Jedro

Taksa je obvezna javnopravna dajatev, s katero se zagotavlja delno kritje stroškov delovanja državnega organa, kar pomeni, da gre pri plačilu takse za odločanje o javnopravni zadevi. ZPVPJN pa v tretjem odstavku 72. člena v tam navedenih primerih, tudi predvideva zahtevek za vračilo takse. Po presoji sodišča mora zato DKOM odločati o zahtevi za vračilo takse upoštevaje pravila upravnega postopka.

Izrek

I. Tožbi zaradi molka organa se ugodi tako, da se Državni revizijski komisiji za revizijo postopkov oddaje javnih naročil naloži, da mora v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati prvostopenjski upravni akt o zahtevi tožnice za vračilo takse.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: toženka ali DKOM) je s sklepom št. 018-020/2021-16 z dne 3. 5. 2021 zavrnila pritožbo tožnika kot neutemeljeno (1. točka izreka) in odločila, da se njegova zahteva za povrnitev pritožbenih stroškov zavrne (2. točka izreka). Hkrati je z dopisom št. 700-1/2021 z dne 4. 5. 2021 na podlagi četrtega odstavka 72. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN) Ministrstvu za finance naložila, da tožniku vrne 2.000,00 EUR preveč plačane takse.

2. Iz obrazložitve sklepa o zavrnitvi pritožbe je razvidno, da je tožnik 11. 1. 2021 vložil zahtevek za revizjo in plačal 1.000,00 EUR takse. Naročnik ga je seznanil, da znaša taksa 8.000,00 EUR in ga pozval, naj dopolni svoj zahtevek tako, da dostavi potrdilo, da je na dan vložitve zahtevka plačal 8.000,00 EUR takse. Tožnik je v vlogi prerekal višino takse, vendar je iz previdnosti 18. 1. 2021 doplačal 7.000,00 EUR. Naročnik je s sklepom z dne 22. 1. 2021 zahtevek za revizijo zavrgel. Toženka pritožbo zoper to odločitev kot neutemeljeno zavrača. Utemeljuje, zakaj je naročnik pravilno štel, da tožnik ni izkazal možnosti nastanka škode, kar je pogoj, da je aktivno legitiran za zahtevo. Zato je odločitev naročnika o zavrženju že zaradi neobstoja tožnikove aktivne legitimacije pravilna. V nadaljevanju obrazložitve pa še ugotavlja, da je tožnik preplačal zakonsko določeno višino takse za vložitev zahtevka za revizijo, ki v obravnavani zadevi znaša 6.000,00 EUR in ne 8.000,00 EUR. Zato bo na podlagi 2. alineje četrtega odstavka 72. člena ZPVPJN Ministrstvu za finance naložila vračilo preveč plačane takse v znesku 2.000,00 EUR. To je z dopisom št. 700-1/21-19 z dne 4. 5. 2021 tudi storila.

3. Tožnik vlaga tožbo, v kateri navaja, da odločitve o zavrnitvi pritožbe ne izpodbija. Predmet tožbe je zgolj višina takse. Toženka v navedenem sklepu ni izrekla nobene odločitve v zvezi z višino takse, prav tako ne v zvezi z višino takse, ki naj se tožniku vrne zaradi preplačila. Na kratko je le obrazložila, da naj bi taksa znašala 6000,00 EUR, zato se tožniku vrne 2000,00 EUR. S tem se ne strinja in trdi, da bi morala taksa znašati 1000,00 EUR.

4. Tožnik je prepričan, da so odločitve toženke kot organa o tem, kakšno takso je (bil) vlagatelj dolžan plačati za revizijo po 71. členom ZPVPJN, ter o tem za kakšen znesek jo je preplačal in je zato upravičen do vračila na podlagi četrtega odstavka 72. člena tega zakona, odločitve organa o pravicah oziroma pravnih koristih posameznika, saj posegajo v njegove premoženjske koristi ali obveznosti. Zato sklep toženke št. 018-020/2021-16 z dne 3. 5. 2021 in dopis št. 700-1/2021 z dne 4. 5. 2021 predstavljata upravni akt. Poudarja, da je v vseh zakonsko urejenih postopkih za plačilo takse predvidena izdaja plačilnega naloga ali sklepa, zoper katerega je mogoče vložiti pravno sredstvo in zahtevati sodno varstvo. Ob tem bi bilo nerazumno stališče, da odločitev v zvezi z določitvijo višine takse in pravico do vračila preveč plačane takse ni upravni akt. Poleg tega je to edini postopek, kjer se vloga zavrže, če taksa ni plačana pred vložitvijo vloge, ne da bi vlagatelj prej prejel nalog, s katerim mu je taksa odmerjena.

5. Zato tožnik primarno zahteva odpravo navedenega sklepa in dopisa v delu, v katerem vsebujeta odločitev o tem, koliko je znašala taksa za postopek revizije in do kolikšnega zneska že plačane takse je tožnik upravičen. Če bi sodišče štelo, da ne gre za akt, postavlja podredni zahtevek na izdajo upravnega akta. Zaradi vložitve tovrstne tožbe je tožnik na toženko 10. 5. 2021 v skladu z 28. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) naslovil poziv na izdajo upravnega akta, dne 27. 5. 2021 pa je prejel le dopis toženke s šablonskim pojasnilom, da je organ odločil o vsem, o čemer je moral. Zato lahko po določbah 33. člena ZUS-1 s tožbo zahteva izdajo upravnega akta. Če pa bi sodišče štelo, da organu ni mogoče naložiti izdaje upravnega akta, predlaga, da postopek prekine in začne presojo ustavnosti ZPVPJN. Za primer, če bi sodišče štelo, da je dopis DKOM št. 700-1/2021-19 z dne 4. 5. 2021 posamični akt oziroma dejanje, s katerim se posega v človekove pravice in svoboščine, za kar je varstvo v upravnem sporu predvideno po 4. členu ZUS-1, vlaga tudi zahtevek na ugotovitev, da je bil ta dopis posamično dejanje organa, ki je poseglo v njegove ustavne pravice in zahteva njegovo odpravo.

6. Toženka v odgovoru na tožbo zavrača sklicevanje tožnika na sodbo I Up 299/2016. Sklicuje se na sklep X Ips 111/2013 in navaja, da DKOM ni organ izvršilne veje oblasti, ampak organ sui generis, ki ima primerljiv položaj z drugimi neodvisnimi državnimi organi, ki niso organi izvršilne veje oblasti. Temu pritrjuje tudi sodba Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Medisanus C-296/15, ko je SEU zavzelo stališče, da je toženko mogoče šteti za sodišče države članice v smislu člena 267 PDEU. Tak položaj ji je SEU implicitno priznalo tudi v zadevi C-367/19. Vrhovno sodišče je sicer v sklepu I Up 299/2016 navedlo, da je toženka organ izvršilne veje oblasti, vendar tega ni obrazložilo. Odločanje o statusu naročnika tudi ni v nobeni zvezi z vprašanjem vračila takse in izpolnitvijo procesnih pogojev za vsebinsko obravnavo zahtevka za revizijo.

7. Toženka s sklepom, ki ga sprejme v revizijskem postopku, ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih naročnikov, zato njena odločitev ni upravni, ampak nadzorstveni akt, kar je enotno stališče Vrhovnega in Ustavnega sodišča. Če meritorna odločitev o zahtevku za revizijo ni upravni, temveč nadzorstveni akt, pa ne more biti upravni akt niti sklep, s katerim je naročnik zavrgel zahtevo za revizjo, ker je ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 26. člena ZPVPJN. Odločanje o stroških postopka je odločanje o akcesornem zahtevku. Dokument št. 700-1/2021-19 z dne 4. 5. 2021 prav tako ni upravni akt, saj toženka z njim ni odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, ampak je omogočila, da ministrstvo izvede vračilo preplačane takse, katere znesek je ugotovila z navedenim nadzorstvenim aktom. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže in podrejeno, da jo zavrne.

8. Tožba je utemeljena.

9. Upravno sodišče je v tej zadevi s sklepom I U 855/2021 z dne 1. 9. 2021 tožbo zavrglo, ker je štelo, da je toženka s sklepom o zavrnitvi revizije odločila tudi o višini takse, saj je bilo plačilo pravilnega zneska takse procesna predpostavka za meritorno odločanje o vsebini zadeve. Ker DKOM po stališču Ustavnega in Vrhovnega sodišča pri svojem odločanju ne izvršuje upravne funkcije, ampak nadzira zakonitost postopkov javnega naročanja, je sodišče tudi štelo, da odločitev o znesku takse ni upravni akt, ki bi ga lahko tožnica izpodbijala v upravnem sporu. Narava odločanja DKOM se namreč zaradi spremembe ZPVPJN-C, s katero je bilo v 39. a členu določeno, da je zoper vsebinsko odločitev DKOM iz 39. člena ZPVPJN dovoljen upravni spor, ni spremenila, tako da njene odločitve niso postale upravni akti.

10. Vrhovno sodišče je s sklepom I Up 216/2021 z dne 23. 2. 2022 navedeni sklep razveljavilo in vrnilo naslovnemu sodišču v ponovno odločanje. Pojasnilo je, da že iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-238/07 izhaja, da je taksa obvezna dajatev, s katero se zagotavlja vir financiranja za potrebe delovanja državnih organov. Pravna narava takse pa se po ZPVPJN ni spremenila, tako da gre tudi pri taksi po tem predpisu za delno kritje stroškov delovanja državnega organa. Ker gre za obvezno javnopravno dajatev, pa ni dvoma, da mora biti zoper odločitev o sodni taksi zagotovljeno sodno varstvo, kot ga zagotavlja 23. člen Ustave. Ker DKOM po ZPVPJN nima položaja z zakonom ustanovljenega sodišča, je treba zato po presoji Vrhovnega sodišča skladno s 157 členom Ustave zoper odločitev o višini taksne obveznosti zagotoviti sodno varstvo pred Upravnim sodiščem.

11. Nadalje Vrhovno sodišče še opozarja, da odločitev o reviziji oziroma o tem, da tožnica ob vložitvi zahtevka ni plačala ustrezne takse, zaradi česar niso izpolnjene procesne predpostavke za vodenje revizijskega postopka, ne pomeni tudi odločitve o pravici do vračila zneska, ki ga je plačala, kar je še bolj očitno, kadar je zahtevek zavržen, ker ni izpolnjena kakšna druga procesna predpostavka. Nenazadnje ZPVPJN v tretjem odstavku 72. člena izrecno predvideva zahtevek za vračilo takse, ki ga vlagatelj naslovi na DKOM. O tem, samostojnem zahtevku, mora DKOM odločiti, tudi če meni, da je zahtevek nedopusten ali neutemeljen. Zoper to odločitev pa mora biti zagotovljeno sodno varstvo. Naslovnemu sodišču je naložilo, naj se opredeli do vprašanja, ali je bilo s sklepom DKOM št. 018-020/2021-16 z dne 3. 5. 2021 ali z dopisom, naslovljenim na Ministrstvo za finance, odločeno o tožničinem zahtevku za vračilo plačane takse in če je bilo, presodi zakonitost te odločitve. Če bo sodišče ugotovilo, da s tema aktoma o tožničini zahtevi ni bilo odločeno, pa bo moralo o tej tožbi odločati meritorno, kot o tožbi vloženi zaradi molka organa, če so za to izpolnjene vse predpostavke.

12. Po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek). Po 4. členu tega zakona se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

13. Kot je poudarilo Vrhovno sodišče, je taksna obvezna javnopravna dajatev, s katero se zagotavlja delno kritje stroškov delovanja državnega organa, kar pomeni, da gre pri plačilu takse za odločanje o javnopravni zadevi. ZPVPJN pa v tretjem odstavku, v tam navedenih primerih, tudi predvideva zahtevek za vračilo takse. Po presoji sodišča mora zato DKOM odločati o zahtevi za vračilo takse upoštevaje pravila upravnega postopka.

14. V primeru, ko zahteva vložnika ni zavržena po 129. členu ZUP, se po 213. členu ZUP o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank odloči v izreku. Obrazložitev odločbe pa obsega 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

15. V obrazložitvi sklepa št. 018- 020/2021-16 z dne 3. 5. 2021 je toženka sicer pojasnila, da je tožnik preplačal zakonsko določeno višino takse za revizijo, vendar o tem dejansko ni odločila, saj se o zahtevku strank odloči zgolj v izreku, ki pa odločitve o tem ne vsebuje. Prav tako kot odločitve ni mogoče obravnavati obvestila št. 700-1/2021 z dne 4. 5. 2021, naslovljenega na Ministrstvo za finance, v katerem toženka ministrstvu nalaga, naj upravičencu vrne 2000,00 EUR preplačane takse in navaja, da so razlogi za vračilo zneska razvidni iz obrazložitve in priložene dokumentacije. Tudi ta dopis namreč ne vsebuje odločitve o zahtevi tožnika, saj ga niti ne obravnava kot stranke postopka, niti mu ne daje možnosti sodnega varstva. Tega obvestila ni mogoče šteti kot konkretni posamični akt, ki bi neposredno povzročil spremembo pravnega položaja tožnika, ampak je takšno spremembo mogoče doseči le na podlagi izdanega upravnega akta.1

16. Glede na navedeno sodišče sodi, da s sklepom DKOM in dopisom, naslovljenim na Ministrstvo za finance, ni bilo odločeno o tožnikovem zahtevku za vračilo plačane takse.

17. Tožnik vlaga tudi tožbo zaradi molka organa po 28. členu ZUS-1. Sodišče šteje, da je treba zato, ker DKOM odloča v enostopejskem postopku, uporabiti drugi odstavek tega člena, ki določa, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena.

18. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik 22. 2. 2021 toženki poslal vlogo, ki jo je toženka prejela 23. 2. 2021, v kateri navaja, da na podlagi tretjega odstavka 72. člema ZPVPJN zahteva vračilo plačane takse v višini 8.000,00 EUR v primeru, če bi DKOM v odločitvi o pritožbi zavzela v zvezi s 17. členom ZJN-3 enako stališče kot naročnik. Nadalje je tožnik v vlogi z dne 10. 5. 2021, ki jo je toženka prejela 11. 5. 2021, navedel, da je sicer prejel sklep o zavrnitvi pritožbe zoper zavrženje zahtevka za revizijo, v katerem pa v izreku ni odločeno o vračilu sodne takse po 72. členu ZPVPJN. Zato toženko v skladu z 28. členom ZUS-1 poziva, da v zvezi z zahtevkom za vračilo izda odločbo.

19. Toženka ni izkazala, da bi do dneva odločanja sodišča o zahtevi za vračilo takse odločila. Po povedanem je zato zahteva tožnika, da mora toženka o njegovi vlogi odločiti, v skladu z določbo 28. člena ZUS – 1, po presoji sodišča utemeljena.

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker sta se ji stranki odpovedali.

21. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, za tožnika pa je tožbo po pooblastilu vložila odvetniška pisarna, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

1 Glej I Up 138/2018, tč.11.