Jedro

Zaradi pooblastil, ki jih imajo inšpektorji pri izvrševanju nalog, je pomembna stroga interpretacija načela zakonitosti delovanja uprave. Za presojo zakonitosti izrečenega ukrepa je zato pomembno, ali je v področnih zakonih, ki urejajo določeno materijo, mogoče najti pooblastilo za izrečeni ukrep.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje tožbi ugodilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000, ZUS), odločbo tožene stranke z dne 5.9.2002, odpravilo in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. Z navedeno odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo veterinarskega inšpektorja Veterinarske uprave RS, Veterinarske inšpekcije, Izpostave L. z dne 7.6.2002, s katero je prvostopni organ odredil ukrep takojšnjega odlova zapuščenega psa v vasi N. ter njegovo namestitev v zavetišče ali veterinarsko organizacijo, če na področju, kjer je bila zapuščena žival najdena, ni urejenega zavetišča za zapuščene živali. Odločil je tudi, da vsi stroški bremenijo stranko v postopku, če pa bo stranka ravnala v nasprotju z izrekom odločbe, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v višini 100.000,00 SIT.

Po presoji sodišča prve stopnje veterinarski inšpektor v obravnavani zadevi v določbah Zakona o zaščiti živali (Uradni list RS, št. 98/99, ZZZiv) in Zakona o veterinarstvu (Uradni list RS, št. 33/01, ZVet-1) ni imel ustrezne pravne podlage za izrek spornega inšpekcijskega ukrepa. Inšpekcijski ukrepi morajo biti zaradi svoje narave, da posegajo v določene pravice posameznikov, ali organizacij, določeni v zakonu, zato njihovo izrekanje izven zakonsko določenih meja ni dovoljeno. Po določbi 1. odstavka 27. člena ZZZiv se zapuščenim živalim zagotovi pomoč, oskrba in namestitev v zavetišču, ki je po določbah 2. odstavka navedenega člena lokalna zadeva javnega pomena, ki se izvršuje kot javna služba. Stroške v zvezi z zapuščeno živaljo plača skrbnik živali, če pa ta ni znan ali če gre za oddano hišno žival, krije stroške imetnik zavetišča. V 33. členu ZZZiv pa so opredeljeni viri sredstev za vzpostavitev in delovanje zavetišča, med drugim tudi iz proračuna lokalne skupnosti. Pooblastila za takšno ukrepanje inšpektorja tudi ni v določbah ZZZiv, ki se nanašajo na inšpekcijski nadzor, niti v določbah 9. točke 1. odstavka 84. člena in 37. točke 87. člena ZVet-1, iz katerih izhaja pristojnost veterinarskega inšpektorja za odreditev ukrepov za zaščito živali pred mučenjem, ne pa za izdajo izrečena ukrepa. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje presodilo, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo, zato je tožbi tožeče stranke ugodilo.

Tožena stranka vlaga pritožbo iz pritožbenega razloga zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremeni oziroma razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da je že v 2. členu ZZZiv določeno, da je zaščita živali dolžnost vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so v kakršnemkoli odnosu do živali, tako tudi lokalnih skupnosti. Pooblastilo za odreditev ukrepa je tudi v 32. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02, ZIN), na podlagi katerega veterinarji za inšpekcijski nadzor opravljajo inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov, pri čemer imajo pooblastila in dolžnosti, ki jih določa zakon. Poleg pravic in dolžnosti, ki jih ima po drugih predpisih, ima veterinar pri inšpekcijskem nadzorstvu na podlagi 87. člena Zvet-1 tudi pravico in dolžnost, da odredi ukrepe za zaščito živali pred mučenjem. Dolžnost uradnega veterinarja je skrb za izpolnjevanje vseh določb ZZZiv, tako tudi 31. člena, po katerem vse stroške v zvezi z zapuščeno hišno živaljo plača skrbnik živali, oziroma imetnik zavetišča, če skrbnik ni znan. Sredstva za delovanje zavetišča pridobi imetnik zavetišča po 2. odstavku 33. člena ZZZiv iz proračuna lokalne skupnosti, kar pomeni, da mora v primeru, ko gre za zapuščeno žival, zanjo poskrbeti občina. Po določbi 90a. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 6/94 in naslednji, ZLS) ministrstvo občino opozori, če ne izvaja nalog iz izvirne pristojnosti v skladu z zakonom in ji predlaga izpolnitev naloge. Če občina v določenem roku naloge ne izvrši, mora ministrstvo nalogo iz pristojnosti občine na stroške občine neposredno opraviti, če bi zaradi opustitve utegnile nastati škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi, za naravo oziroma življenjsko okolje in premoženje. Pristojno ministrstvo oziroma Veterinarska uprava Republike Slovenije, kot njegov organ v sestavi, je tožečo stranko večkrat opozorilo, naj uredi problematiko zapuščenih psov, kakor jo zavezuje ZZZiv. Ker tega ni storila, je uradni veterinar za inšpekcijski nadzor na stroške tožeče stranke odredil oskrbo psov. Opustitev lovljenja zapuščenih psov bi namreč povzročila nastanek škodljivih posledic za življenje in zdravje ljudi. Konkretno se lahko izpostavi problem stekline. Po Navodilu o ukrepih za ugotavljanje, preprečevanje in zatiranje stekline - Rabies (Lyssa) (Navodilo) se šteje za območje, okuženo s steklino, celotno območje Republike Slovenije. V določbi 6. člena Navodila pa je določeno, da se morajo vsi potepuški psi poloviti. Meni, da je glede na navedeno odreditev ukrepa zakonita. Odločitev o stroških pa temelji na določbi 118. člena Zakona o splošnem upravnem postopku.

Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo povzema navedbe, ki jih je podala v tožbi in predlaga njeno zavrnitev.

Pritožba ni utemeljena.

Po presoji pritožbenega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje pravilna.

Res je v določbi 27. člena ZZZiv določena obveznost občine, da zagotovi zavetišče za zapuščene živali, kar zakon določa kot lokalno zadevo javnega pomena, ki se izvršuje kot javna služba. Vendar to ni predmet presoje v dani zadevi, ampak gre za presojo odločbe, s katero je bil odrejen konkreten ukrep, ki mora imeti, kot je pravilno presodilo sodišče prve stopnje, zakonsko pooblastilo. Pritožbeno sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje, da je pri izvrševanju nalog inšpektorjev, zaradi njihovih pooblastil, da posegajo v pravno varovan položaj posameznika, pomembna stroga interpretacija načela zakonitosti delovanja uprave (120. člen ter 4. odstavek 153. člena Ustave Republike Slovenije). Za odločitev inšpektorja o ukrepu zato ne zadošča le splošna zakonska določba o pristojnostih inšpektorjev oziroma splošna navedba njihovih pooblastil, temveč mora biti za izrek vsakega posameznega ukrepa z zakonom izrecno pooblaščen, hkrati pa tudi omejen na pogoje za izrek takega ukrepa ter namen, za katerega je pooblastilo dano. Zato sama določba Zakona o upravi (enako tudi Zakona o inšpekcijskem nadzoru), da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti ukrepe za odpravo pomanjkljivosti v roku, ki ga sam določi, ne predstavlja zadostne zakonske podlage za njegovo ukrepanje, saj ne navaja niti vrste ukrepov niti pogojev za njihovo izrekanje. Pritožbeno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da bi moralo biti inšpektorju za ukrepanje dano izrecno pooblastilo v področnih zakonih, ki urejajo materijo varstva živali. V obravnavani zadevi sta to ZZZiv in Zvet-1. Tudi po presoji pritožbenega sodišča v nobenem od navedenih materialnih predpisov ni mogoče najti pooblastila za ukrepanje inšpektorja, po katerem bi lahko le-ta odredil odlov zapuščenega psa in njegovo namestitev v zavetišču neposredno lokalni skupnosti, kot je bilo to storjeno v obravnavani zadevi.

V 37. točki 87. člena ZVet-1, ki je navedena kot materialnopravna podlaga za izdajo odločbe, je navedeno zakonsko pooblastilo inšpektorju, da odredi ukrepe za varstvo živali pred mučenjem. Toda, po presoji pritožbenega sodišča tudi iz navedene določbe ne izhaja pooblastilo inšpektorju za odreditev spornega ukrepa, kot je bil izrečen neposredno tožeči stranki.

Pooblastila inšpektorju, da bi odredil plačilo stroškov oskrbe zapuščene živali, ni mogoče izpeljati iz obveznosti občine, da zagotovi zatočišče za zapuščene živali, ki jo zakon določa kot lokalno zadevo javnega pomena, ki se izvršuje kot javna služba (27. člen ZZZiv). Obveznost plačila za oskrbo živali po 31. členu ZZZiv nosi skrbnik živali, če pa ta ni znan, pa imetnik zavetišča. Občina ni po nobenem predpisu opredeljena kot skrbnik zapuščenih živali, prav tako pa tudi ne more šteti kot imetnik zavetišča, če ga ni sama ustanovila. V obravnavani zadevi tožeča stranka tako ne more biti nosilec stroškov oskrbe zapuščene živali. Tudi v primeru, če lokalna skupnost ne zagotovi zavetišča, ji ni mogoče izreči ukrepa, za katerega inšpektor nima podlage v zakonu. Res je sicer, da po 90.a členu ZLS lahko pod določenimi pogoji ministrstvo neposredno opravi posamezno nalogo iz pristojnosti občine na stroške občine, vendar zakon predvideva le morebitno opravo iste naloge s strani državnega organa, ne pa sprejem drugih ukrepov, ki bi vodili k podobnemu cilju. V obravnavani zadevi to pomeni, da bi ob izpolnitvi pogojev po 90.a členu ZLS ministrstvo lahko prevzelo naloge, povezane z zagotovitvijo zavetišča po 27. in naslednjih členih ZZZiv, ne pa pričelo odrejati odlov in nastanitev zapuščenih živali.

Tudi iz Navodila, ki ga navaja tožena stranka, tovrstnih pooblastil inšpektorja ni mogoče ugotoviti. Res je sicer v 6. členu določen ukrep lovljenja potepuških psov in mačk, ni pa mogoče razbrati, komu je lahko ta ukrep naložen. V 11. členu navedenega Navodila pa je izrecno določeno, da se stroški diagnostičnih preiskav iz tega Navodila krijejo iz proračuna Republike Slovenije, vsi ostali stroški pa bremenijo skrbnika živali. Kot je že navedeno, to v obravnavani zadevi ni tožeča stranka.

Zato pritožbeni ugovori ne morejo vplivati na drugačno odločitev pritožbenega sodišča. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 73. člena ZUS pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.