pristojno Ustavno sodišče."

9. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je navedena presoja sodišča prve stopnje, da gre glede na vsebino sprememb izpodbijanega Odloka in ob upoštevanju stališč Ustavnega sodišča Republike Slovenije pri spornih spremembah Odloka za spremembo šolskega okoliša in posledično za splošne določbe, kar daje izpodbijanemu odloku kot predpisu naravo splošnega akta, ki ga na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, pravilna.

10. Navedeni presoji ne nasprotujejo niti pritožniki, saj v vseh svojih vlogah poudarjajo, da gre tudi po njihovem mnenju za splošni akt in da tožbo oziroma pritožbo vlagajo predvsem preventivno, saj je mogoča argumentacija, da izpodbijani odlok zgolj spreminja organizacijo javnega zavoda Osnovne šole Janka Modra. Sodišču prve stopnje očitajo, da je sicer sprejelo eno izmed razumno mogočih končnih pravnih stališč, pri tem pa se ni opredelilo do pomembnih materialnopravnih vidikov, in sicer ali se (glede na to, da se upoštevaje 45. člen ZOFVI v šoli organizirajo podružnice šol, ki niso samostojne šole, temveč del druge šole in se posebej za njih ne sprejemajo ustanovitveni akti, temveč se uredijo v ustanovitvenih aktih matičnih šol, h katerim podružnice sodijo) šolski okoliš oblikuje zgolj za samostojne in matične šole ali tudi za podružnice, prav tako pa ni pojasnilo razmerja med šolskim okolišem in območjem podružnice.

11. Navedeni očitki nimajo opore v tožbi, saj tožniki navedenih vprašanj v tožbi niso izpostavili, zato sodišču prve stopnje ob upoštevanju, da je zavzelo jasno stališče, da so konkretne spremembe izpodbijanega odloka splošne določbe, ni bilo treba, da si samo zastavlja druga vprašanja in na njih odgovarja. Ne glede na to, pa je na navedena vprašanja smiselno odgovorilo s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, povzeto v 8. točki obrazložitve tega sklepa, kjer je Ustavno sodišče sprejelo svoje stališče ravno ob opredelitvi, da gre pri območju Podružnice Štanjel za šolski okoliš in je tudi govorilo o šolskem okolišu podružnične šole, kot to ugotavljajo tudi sami tožniki že v tožbi, ko obširno pojasnjujejo, zakaj menijo, da gre pri izpodbijanih določbah za splošne določbe.

12. S tem ko je sodišče prve stopnje sprejelo jasno stališče, da gre za splošne določbe in zato za splošni akt, za katerega oceno ustavnosti in zakonitosti je na podlagi četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave Republike Slovenije pristojno Ustavno sodišče, je tudi presodilo, da pri izpodbijanih spremembah Odloka ne gre za akt, izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja, torej ne za akt, ki zgolj spreminja organizacijo matične šole, zato tudi pritožbeni očitki v tej smeri niso utemeljeni. Zato se mu tudi ni bilo treba opredeljevati do tega, ali imajo tožniki pravni interes za vložitev tožbe, ki bi ga sicer tožniki morali izkazati v primeru, da bi sodišče prve stopnje presodilo, da izpodbijane spremembe Odloka urejajo posamična razmerja.

13. Ne glede na navedeno je tudi ta presoja sodišča prve stopnje pravilna, saj je s spremembo izpodbijanega Odloka nastal pravni položaj, ki vpliva na nedoločen krog oseb (sedanjih učencev in bodočih), tožnikom, ki bodo prerazporejeni (v skladu z željami staršev in prostorskimi ter kadrovskimi zmogljivostmi posamezne šole) na matično šolo Janka Modra ali na podružnično šolo Dolsko pa tudi ne bo kršena pravica do izobrazbe in šolanja (57. člen Ustave RS). Tožniki tako svojega interesa ne morejo uveljavljati zgolj z dosedanjim obiskovanjem ali bodočim obiskovanjem Podružnične šole Senožeti in s stalnim prebivališčem v Senožetih.

14. Glede na navedeno tudi po mnenju Vrhovnega sodišča po vsebini izpodbijani odlok ni konkretni posamični upravni akt, temveč podzakonski predpis, izdan na podlagi pooblastila v zakonu, ki na splošno in abstraktno ureja pravna razmerja, zato je sodišče prve stopnje pravilno zavrglo tožbo tožnikov na podlagi 4. točke 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Posledično pa je pravilno zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, saj je ugotovilo, da niso podani razlogi, zaradi katerih se sklep lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (76. člen ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1).

16. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.